論中國環境多元共治體系中的制衡邏輯

謨楊

摘要中國的環境治理模式歷經了“政府單一管制”與“政府監管輔以公眾參與”兩個階段，目前正走向“政府、企業、公眾共治”的新?階段。在當下中國的環境治理實踐中，已呈現出若干政府、企業、公眾三者共治之端倪。中國學者普遍認為，構建環境多元共治體系?的關鍵在于政府、企業、公眾三類共治主體應當在明確各自職責分工的基礎上展開合作，即在政府、企業、公眾三者之間構建一個“配?合與協作”機制。但本文認為：①政府、企業、公眾三類共治主體自身均存在客觀不足型和主觀過當型兩種原生缺陷，客觀不足型原生?缺陷包括政府的監管能力不足、企業的履責能力不足和公眾的參與能力不足，主觀過當型原生缺陷則包括政府的監管力度失范、企業?的逐利本性難遏和公眾的無序參與凸顯。②政府、企業、公眾三者的客觀不足型原生缺陷可以通過“配合與協作”機制得以解決，但?對于三者的主觀過當型原生缺陷，“配合與協作”機制則顯得相對無力，因而需要另行構建一個可以應對三者主觀過當型原生缺陷的?新機制。故本文建議：①未來中國應當在維持“配合與協作”機制的基礎上，充分利用政府、企業、公眾三類共治主體之間的制約關?系，另而構建一個可以應對三者主觀過當型原生缺陷的“限制與制衡”機制。②通過“配合與協作”機制與“限制與制衡”機制的雙軌?并行，規避三類共治主體的治理行為失范風險，確保中國環境多元共治體系穩定運行。

關鍵詞?環境治理;多元共治;共治主體;原生缺陷;制衡機制

中圖分類號?D922.68?文獻標識碼?A 文章編號?1002?-2104（2020）06-0116-10 DOI：?10.12062/cpre.?20200125

環境多元共治是指改變傳統的政府作為單一主體進 行環境治理的一元治理模式，在引入企業與公眾作為共同 治理主體的基礎上，形成的政府、企業、公眾三者共同參與 環境治理的新模式。自黨的十八屆五中全會正式提出構 建“政府、企業、公眾共治的環境治理體系”以來，中國學 者對環境多元共治進行了較為系統化的研究。然而在目 前學界的相關探索中，并未對三類共治主體可能存在的治 理失范行為給予足夠的重視。基于此，本文擬從政府、企 業、公眾三者之間的相互制約關系人手，通過在環境多元 共治體系中構建制衡機制，規避三類共治主體的治理失范 風險。

1中國環境多元共治體系之歷史溯源

自1973年中國首次召開全國環境保護會議并正式啟 動環境治理工作以來，中國的環境治理模式經歷了從管理 到參與式管理，再到治理的變遷過程[1]o在中國環境治理 的早期，囿于當時特定的歷史條件以及人們認知水平的局 限，環境問題一直被視為自然演化問題以及因治理技術落 后所導致的問題，而并未從公共問題的角度尋求解決⑵。 中國當時所采取的環境治理模式為政府通過行政管制手 段直接對污染企業進行監管，即一種以政府為主導的單一 管制型環境治理模式。具體如圖1所示。

然而，在政府單一管制型環境治理模式運行的數十年 間，中國的環境污染問題非但沒能得到徹底解決，反而愈發 趨于嚴重。隨著經濟社會的高速發展以及國內環境污染形 勢的不斷變化，政府作為單一主體進行環境治理的能力不 足問題逐漸凸顯。而與此同時，放眼國際間，被喻為環境信 息公開制度發展里程碑的《奧胡斯公約》（Aarhus Convention）在歐洲得以通過，該公約作為當時規定環境信 息公開制度最為系統的國際法律文件，在世界范圍內引起 了極大的反響[3]o而在美國，通過聯邦政府制定的《國家環 境政策法》（National Environmental Policy Act）中所創設的 環境影響評價制度，美國首次以法律的形式確立了公眾參 與環境保護的制度設計⑷，在此基礎上，美國環保局進一 步制定了《美國環保局公眾參與政策》（Public Involvement Policy of the U.S. Environmental Protection Agency），系統 地建立起一套政策目標明確、參與主體廣泛、可操作性強 的環境公眾參與制度[5]。可見，作為政府單一管制型環境 治理模式的重要補充，在環境治理中引人信息公開與公眾 參與已經逐漸成為國際社會的主流選擇。在此背景下， 2014年中國新修訂的《環境保護法》正式確立了信息公開 和公眾參與制度，并將公眾定位為政府對企業監管過程中 的監督者。至此，中國形成了以政府對企業的監管為主 導、輔以公眾參與為補充的環境治理模式，具體如圖2 所示。

近年來，隨著環境問題的嚴重性、綜合性和復雜性特 征不斷凸顯，環境問題的治理模式亦期待進行相應的優 化，其中新型合作式環境治理模式（Cooperative Environmental Governance ）逐漸得到國內外學者的普遍認 同回。有學者指出，在共同目標的指引下，由私人企業、公 眾、政府機構和非政府組織合作進行環境治理，比任何一 類主體單獨進行環境治理更有成效E。這種合作式的環 境治理模式有利于政府制定出科學的環境政策，從而提高 環境政策的可接受度和實施時的流暢度曰。對于在國際 逐漸占據主流地位的合作式環境治理模式的先進經驗，中 國采取了予以吸收借鑒的積極態度。在全面深化改革的 宏大背景下，2015年黨的十八屆五中全會正式提出構建 “政府、企業、公眾共治的環境治理體系”。2016年，這一 環境多元共治理念被正式寫入中國“十三五”規劃，成為 指引中國未來一段時期內環境治理模式改革與發展的風 向標。

事實上，環境多元共治不僅是概念上的立新，在當下 中國的環境治理實踐中，亦已呈現出若干政府、企業、公眾 三者共治之端倪。例如在企業參與環境治理方面，2015 年1月國務院辦公廳印發了《關于推行環境污染第三方治 理的意見》，提出通過市場化運作的方式吸引和擴大社會 資本進入環境治理領域，提升環境治理的效率和專業化水 平。事實上，中國對于專業環境治理企業的需求量正逐步 上升，特別是自中國開展生態環境損害賠償制度改革以 來，政府通過生態環境損害賠償磋商與訴訟程序追索了大 量生態環境修復費用，此時便需要專門的第三方環境治理 企業來具體執行生態環境修復任務。政府索賠與企業治 理兩者有機結合，是未來中國生態環境修復工作的科學選 擇。除此之外，通過 PPP 模式（Public-Private Partnership） 實現政府與私人企業之間的環境治理合作，亦是中國環境 治理體系發展創新的重要方向之一。有學者指出，未來中 國每年的綠色投資需求將達到2萬億至4萬億元，但財政 每年只能投入3 000億元，占比僅15%左右，其他85%以 上的綠色投資需要來自社會資本。而PPP模式有助于發 揮市場的作用，促進地方政府管理理念的創新，推進環境 治理的專業化和規模化* ]。在PPP模式中，除了由政府與 企業合作提供公共服務外，公眾亦可以作為監督者而倒逼 環境治理PPP項目在識別、準備、采購、執行與移交全過程 中的質效提升[10]。再者，在國務院于2015年8月印發的 《促進大數據發展行動綱要》中，提出通過大數據技術提 高社會治理的精準性和有效性，促進政府監管和社會監督 有機結合。在大數據環境下，國家機構、社會組織和公民 所掌握的數據信息可以得到充分的交換和互補，多元治理 主體之間的溝通和交流也更為便利?，從而為多元主體 高效參與國家治理的提供了必要條件。

正如研究社會共治制度的學者所言，近年來中國許多 地方政府的社會管理創新的實踐探索已經蘊含了社會共 治的理念[12]。而在環境治理領域內，政府、企業、公眾三 者的聯系正趨于緊密，隨著三類共治主體之間交流與合作 的不斷深入，政府、企業、公眾共治的環境多元共治體系之 雛形亦在逐步形成。

2多元共治主體間相互關系研究評述

如前文所述，現階段中國環境多元共治體系的基本特 征主要體現于政府、企業、公眾三者之間的配合與協作，而 這也恰與大多數學者所持的觀點相契合。例如法學領域 內的學者普遍認為，環境多元共治是盡職的政府、守法的 企業和積極參與的公眾三者之間形成的良性互動'13 ]，環 境多元共治的基礎不是控制，而是社會調整機制下政府、 市場、公眾三者協調、持續的互動與合作[14]。從解釋論的 視角來看，環境多元共治的基本特征在于治理方式的合作 性，需要在各治理主體之間建立合作與協商的伙伴關系， 確立共同的生態環境目標'15 ]。為了塑造與共治格局相匹 配的法治形態，需要確立政府、社群和市場各就其位、相互 借力的三強結構，形塑“政府的歸政府、市場的歸市場、社 會的歸社會”的制度樣態[16]。而管理學領域內的學者亦持 類似觀點，如有學者在公共治理理論的視域下展開研究， 指出政府、市場主體與公民社會團體都不應成為唯一的治 理主體，只有三者互動合作才是環境治理的必然選擇[17 ]。

也有學者援引多中心治理理論對環境多元共治體系進行 解讀，指出中國的環境治理需要多元主體共同參與，應當 通過民主協商與合作等方式發起集體行動，以實現共同利 益[18]o而落實到環境多元共治體系的實踐應用層面，有 學者指出應當加強政府、企業、公眾三者在環境治理工作 中的互動協作，以應對灣區城市群地區復雜自然生態系統 的治理難題[19] o針對未受到足夠重視的農村生態環境問 題，有學者指出應當在農村地區建立多主體共同參與的綜 合治理體系，充分發揮各共治主體的優勢，采取分工合作 等方式予以統籌解決[20]o

縱觀諸多學者從不同角度展開的相關論述，不難發現 學界普遍認為構建環境多元共治體系的關鍵在于政府、企 業、公眾三類共治主體應當在明確各自職責分工的基礎上 展開合作，即在政府、企業、公眾三者之間構建一個“配合 與協作”機制。然而筆者認為，這一觀點恰恰折射出學界 似乎尚未走出孤立看待政府、企業、公眾三類共治主體的 窠臼，因而在事實上將環境多元“共治”理解成了多元主 體“分治”的集合：通過預設政府、企業、公眾三者的角色 分工，將政府、企業、公眾分別定位為監管者、履責者、監督 者，形成了一種政府、企業、公眾三類主體“各司其職”再 “相互配合”的環境多元共治理念，具體如圖3所示。

實際上，在環境多元共治體系中，政府、企業、公眾三 者之間是存在緊密的動態聯系的，故應當以整體化的思維 來對此三類共治主體進行考量，這也是實現環境多元“共 治”的應有之義。而如果以靜態的視角孤立地看待政府、 企業、公眾三者，將其分別定位為監管者、履責者、監督者， 就無異于走回了“以政府監管為主導、輔以公眾參與”的 環境治理模式的老路，這不僅與環境多元“共治”的基本 理念相悖離而無法體現出多元“共治”的特征和優勢，事 實上也無從構建起真正意義上的環境多元共治體系。

3多元共治主體原生缺陷類型化分析

之所以黨和國家在新的歷史時期提出構建政府、企 業、公眾共治的環境多元共治體系，正是因為政府作為傳 統的單一治理主體，在進行環境治理時存在一定的原生缺 陷，而在企業和公眾二者加入并形成環境多元共治之后， 可以幫助政府克服其在單方面進行環境治理時可能衍生 出的一系列問題。但事實上，不僅作為共治主體之一的政 府自身存在原生缺陷，納入共治主體范疇的企業和公眾同 樣存在一定的原生缺陷，而三者的原生缺陷可以進一步分 為兩種類型：一類是客觀不足型原生缺陷，包括政府的監 管能力不足、企業的履責能力不足和公眾的參與能力不 足;另一類是主觀過當型原生缺陷，包括政府的監管力度 失范、企業的逐利本性難遏和公眾的無序參與凸顯。

3.1客觀不足型原生缺陷

客觀不足型原生缺陷是指政府、企業、公眾三類共治主 體在治理能力方面存在部分短板，導致其難以完成環境治 理任務的客觀現實。客觀不足型原生缺陷的應對思路正是 當下諸多學者所推崇的“配合與協作”機制，即通過政府、企 業、公眾三類共治主體之間的相互支持與協助，彌補三者在 環境治理中存在的若干能力不足問題。

具體來說，政府的環境監管能力不足問題主要體現在 政府缺乏專業的環境檢測技術人員以及環境執法人員人手 不足等方面，其解決途徑是加強企業和公眾二者對政府的 支持與協助：例如在環境現場檢查中引人經認證的環境檢 測企業，由其承擔現場采樣及后續檢測工作，彌補執法人員 專業技術能力不足的缺陷;再比如發動公眾擔任“環保觀察 員”“市民河長”等多種形式的環保志愿者，積極為政府提 供環境執法線索，以化解環境行政機關執法人員數量少而 監管對象數量多的矛盾。企業的履責能力不足問題主要體 現在部分小微企業缺乏運營污染防治設施設備的技術能力 以及缺少污染治理的技術手段，解決該問題的途徑亦是加 強政府與公眾二者對企業的支持與協助：例如由政府培育 并扶持環境第三方治理產業，幫助部分小微企業通過市場 化運作的方式外包解決運營維護污染防治設施設備的難 題;再比如由公眾中的精英科學家協助企業進行技術攻關， 幫助企業解決污染物處理難題并提升企業的污染防治能 力。公眾的參與能力不足問題主要體現在部分民眾的參與 意識淡薄以及公眾參與活動缺乏資金支持等，欲解決該問 題仍離不開政府與企業二者對公眾的支持與協助：例如政 府通過廣泛的宣傳引導，提升公眾行使環境參與權的積極 性，營造良好的公眾參與氛圍;企業則可以通過捐贈等形式 助力公眾和作為公眾代表的環保組織開展環境公眾參與活 動，減輕公眾與環保組織的經濟壓力。

3.2主觀過當型原生缺陷

與客觀不足型原生缺陷相對，主觀過當型原生缺陷是 指政府、企業、公眾三類共治主體存在超越其治理權范圍 的“治理”欲，而導致其“治理”行為失范的主觀闕欠，具體 則包括以下幾個方面。

3.2.1政府監管力度失范

政府的監管力度失范是指政府在環境監管中存在的 “有能力管卻管不好”的情形，目前中國政府的環境監管 呈現出兩種相對對立的監管力度失范現象：一是因長期存 在以經濟增長為主要考核內容的官員“晉升錦標賽”機制 而導致的政府怠于監管，以及出于“權利尋租”“政府俘 獲”等因素而導致的政府故不監管;二是因近年來國家層 面對環境保護工作保持高壓態勢而導致的地方政府“一刀 切”式的過度監管。

“晉升錦標賽”是指在集權型政治體制下，上級政府 主要依據經濟增長指標來考核和提拔下級官員，因此下級 官員有著很強烈的動力來發展經濟，以求能夠獲得政治上 的升遷[21]o自2。世紀8。年代以來，“晉升錦標賽”模式 催生了一大批“唯GDP論”的地方官員，在這些官員的領 導下，諸多地方政府將經濟發展擺在優先考慮的位置，甚 至有的地方政府為當地的納稅大戶企業掛上“免檢牌”， 使其成為環境監管的“法外之地”，“開發區不敢查、重點 保護企業不敢查、領導不點頭不敢查”成為基層環境執法 人員的尷尬寫照[22]o “晉升錦標賽”的存在，使得中國地 方環境監管工作阻力重重、舉步維艱。“權力尋租”則是 美國經濟學家克魯格（Anne O.Kmeger）〔23〕首次提出的理 論，通常是指政府官員或工作人員利用其所掌握的行政權 力，謀求自身獲取經濟利益的各種腐敗活動。近年來，隨 著政府環境管理職權范圍的不斷擴大，“權力尋租”已經成 為引發中國基層政府環境監管失范的重要原因之一如。而 “政府俘獲”則是美國經濟學家斯蒂格勒（George J. Stigler）〔曰首次提出的概念，主要是指利益集團通過各種 手段，促使政府制定出有利于該利益集團的法律、規章和 政策的行為。“政府俘獲”是資本與權力擁有者之間的一 種以政策法規為標的的交易行為，是資本與權力謀取更深 結合的標志[26] o被“俘獲”的政府所制定的帶有強烈偏向 性的環境保護政策與法律，一定程度上會使部分企業危害 環境的行為“合法化”，這種政府與企業之間形成的損害 環境的“合謀”，將會導致政府環境監管工作長期失靈。

而與上述“晉升錦標賽”“權力尋租”“政府俘獲”不 同，政府“一刀切”式的過度監管則體現為一種環境治理 中的“冒進主義”。近來年，中國環境保護工作的受重視 程度不斷提高，政府環境監管更是呈現出持續高壓的態 勢，全國范圍內接連開展了多輪中央環保督查、重點區域 強化督查和環保督查“回頭看”等專項行動，配合交辦、約 談、曝光、查處等一系列“動真格”的問責手段，使得地方 政府在環境保護工作方面的壓力陡增。在此背景下，一些 地方政府由過去的“重經濟、輕環保”轉變為片面追求快 速解決環境問題，對排污企業進行“一刀切”式的監管，通 過責令停產停業等簡單粗暴的執法方式，不分青紅皂白強 令一些企業“先停下來再說”甚至“一律關停”E。而一 些達標排放或經過治理可以達標排放的企業也遭遇停產、 限產，導致訂單作廢、工人失業，甚至連一些民生工程也受 到牽連[28]o政府“一刀切”式的過度監管，可謂是對過去 長期存在的“要經濟不要環境”問題的矯枉過正，不僅導 致一大批環境合規企業被“誤傷”，甚至對公眾的正常生 活也造成了諸多負面影響。

3.2.2 企業逐利本性難遏

在環境多元共治體系中，企業由過去純粹的被監管者 轉變為共治主體之一，其在環境治理中的參與度和重要性 均得到一定程度的提升。然而，企業作為“理性經濟人”， 追求利益最大化是其難以改變的本質屬性，這就會導致一 些從事環境治理工作的第三方服務企業在參與環境治理 時因逐利本性所縛，而做出部分不利于維護環境公共利益 的違法違規行為。例如在環境檢測領域，參與環境執法并 承擔現場采樣與樣品檢測工作的第三方環境檢測公司，就 有可能在逐利本性的驅使下，因受到被檢查企業的賄賂而 為其出具不真實的檢測報告，幫助其逃避環境行政處罰; 再比如一些第三方環境服務公司，可能利用其掌握的專業 技術能力，幫助委托其運營污染防治設施設備的排污企業 篡改相關數據信息，以規避環境監管;甚至還有一些專門 從事“環境公關”工作的“掮客公司”，在接受污染企業的 利益輸送后，幫助其尋求俘獲政府以及環境行政機關的機 會等。

當然，除了一些直接承擔環境治理相關職責的企業之 外，大多數企業仍然保持著普通生產經營者的身份，這些 企業參與環境治理的方式主要是主動減少排污量，并積極 治理其排放的各類污染物。然而，在逐利本性的驅使下， 難免會有一些不法企業采用偷排偷放等違法方式逃避環 境保護義務、規避治污責任。盡管自2015年起新《環境保 護法》、新《大氣污染防治法》等一系列“史上最嚴”環保法 律法規正式開始實施，但“以身試法”的違法企業仍然為 數不少：如廈門市在2016年9月至11月共計約100 d的 時間里，共查獲環境違法行為285起，罰款943萬元;青島 市在2016年3月僅一個月的時間里，便查獲了違反《大氣 污染防治法》的環境違法行為110起[29 -30];而根據生態環 境部發布的《2017年中國生態環境狀況公報》，2017年全 國共實施環境施行政處罰23. 3萬件，罰款金額115. 8億?元。如此之多的環境行政處罰案件，折射出企業的逐利本 性仍然是阻礙其履行環境治理義務的一大原因。

3.2.3 公眾無序參與凸顯

公眾的無序參與是指公眾參與中存在的參與方式激 進、參與過程混亂、公眾情緒激憤等非理性狀態。在公眾 由監督者轉變為共治主體之一后，其在環境治理中的話語 權與影響力亦會隨之擴大。然而，由于公眾的人員組成較 為復雜，不同群體之間的利益沖突和多重訴求極易導致公 眾參與演變成為環境群體性事件，并進一步引發包括“多 數人暴政”“民意綁架”等在內的公眾參與危機。

“多數人暴政”是法國政治學家托克維爾（Tocqueville）'3'〕 在分析民主政治時所提出的概念，主要是指在民主制度運 行的過程中，多數人借助民主制度工具，以集體的強大力 量去壓制少數人的正當利益。作為民主博弈的情境之一， 在環境公眾參與的過程中往往也可以尋覓到“多數人暴 政”的痕跡：“公眾”本身是一個充滿著利益區分和沖突的 復雜構成，環境公眾參與中的“公眾”可以作出二元區分， 即“無利害關系的公眾”和“有利害關系的公眾”。對于一 個有待公眾參與的環境事件而言，通常“無利害關系的公 眾”的數量要遠遠多于“有利害關系的公眾”，這就給了 “無利害關系的公眾”實施“多數人暴政”的空間。舉例來 說，某一城市由于垃圾處理的實際需要，客觀上必須新建 一座垃圾焚燒處理廠，假設該廠選址于該城市內的某一地 區，那么基于鄰避情結，該地區的公眾作為“有利害關系的 公眾”，自然不會贊成這一選址計劃。然而，該城市內其它 地區的公眾作為“無利害關系的公眾”，顯然希望就在目 前選址的位置建設垃圾焚燒處理廠，這樣一方面滿足了自 己所在城市的垃圾處理需求，同時又不會對自身居住地區 的生態環境造成不良影響。此時，如果從整座城市的層面 進行民意調查，那么結果很可能是依照占據絕對多數的 “無利害關系的公眾”的意愿，將垃圾焚燒處理廠置于目 前選址的地區。這就導致少數“有利害關系的公眾”的合 理訴求被多數“無利害關系的公眾”的私益話語所淹沒， 其環境權益將難以得到維護。

此外，無序而失當的公眾參與還可能引發“民意綁 架”現象。所謂“民意綁架”，通常是指政府出于對公眾意 志或訴求的非理性依從，進而作出的不合理或不恰當的行 政決策。在公眾維權意識逐漸覺醒且輿論媒體較為發達 的當下，“民意綁架”現象在實踐中并不罕見：從廈門PX 項目的“散步式”抗議，到江蘇啟東王子造紙排海工程的 示威游行，再到昆明PX項目、上海松江電池廠項目、廣東 江門核燃料項目等，全國各地多個大型工業項目均因遭到 公眾的強烈反對，導致當地政府在巨大的輿論壓力之下宣 布取消相關項目。當然，項目下馬的最終決定固然包含建 設項目本身即存在不妥之處這一因素，而不能完全歸咎于 “民意綁架”，但在這些環境群體性事件中，政府迫于民意 壓力而作出的大量妥協與讓步顯然也是客觀存在的事實。 而同樣不可否認的是，當事后冷靜而客觀地審視這些建設 項目時，不難發現群情激憤的公眾與推波助瀾的媒體或許 過分夸大了建設項目可能引發的環境風險，同時建設項目 的取消也帶來了諸如政府須得承擔違約責任、企業前期投 人徒然浪費、當地居民就業機會喪失等一系列負面影響， 最終導致了一個政府、企業、公眾“三輸”的結局。對此有 學者分析指出，公眾參與并不必然導致理性的結果并增進 公共利益，過當的公眾參與使得公眾享有了無需承擔責任 的決策權和否決權，在諸多鄰避項目中，公眾參與的結果 甚至是導致了本來應當有效解決環境問題的項目的 流產[32]o

4構建環境多元共治體系制衡機制的必要 性及其路徑

如前文所述，在學界占據主流地位的“各司其職”再 “相互配合”這一環境多元共治理念中，僅通過強調政府、 企業、公眾之間的“配合與協作”而對三者的客觀不足型 原生缺陷作出了一定的回應。但是，對于三者的主觀過當 型原生缺陷，“配合與協作”機制則顯得相對無力，特別是 當某一共治主體因主觀過當型原生缺陷而導致其出現治 理行為失范時，繼續強調其他共治主體對其的支持與協 助，則難免存在“為虎作倀”之虞。因此，有必要在“配合 與協作”機制之外另而構建一個可以應對三類共治主體主 觀過當型原生缺陷的相互制衡機制。所謂制衡，即是指 “相互制約，平衡權力，防止專斷和腐敗” '33〕o權力制衡理 論是人類創造的一項偉大的政治文明成果，其濫觴于古希 臘柏拉圖、亞里士多德的調和理論，經波利比、博林布魯克 等人的提煉與發展，最終形成以英國的洛克、法國的孟德 斯鳩和美國的聯邦黨人為代表的現代制衡理論[34] o正如 孟德斯鳩國所言，“一切擁有權力者都容易濫用權力，且 傾向于將權力用至極限;要防止濫用權力，就必須以權力 制約權力o ” o在環境多元共治體系中，三類共治主體同為 治理者，均享有一定的治理權，此時應當使政府、企業、公 眾三者中的任意兩者均可對第三方的治理權進行有效制 約，以形成一個政府、企業、公眾相互制衡的相對穩定狀 態，具體如圖4所示。

4.1公眾、企業制衡政府的路徑構建

4.1.1 公眾制衡政府的路徑構建

其一，充分保障公眾所享有的檢舉權，以對抗政府在 環境監管中可能存在的瀆職行為。檢舉權源于中國《憲 法》第四十一條所規定的“公民對于任何國家機關和國家 工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、 控告或者檢舉的權利。”作為憲法權利的公民檢舉權承載 著重要的憲治功能，而中國主權在民的政治體制更決定了 公權力的行使者必須受公眾的監督技句。在2018年中國 正式設立監察委員會作為行使國家監察職能的專責機關 后，應當充分利用監察和信訪兩條公眾檢舉的途徑，通過 郵件、短信、電話等多種渠道接受公眾的檢舉信息，適當簡 化公眾檢舉的相關流程，適度縮短公眾檢舉的反饋期限， 在降低公眾檢舉難度的同時提高公眾檢舉的積極性。此 外尤須重點落實檢舉過程中的保密制度，避免檢舉人遭受 報復陷害，增強檢舉人的檢舉信心。同時，在信息網絡較 為發達的當下，應當特別注重利用微博、微信等社群交互 平臺，完善和發展網絡反腐等公眾檢舉的新形式，加大輿 論媒體對公眾檢舉的聚焦和放大作用，并通過制定相應政 策、辦法的方式，將這些實踐中卓有成效的公眾檢舉手段 納入制度化的軌道。

其二，逐步將公眾納入環境行政公益訴訟的起訴主體 范圍，以司法途徑保障公眾監督權的實現。從世界范圍來 看，對原告資格進行有限擴張，已成為現代環境行政公益 訴訟的發展趨勢。例如美國環保法律不僅對公民訴訟原 告的身份幾乎沒有限定，而且對公民的起訴資格作了寬泛 解釋，以鼓勵公民利用訴訟手段來敦促政府勤勉履行法定 職責[37]o而目前中國環境行政公益訴訟的原告僅限于檢 察機關，這一起訴資格限制導致中國行政公益訴訟暴露出 受案范圍狹窄、訴訟啟動難、環境破壞問題與訴訟受案數 量難成比例等一系列問題[38]o不僅如此，有學者通過實 證研究發現，在2015年中國開展行政公益訴訟試點工作 之前，中國部分地區已經存在公民提起行政公益訴訟的實 踐探索，雖然這些案件多以法院駁回起訴或原告撤訴結 案，但從實質性解決糾紛、維護公共利益的角度來講，上述 案件中的大部分還是起到了借助司法監督及輿論監督，督促行政機關積極依法履行職責，切實維護公益的客觀效 果'曰。可見，賦予公眾環境行政公益訴訟的原告資格，有 助于減少政府在環境監管中的失范行為，亦有利于實現公 眾對政府的制衡。

4.1.2企業制衡政府的路徑構建

企業合理利用生產要素和社會資源，在法律允許的范 圍內自主經營，是企業在市場競爭中得以存續和發展的重 要前提，也是中國發展社會主義非公有制經濟的應有之 義，而一些地方政府在環境治理時所采取的“一刀切”式 的過度監管，其實質是因環境政績考核壓力而采取的非正 常監管手段，通常并不具備合法性。對此，應當著力構建 有助于企業維護自主經營權的相關制度，以制衡政府濫用 行政監管權之行為。具體來說，一是要健全規范性文件的 司法審查制度，對于一些地方政府出臺的與上位法相抵觸 或違法增加企業義務的“土辦法”“土政策”，人民法院應 當依照法律規定，在行政訴訟中不予適用，并及時向制定 機關提出司法建議;二是要建立企業的申訴機制，明確政 府應當聽取企業正當利益訴求的程序性規定，對于地方政 府作出的不合理或不合法的行政行為，應當由上級政府責 令其改正;三是要嚴肅問責政府非法干預企業自主經營的 行為，營造依法保護企業合法權益的營商環境，對于一些 地方政府官員“以言代法” “以權壓法”的違法用權行為， 應當依照黨紀國法追究責任;四是要完善政府侵犯企業自 主經營權行為的賠償機制，對于政府“一刀切”式的過度 監管導致企業遭受損失的，應當由作出不當監管行為的政 府予以賠償。

其次，應當進一步打破政府在環境信息供給方面的壟 斷地位，改革政府在環境執法領域內的“一言堂”局面。 在目前中國的環境執法體系中，承擔執法監測任務的環境 監測機構通常是環境行政機關的所屬的事業單位，其日常 工作接受環境行政機關的直接領導，人員和工作經費也由 環境行政機關承擔，因而實質上屬于公權力機關的序列。 這一制度安排，使得判斷企業是否存在環境違法行為的環 境數據的采集權、處理權、解釋權等都完全掌握在政府手 中，企業在一定程度上僅能被動接受政府出具的監測結 果。然而政府在環境監測中的壟斷地位對于企業來說并 不公平，并有可能滋生政府腐敗。對于此類與開放環境監 測服務市場、保障參與主體平等權益等“放管服”理念相 悖的規定，從制衡政府的角度來說有必要予以修正。具體 來說，一是應當積極構建環境監測數據的認同機制，明確 經資質認定的社會監測機構出具的環境監測報告與生態 環境主管部門所屬的監測機構出具的環境監測報告具有 同等效力，均可以作為行政執法與行政訴訟中的證據使 用;二是應當重視環境信息領域的科技創新，鼓勵市場研發更為先進的環境監測設備，提高社會監測機構的監測能 力，使其出具的環境監測報告能夠滿足環境執法與訴訟中 對環境數據信息的真實性和準確性要求。

4.2政府、公眾制衡企業的路徑構建

4.2.1 政府制衡企業的路徑構建

其一，適當提高第三方環境服務公司、社會監測機構 等環境治理企業的準入門檻，并進一步完善相應的監管機 制。環境污染第三方治理和環境監測服務社會化是中國 環境治理機制體制改革創新的重要內容，但向社會資本和 私營企業開放環境治理市場僅是推動環境多元共治的第 一步，為了制衡企業因逐利本性而導致的妨害環境治理行 為，政府還需加大對環境治理企業的監管力度。具體而 言，一是應當構建適當的市場準入與資質審核制度，避免 一些明顯缺乏治理能力的企業進入環境治理市場，維護環 境治理事業的科學性和嚴謹性;二是應當加強對環境治理 企業的事中和事后監管，建立環境治理企業的日常檢查與 抽查制度、年度考核與備案制度以及瑕疵企業的市場退出 制度等;三是應當積極培育環境治理市場的誠信意識，加 強對環境治理從業人員的誠信教育和法治教育，營造誠實 守信、遵紀守法的市場氛圍;四是應當加大對環境治理企 業弄虛作假行為的懲處力度，除了依法處罰違法企業之 外，亦可考慮引入禁止違法企業的負責人及直接責任人員 繼續從事環境治理相關工作的職業罰。

其二，完善生態環境損害賠償制度，以高額生態環境損 害賠償金的形式遏制企業的違法沖動。在中國進行生態環 境損害賠償制度改革之前，針對企業環境違法行為的經濟 制約手段僅限于一定數額的罰款，然而對于因環境違法行 為而獲利頗豐的企業來說，存在數額上限的行政罰款顯然 缺乏必要的制約力。盡管中國在新《環境保護法》中引入了 按日計罰制度，但在按日計罰的案件中，幾百萬、上千萬的 罰款也已算是“天價”'"，而相比之下，生態環境損害賠償 案件中政府向污染企業追索上億元環境修復費用的案例不 在少數。通過生態環境損害賠償制度要求污染企業支付巨 額生態環境損害賠償金，不僅可以使后續的環境修復工作 有充足的資金保障，更可以通過經濟手段遏制企業的違法 沖動，從源頭上減少生態環境損害事件的發生。在目前生 態環境損害賠償制度已由部分地區試點轉為全國試行的背 景下，未來中國應當進一步完善生態環境損害賠償制度的 相關立法，使以政府為主導的索賠行為獲得明確的法律依 據，同時應當相對簡化政府提起生態環境損害賠償訴訟的 程序性環節，提升政府索賠行為的工作效率。

其三，重視科學技術對環境治理的支撐作用，通過科 技創新推動政府對企業監管能力的提升。在黨的十九屆 四中全會所作出的決議中，明確提出，，加強和創新社會治 . 122 .

理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參 與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，將科技創新作 為提升政府治理能力的重要抓手之一。事實上，隨著經濟 社會的不斷發展，中國的生態環境問題呈現出點面復合、 多源共存、多型疊加的局面，而科技創新則正是應對復雜 化、多樣化生態環境問題的應有之策[41：。以科技手段提 升政府的監管能力和監管水平，及時發現企業的環境違法 行為，是政府制衡企業的重要途徑。具體而言，政府應當 充分運用已有的在線監控、衛星遙感、無人機等科技設備， 結合物聯網、大數據、人工智能等信息技術，以對企業的排 污行為進行全面而高效的實時不間斷監管。同時，政府應 當重點培育專門從事綠色技術研發與成果轉化的創新型 企業，鼓勵高校和科研院所圍繞綠色科技培養高水平人 才，建立產學研深度融合的技術創新體系，為政府輸出更 多監管企業的新技術。

4.2.2 公眾制衡企業的路徑構建

其一，引導公眾踐行綠色生活方式和綠色消費模式， 倒逼企業重視生產經營過程中的生態環境保護工作。公 眾對綠色產品的青睞以及對污染企業的抵制，能夠促使更 多的企業主動關注環境問題，并推動企業的研發、生產和 銷售朝著環境友好的方向發展[42]o有學者通過實證研究 指出，企業的綠色品牌形象和綠色品牌價值均正向影響顧 客的購買意愿，越來越多的消費者偏好購買更加環保的產 品和服務，更多地選擇綠色環保的品牌[43]o在環境保護 愈發受重視的今天，不僅越來越多的知名企業為響應消費 者對綠色產品的需求而推出大量環境友好型產品，市場上 還涌現出大批以綠色設計和低碳環保作為品牌賣點并取 得巨大成功的企業。因此，通過推動公眾行使自主選擇 權，以綠色消費的方式制衡企業的環境不友好行為一定程 度上是可行的。而為了便于公眾在日常消費中識別并選 擇綠色企業與綠色產品，未來中國應當建立統一的綠色產 品標準、認證、標識體系，發布綠色產品認證目錄，組織開 展綠色產品認證工作。同時，應當對市場中的綠色產品進 行適當補貼，使其在市場競爭中占據一定的價格優勢，以 提升公眾選購綠色產品的意愿與動力。

其二，充分保障公眾所享有的舉報權，以震懾企業的 環境違法行為。公眾在舉報企業環境違法行為方面有其 天然優勢與強大動力：其優勢在于公眾的人數眾多且覆蓋 范圍廣泛，能夠發現因位置偏遠或時間隱蔽而導致環境行 政機關難以察覺的環境違法行為;其動力則在于公眾往往 是企業環境違法行為的第一受害人，出于避免自身及家人 的身體健康受到威脅以及避免住宅等不動產因周邊環境 質量下降而貶值等一系列因素之考慮，公眾通常都會積極 舉報企業的環境違法行為。因此，通過保障公眾的舉報

權，可以在一定程度上遏制企業的逐利本性，并對企業的 環境違法行為形成制衡。具體而言，一是應當增加公眾舉 報的便利性，例如利用手機的拍攝功能，開發可以實時舉 報企業環境違法行為的手機應用程序，方便公眾“隨手舉 報”;二是應當建立公眾舉報的限時反饋制度，確保公眾在 舉報后能夠得到及時有效的回應，避免挫傷公眾的積極 性;三是應當落實公眾舉報的保密制度，避免公眾因畏懼 遭受打擊報復而不敢舉報;四是應當確立公眾舉報的獎勵 制度，通過表彰有效舉報人在全社會形成示范效應，提升 公眾的環保意識和責任感。

其三，維護公眾（社會組織）的環境民事公益訴訟訴 權，避免公眾制衡企業的環境民事公益訴訟制度被邊緣化 和虛置化。在中國目前的生態環境損害救濟領域內，存在 環境民事公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟兩種救濟途 徑，且兩者在制度功能上具有同一性，訴訟請求具有較高 的重合性[44]，導致實踐中產生了環境民事公益訴訟與生 態環境損害賠償訴訟的適用順位問題。2019年6月，最高 人民法院以司法解釋的形式確立了生態環境損害賠償訴 訟優先于環境民事公益訴訟的順位規則，明確即使社會組 織先行提起環境民事公益訴訟，也要讓位于后提起的生態 環境損害賠償訴訟。這一規定極大壓縮了環境民事公益 訴訟制度的存在空間，在本就缺乏資金支持與不友好的制 度安排而帶來的雙重打擊下，社會組織提起環境民事公益 訴訟的積極性勢必更會受到極大影響，甚至可能因此導致 環境民事公益訴訟制度由繁榮走向消亡。因此，未來中國 有必要改變生態環境損害賠償訴訟優先的制度安排，保障 環境民事公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟的平等地位， 確保公眾（社會組織）可以通過民事公益訴訟途徑對企業 的環境違法行為形成有效制衡。

4.3政府、企業制衡公眾的路徑構建

4. 3.1 政府制衡公眾的路徑構建

政府制衡公眾的途徑主要是通過組織化的方式對公 眾分散化的利益訴求進行整合，使公眾的利益表達相對集 中，以此克服公眾參與的無序性[45]。在環境多元共治體 系中，公眾無序參與所導致的不僅是非理性與非最優的參 與結果，更可能引發嚴重的社會群體性事件并損害社會公 共利益。針對公眾參與的無序性問題，政府應當通過引 導、監督與處罰三個層面予以制衡：從引導的角度來說，政 府應當注重培育公眾理性行使參與權的良好習慣，引導公 眾自覺采用和平方式、通過合法渠道表達意愿;從監督的 角度來說，政府應當堅持“底線思維”，堅守合法開展公眾 參與這一底線，依照相關法律法規的規定對環境公眾參與 中的集會、游行、示威等活動進行必要的監管;從處罰的角 度來說，對于在公眾參與過程中存在過激行為、煽動行為 或散謠行為者，政府應當嚴格依法依規予以處罰。事實 上，公眾參與中的“多數人暴政”現象，其實質是政府未能 客觀而全面地對待不同公眾群體的多重利益主張，而簡單 依照“少數服從多數”原則作出了失之偏頗的行政決策。 因此，政府應當構建公正而科學的公眾參與結果評價體 系，注重傾聽少數公眾群體的利益訴求，避免直接依照多 數公眾的意愿而作出不公正的行政決策。

4. 3. 2企業制衡公眾的路徑構建

通常來說，企業對公眾的制衡可以在一定程度上紓解 無序公眾參與所引發的“民意綁架”現象。當環境群體性事 件爆發時，政府在巨大的輿論壓力下，出于維護公共安全、 維持社會穩定等方面的考慮，往往會選擇盡可能遵從公眾 意愿而作出不利于企業的行政決策，例如要求規劃中的企 業不得開工建設、建設中的企業立即停工并恢復原狀、已經 開始生產經營的企業停產限產或限期搬離等，從而導致企 業面臨前期投資浪費所帶來的經濟損失、重新選址建設所 帶來的時間損失、失去區位優勢所帶來的市場競爭有利地 位喪失等一系列的不利局面。對此，企業完全可以通過自 身行為對非理性公眾予以制衡：企業與公眾二者均屬于行 政相對人，事實上企業并無遵循公眾意愿之義務，對于公眾 通過游行示威等途徑向政府施壓之行為，相應的，企業也可 以通過合法渠道向政府表達自身的利益訴求。而對于在環 境群體性事件中損毀企業財產或惡意誹謗企業的非理性公 眾，企業可以通過法律途徑追究其侵權責任。此外，企業亦 可以通過環境信息公開等方式，向公眾表明自身的合法經 營屬性與環境合規狀態，宣傳企業的環保工藝與環保理念， 以打消公眾的疑慮，化解公眾的敵對心理。

5結語

推進生態環境治理體系和治理能力現代化，是黨的十 九屆四中全會所提出的推進國家治理體系和治理能力現 代化中的一個重要方面，而構建政府、企業和公眾共建共 治共享的環境治理體系，則是推進生態環境治理體系和治 理能力現代化的應有之義。在構建環境多元共治體系的 過程中，我們應當清醒地認識到，不應將環境多元共治簡 單理解為多元主體共同參與環境治理，政府、企業、公眾三 者“各司其職”再“相互配合”的分工合作也并非是環境多 元共治體系的全部內容。循此為進，未來中國應當在維持 “配合與協作”機制的基礎上，充分利用政府、企業、公眾 三者之間的制約關系，另而構建一個可以應對三者主觀過 當型原生缺陷的“限制與制衡”機制。通過“配合與協作” 機制與“限制與制衡”機制的雙軌并行，確保中國環境多 元共治體系穩定運行。

（編輯：王愛萍）

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On the logic of check and balance in China s environmental multi-governance

CHEN Yang

（Kenneth Wang School of Law， Soochow University， Suzhou Jiangsu 215006，China）

Abstract China s environmental governance model has gone through two stages： ‘ single government regulation and ‘ government supervision supplemented by public participation *. At present， this model is moving towards a new stage of ‘ government， enterprise and public multi-governance * . In the current practice of environmental governance in China， there have been some signs of multigovernance among the government， enterprises and the public. Chinese scholars generally believe that the key to building a multigovernancesystem oftheenvironmentliesinthecooperationamongthegovernment ，enterprisesandthepubliconthebasisofaclear division of responsibilities， that is， to build a ‘ cooperation and collaboration * mechanism between the government， enterprises and the public. However， this paper holds that： ① The government， enterprises and the public all have two kinds of original defects： the objective deficiency type and the subjective excessive type. The original defects of objective deficiency type include insufficient supervision ability of the government， insufficient performance ability of enterprises and insufficient participation ability of the public. Theoriginaldefectsofsubjectiveexcessivetypeincludetheabnormalsupervisionofthegovernment ，theprofitseekingnatureof enterprises and the disordered participation of the public. ② The objective deficiency defects of the government， the enterprise and the public can be solved through the mechanism of ‘ cooperation and collaboration * ， but the mechanism of ‘ cooperation and collaboration * isrelativelyweakforthesubjectiveexcessivedefectsofthethree ，soanew mechanism shouldbebuilttodealwiththesubjective excessive defects of the three. So this paper suggests that： ① In the future， on the basis of maintaining the mechanism of ‘ cooperation andcollaboration *， Chinashouldmakefulluseoftherestrictiverelationshipamongthegovernment ， enterprisesandthepublic ，and build a mechanism of ‘ restriction and balance * that can deal with the subjective excessive defects of the three. ② Through the dual tracks of ‘ cooperation and collaboration * and ‘ restriction and balance * between the three， the risk of irregularities in the governance behaviorofthethreetypesofmulti-governancesubjectscanbeavoided ，andthestableoperationofChina *senvironmentalmulti- governancesystem canbeensured.

Key words environmental governance; multi-governance; subjects of multi-governance; original defect ; restriction and balance mechanism

收稿日期：2019?-10-17修回日期：2020?-01?-31

作者簡介：諶楊，博士生，主要研究方向為環境法基本理論與污染防治法o?E-mail：317128601@qq.com。