新形勢(shì)下收費(fèi)公路PPP模式面臨的新問(wèn)題及對(duì)策建議

王永慶

（中電建路橋集團(tuán)有限公司，河北 滄州 061113）

1 《實(shí)施意見(jiàn)》的出臺(tái)背景

近年來(lái)，國(guó)家有關(guān)部委制定了一系列制度政策，規(guī)范了PPP項(xiàng)目的推進(jìn)工作，有效推動(dòng)了一批PPP項(xiàng)目的落地[1-3]。但是在PPP項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了一些突出問(wèn)題，如PPP頂層制度設(shè)計(jì)不健全[4]；配套制度不完善[5]；PPP項(xiàng)目收益不樂(lè)觀[6]；借PPP名義變相舉債[7,8]等。這些問(wèn)題增加了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患，使得PPP推進(jìn)步伐明顯放緩。

為推動(dòng)PPP回歸本源、規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目的實(shí)施，財(cái)政部在規(guī)范項(xiàng)目庫(kù)管理、建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、加強(qiáng)示范引領(lǐng)等方面采取了一系列措施，出臺(tái)了《實(shí)施意見(jiàn)》。《實(shí)施意見(jiàn)》采取正負(fù)面清單相結(jié)合的方式，規(guī)范了PPP項(xiàng)目應(yīng)具備的條件及具體表現(xiàn)形式，明確了PPP項(xiàng)目形成的財(cái)政支出責(zé)任，對(duì)于新上政府付費(fèi)項(xiàng)目，進(jìn)一步明確了審慎要求，即財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。

2 我國(guó)PPP模式推廣的政策邏輯

2014年以來(lái)，為加強(qiáng)預(yù)算管理以及地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），指明了發(fā)行政府債券和PPP兩條融資路徑，這標(biāo)志著基礎(chǔ)設(shè)施投融資翻開(kāi)新篇章。隨后，一系列PPP制度文件陸續(xù)印發(fā)。

《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金 〔2014〕76號(hào)）、《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改委資〔2014〕2724號(hào)）、《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）和《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》（發(fā)改投資〔2015〕225號(hào)）等政策的印發(fā)對(duì)于PPP模式的推廣運(yùn)用起到了極大的作用。政策的實(shí)施可實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、債務(wù)隔離、借用管還對(duì)應(yīng)、財(cái)政預(yù)算剛性約束、建立現(xiàn)代財(cái)政制度，控制和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這些政策積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域、建立多元化投融資渠道，提升國(guó)家治理能力和項(xiàng)目管理水平。

《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》（國(guó)發(fā)〔2014〕113號(hào)）、《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)金〔2014〕214號(hào)）、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》（發(fā)改投資〔2014〕215號(hào)）、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力》（財(cái)金 〔2015〕21號(hào)）、《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引 （試行）》（財(cái)金〔2015〕167號(hào)）和《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號(hào)）的印發(fā)可推進(jìn)PPP模式的高速發(fā)展，有序、規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目的實(shí)施，保障政府切實(shí)履行合同義務(wù)，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

近幾年，一些政策的印發(fā)及實(shí)施規(guī)范了PPP運(yùn)作中參與各方的行為，疏堵結(jié)合、劃分責(zé)任、加強(qiáng)監(jiān)管，可化解財(cái)政和金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)PPP模式可持續(xù)發(fā)展。具體政策包括：《進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為》（財(cái)預(yù) 〔2017〕50號(hào)）、《堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）、《規(guī)范PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作 （PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金〔2018〕54號(hào)）、《規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀發(fā)〔2018〕106號(hào)）、《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)）和《加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控》（國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)）。

總結(jié)來(lái)說(shuō)，2014年P(guān)PP的相關(guān)政策處于高位驅(qū)動(dòng)狀態(tài)；2015年，各地方政府、社會(huì)資本、咨詢機(jī)構(gòu)等從觀望到跑步進(jìn)場(chǎng)；2016年，PPP模式處于高速發(fā)展時(shí)期，但出現(xiàn)異化、泛化等問(wèn)題；通過(guò)2017年政策的清理整改；2018年進(jìn)入到可持續(xù)發(fā)展階段，見(jiàn)表1。

表1 我國(guó)PPP模式推廣的政策邏輯

3 《實(shí)施意見(jiàn)》對(duì)收費(fèi)公路PPP模式推廣應(yīng)用影響

3.1 當(dāng)前面臨的新形勢(shì)

1）新上無(wú)收益來(lái)源政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目將受到限制。《實(shí)施意見(jiàn)》明文規(guī)定，財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目；打包少量經(jīng)營(yíng)內(nèi)容的項(xiàng)目，不予納入財(cái)政部PPP庫(kù)。這些規(guī)定能引導(dǎo)地方政府在項(xiàng)目設(shè)計(jì)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新中，激發(fā)各社會(huì)資本發(fā)揮其自身及相關(guān)資源的潛力，提高收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目整體收益能力。

2）財(cái)政承受能力空間的使用將趨嚴(yán)管理。第一，強(qiáng)調(diào)“10%紅線”為“本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過(guò)當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%”。第二，強(qiáng)調(diào)新上項(xiàng)目“不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出”。第三，要求地方建立PPP項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制。收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目中，這些規(guī)定為地方政府留下了較大的履約風(fēng)險(xiǎn)。

3）項(xiàng)目資本金要求按時(shí)足額到位，不得“空心化”。《實(shí)施意見(jiàn)》的出臺(tái)鼓勵(lì)拓寬了收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目資本金的來(lái)源，同時(shí)再次強(qiáng)調(diào)“項(xiàng)目公司股東以自有資金按時(shí)足額繳納資本金”“不得以債務(wù)性資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金”，這就要求在收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本要有資金實(shí)力。

3.2 當(dāng)前面臨的新挑戰(zhàn)

1）收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的實(shí)施空間愈發(fā)逼仄。由地市和區(qū)縣政府實(shí)施的交通PPP項(xiàng)目約占整個(gè)PPP市場(chǎng)的60%～70%，出責(zé)任部分快接近7%、個(gè)別甚至已突破7%[9]。由于強(qiáng)化財(cái)政支出監(jiān)管，大型交通項(xiàng)目中的收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目實(shí)施空間將可能愈發(fā)逼仄。

2）融資平臺(tái)變相“轉(zhuǎn)型”方式被叫停，亟需尋找新出路。目前，不少地市及區(qū)縣交通融資平臺(tái)試圖通過(guò)下設(shè)子公司或參股公司方式，積極參與收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目[10]。《實(shí)施意見(jiàn)》則已明確叫停該方式，因此，地市及區(qū)縣交通融資平臺(tái)應(yīng)不斷強(qiáng)化管理和專業(yè)技術(shù)能力，真正“轉(zhuǎn)型”，積極尋找收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目新的出路。

3）項(xiàng)目資本金到位等要求，將顯著增加項(xiàng)目推進(jìn)難度。《實(shí)施意見(jiàn)》首次要求資本金需按時(shí)足額到位，這將會(huì)顯著增加項(xiàng)目推進(jìn)難度。在收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目中，一方面社會(huì)資本通常采取“先中標(biāo)、后籌集資本金”的方式[11]；另一方面，金融機(jī)構(gòu)通常在看到資本金足額到位時(shí)，才予以發(fā)放貸款[12,13]，這都增加了收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的推進(jìn)難度。

3.3 對(duì)策與建議

1）深入開(kāi)展調(diào)研、摸清收費(fèi)公路PPP發(fā)展現(xiàn)狀。重點(diǎn)包括：各級(jí)政府財(cái)政支出責(zé)任占比情況；在建收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目資本金和項(xiàng)目貸款落實(shí)情況及面臨的困難；近兩年收費(fèi)公路建設(shè)資金需求及資金缺口；下一步應(yīng)對(duì)措施及需要的政策支持等。

2）分類制定措施，做好有效銜接。密切關(guān)注《實(shí)施意見(jiàn)》對(duì)在建收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的影響。建議各地交通運(yùn)輸部門根據(jù)文件要求開(kāi)展在建收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目清查工作，盡快采取應(yīng)對(duì)措施，確保在建項(xiàng)目平穩(wěn)有序推進(jìn)。

3）統(tǒng)籌考慮地方財(cái)政，強(qiáng)化省級(jí)交通部門的主導(dǎo)作用。在《實(shí)施意見(jiàn)》提出5%、7%和10%三擋財(cái)政支出占比限額后，地市及以下政府實(shí)施重大交通項(xiàng)目的空間有限。建議省級(jí)交通部門充分結(jié)合交通運(yùn)輸領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革工作，研究將重大交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施主體由地市及以下政府逐步上收至省級(jí)政府，適度加強(qiáng)省級(jí)政府支出責(zé)任，強(qiáng)化項(xiàng)目合規(guī)合法性審查，切實(shí)提高收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目可行性和規(guī)范性。

4）創(chuàng)新運(yùn)作模式，確保PPP項(xiàng)目順利實(shí)施。建議交通運(yùn)輸部門加強(qiáng)與發(fā)改、國(guó)土、財(cái)政等部門協(xié)同推進(jìn)，以創(chuàng)新和綜合統(tǒng)籌發(fā)展的理念，創(chuàng)新收費(fèi)公路PPP模式，提高收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和實(shí)施的可行性，實(shí)現(xiàn)資源的集約高效利用。比如，以“PPP+EPC”的融合模式應(yīng)用于收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目中，實(shí)施全過(guò)程或交鑰匙工程。結(jié)合中國(guó)特色，將收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目與旅游結(jié)合起來(lái)，建立收費(fèi)旅游公路一體化模式；將收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目與城鎮(zhèn)改造結(jié)合起來(lái)，建立特色小鎮(zhèn)模式等。

4 結(jié)語(yǔ)

PPP的根本是政企雙方合作，遵循風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享原則，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)某一方單獨(dú)進(jìn)行項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的不足。PPP的發(fā)展在不斷規(guī)范完善，目的在于使項(xiàng)目更加健康高效地運(yùn)行，促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展與區(qū)域的繁榮。收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的發(fā)展設(shè)想就是基于這個(gè)理念，考慮各方現(xiàn)狀，結(jié)合實(shí)際，取長(zhǎng)補(bǔ)短，創(chuàng)造全面共贏的一種設(shè)想。