生態保護補償激勵約束的結構優化與機制完善

黃錫生　陳寶山

摘要生態保護補償激勵約束機制是指以補償資金為激勵與約束工具，通過生態保護補償資金分配與生態保護成效相掛鉤實現激勵?與約束功能的一體化機制，是生態保護補償機制的重要組成部分。其具有激勵和約束生態保護行為的直接目的，以及促進生態保護?利益相關者責任、權利落實的間接目的。其在實施過程中，形成了不同的模式和結構。基于此，在對機制模式和結構進行規范分析的?基礎上，以其功能指向為準繩探究其結構和機制障礙，具有重要的理論和現實意義。研究表明：①激勵約束結構的失衡誘致激勵功能?變異成約束功能，責權配置失衡;②激勵約束對象的錯位阻礙激勵約束功能向具體生態保護主體的縱向傳導;③掛鉤依據以及掛鉤強?度的不足，制約對生態保護行為和責任的激勵約束力度;④績效評價機制對生態保護成效的偏離導致掛鉤依據的不合理。結構失衡、?對象錯位，掛鉤局限與績效評價的偏離成為制約功能實效的關鍵因素。生態保護補償激勵約束機制的完善，是實現激勵約束生態保?護和建設行為，促進生態保護利益相關者責權落實的前提。因此，建議：①調整激勵約束橫向結構，實現激勵約束功能的均衡配置;②?貫通激勵約束縱向結構，使激勵約束對象和資金“縱向到底”，落實生態保護主體的責任和權利;③調整掛鉤依據和調節機制，科學合?理地設置掛鉤機制;④調整生態保護成效評價指標體系，建立整體和專項相結合的評價機制，切實反映生態保護的成效。從而，優化?其結構、完善其機制，充分發揮其激勵生態保護行為、約束生態保護責任承擔的功能，實現其促進責權落實的目的。同時，在《環境保?護法》《森林法》以及正在制定中的《生態補償條例》等法律法規中作出相應規定。

關鍵詞?生態保護補償;激勵;約束;功能;結構

中圖分類號?F205?文獻標識碼?A?文章編號?1002?-2104（2020）06?-0126?-10 DOI：?10.12062/cpre.20191115

生態保護補償機制是建設生態文明，推進生態保護 利益相關者責、權、利相統一，促進生態保護者恪盡職守、 生態受益者積極參與的重要公共機制⑴。然而，機制的不 健全引發合理補償不到位、責任落實不到位等權責落空的 問題，深刻制約著生態保護補償機制的建設進展和實施績 效[1]o為此，黨中央、國務院出臺了《生態文明體制改革總 體方案》《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意 見》《“十三五”生態環境保護規劃》等系列政策，要求完善 生態保護成效與資金分配（轉移支付）相掛鉤的激勵約束 機制，實現應補則補，獎懲分明'對。隨后，財政部、農業農 村部等部門也更新和出臺了《新一輪草原生態保護補助獎 勵政策實施指導意見（2016-2020年）》等具體性規范，在 不同程度上建立和落實生態保護成效與資金分配相掛鉤 的激勵約束機制，即生態保護補償激勵約束機制。

然而，相關規范的出臺與更新并不意味著生態保護補 償激勵約束機制的成型和成熟。相反，現行激勵約束機制 仍然存在混亂性[3]，片面性、不精準、激勵弱[4]等一系列不 科學、不合理的問題，制約其功效的發揮，亟待完善。對 此，學者們分別從激勵和約束兩個視角進行了思考和探 究。一方面，對于生態保護補償激勵機制的研究主要集中 在以下兩個方面：一是對生態保護補償激勵機制必要性的 研究，如李奇偉、李愛年[5]認為，正是激勵機制的缺位導致 生態保護補償機制的利益配置失衡;二是對生態保護補償 激勵機制效果的研究。如張文彬和李國平囪認為轉移支 付對縣級政府的生態保護行為具有正向的動態激勵效應; 張倩則認為草原生態獎補機制并未顯示出預期的激勵

效果;陳儒等[8]也認為生態保護補償機制呈弱激勵特征。 另一方面，對生態保護補償約束機制的研究也呈現不同的 思路：一是將生態保護補償機制本身即視為約束機制，如 杜群㈤認為，流域生態保護補償機制是流域上下游環境保 護與污染治理責任的分配機制;二是以補償支付條件作為 約束機制，如王清軍[10]認為，可以將生態保護補償支付條 件分為投入支付和結果支付，二者具有不同的適用性和激 勵效用，應當將二者進行統籌;三是將監管機制視為生態 保護補償的約束機制，如張文彬和馬藝鳴[11]對監管機制 與激勵機制選擇的研究，即將監管機制視為約束機制，認 為當生態保護補償的監管成本更低時，應當采用監管機制 而非激勵機制。毋庸置疑，這些研究為激勵約束機制的整 體性研究奠定了基礎。但是，現行研究沒有結構審視的自 覺。割裂的視角亦未觸及激勵與約束機制的復合構造和 深層架構。而且，對這種復合性構造是否能夠充分、準確 回應制度期望與需求也缺乏探討。筆者認為，激勵機制和 約束機制均是生態保護補償激勵約束機制的組成部分，是 生態保護補償激勵約束機制的結構要素，共同型構復合 性、整體性、一體化的生態保護補償激勵約束機制。鑒此， 本文即從結構化視角探討我國生態保護補償激勵約束機 制的復合構造，以及不同激勵約束模式形成的差異結構， 以其功能目標為準繩丈量其內核缺陷，提出完善建議。

1規范意涵與功能指向

生態保護補償激勵約束機制是指以補償資金為激勵 與約束工具，通過生態保護補償資金分配與生態保護成效 相掛鉤實現激勵與約束功能的一體化機制，是生態保護補 償機制的重要組成部分。基于結構化思維，可將其分解為 激勵機制、約束機制以及掛鉤機制三個主體結構。激勵機 制是指資金激勵機制，即增加補償資金，不同于通常的金 融、稅收等激勵機制;約束機制是指資金約束機制，即扣減 補償資金，不同于監管、標準等約束機制?;而掛鉤機制 則指生態保護成效與補償資金配置之間的聯結機制。首 先，生態保護補償激勵約束機制即通過資金配置實現對生 態保護行為和責任的激勵和約束的機制，是資金激勵機制 與資金約束機制相結合的一體化機制。其次，生態保護成 效與資金分配相掛鉤的機制，即根據生態保護成效來分配 生態保護補償資金，實現補償資金有效配置的機制。其 中，生態保護成效作為資金增加和扣減的依據，即資金增 減的掛鉤依據;而生態保護成效對資金增減方向、力度和 水平的控制、制約和影響，則是其調節機制。功能既是生態 保護補償激勵約束機制生成的目的，也是機制審視的準 繩。生態保護補償激勵約束機制作為政府干預的產物，不 可避免地帶有著干預主體和參與主體對該機制的功能預 設和期望[13]o同時，在政策規定之下生成和變革帶有強 制性變遷屬性的生態保護補償激勵約束機制[14]，毋庸置 疑，有明確的制度功能目標。具體而言，生態保護補償激 勵約束機制的功能目標可以從以下兩個層面進行分析。

第一，其直接功能指向于激勵約束生態保護行為的雙 重目的。作為調整生態保護和建設過程中各利益相關主 體之間利益關系的工具[11]，生態保護補償自始即內蘊激 勵和約束的雙重功能[15]o 一方面，通過給予合理補償，激 勵生態保護主體限制或改變自己的行為方式，主動地提供 社會所需的生態產品和服務，促進生態環境保護。另一方 面，則源于生態保護制度對生態保護主體權利和行為的約 束和限制，使之被動地提供社會所需的生態產品和服務， 防范生態風險。申言之，生態保護補償激勵約束機制是生 態保護補償激勵與約束功能之延伸，通過補償資金的增減 配置一對生態保護成效的激勵和約束回應，即在調整私益 的同時發揮和實現激勵約束功能[16]，推進新時代生態文 明建設。因而，激勵與約束缺一不可，亦不可偏廢。

第二，其間接功能指向于促進生態保護利益相關者責 任、權利的落實。一方面，作為對因保護生態而改變行為 方式和/或承受的負擔和損失進行補償的法律制度[17]，生 態保護補償是調整相關主體利益的機制工具，而這種調整 得以實現的途徑又是責任和權利的合理配置。因而，利益 的平衡和落實指向責任、權利的平衡和落實。作為其調節 機制，生態保護補償激勵約束機制即旨在促進生態保護主 體責任、權利的落實。另一方面，面對生態文明建設的現 實需求，生態保護補償機制逐漸從外部性內部化工具演變 成生態建設的工具[18]，其基本功能預設也從最初的補償 損失功能向激勵、約束生態保護和生態建設功能擴展和演 進。但是，原生的生態保護補償機制是單純的激勵機制， 缺乏責任或約束的結構與功能，部分地導致權責落實的不 到位。繼而，生態保護補償激勵約束機制應需而生，成為 落實生態保護主體責任、權利，實現生態保護利益相關者 權責統一的應對機制。

2規定模式與結構審視

生態保護補償激勵約束機制的功能目標需要一系列 規則和資源承載、推進和落實。而規則與資源組合形成其 結構[19]o激勵與約束的規定以及與資金的配置關系成為 激勵與約束的結構，而不同的激勵約束規則組合以及資金 配置關系則會形成不同的激勵約束結構。激勵約束結構 與單獨的激勵機制或約束機制的不同，在于激勵約束的結 構關系;掛鉤結構亦是如此。而其在實施過程中采取的不 同結構，形成了不同的模式;相應地，呈現著不同的功能向 度和限度。

2-1生態保護補償激勵約束機制的規定模式

我國雖然形成了八大重點領域的生態保護補償機制， 但生態保護補償激勵約束機制僅在部分領域得以建立。 筆者篩選了對生態保護補償激勵約束機制進行規定和部 分規定的中央部委規章，整理出五項具體規范進行分析 （見表1 ）o

根據“激勵-約束”構造的不同組合形式和結構特 征，對不同領域生態保護補償辦法的激勵約束規定以及流 域生態保護補償領域的典型激勵約束機制，可將現行生態 保護補償激勵約束機制分為以下四種模式。

（4）績效獎勵模式（K）

即設置單獨的績效獎勵資金對生態保護績效突出的 地方政府予以獎勵，如草原生態保護績效考核獎勵、長江 生態保護補償成效獎勵、農業生態保護補償獎勵等。該模 式主要基于委托代理激勵理論，利用績效獎勵來激勵進行 生態環境保護工作的地方政府。但該模式僅有激勵機制， 無約束機制，屬于單純激勵模式。而且對于“成效顯著” 的程度要求，以及是否可以適用績效考核中合格以上的評 價等級，缺乏明確規定。即績效等級對獎勵等級缺乏制 約。值得一提的是，《環境保護法》《森林法》等規定，對環 境保護、森林保護等作出突出貢獻的個體予以獎勵。這種 獎勵不同于K模式中的獎勵。其一，它是對自愿生態保護 和建設行為的獎勵，而K模式隱含著責任要求;其二，其獎 勵對象為個體，而K模式獎勵對象為地方政府。

（5）責任承擔掛鉤模式（L）

即根據保護協議規定的責任履行情況領取補助，且以 規定的補助為上限。雖然該模式呈現出基于契約來開展 生態保護補償的趨勢，但其契約是在規定的“補助標準” 下對保護責任進行規定的協議。因而，該模式僅有約束機 制，無激勵機制，屬于單純約束模式，與K模式相反。目 前，公益林管護補償機制采用此種模式。如《重慶市林業 改革發展資金管理實施細則》第4條規定：“公益林林權權 利人應當按照保護協議規定履行義務，承擔保護責任，根 據保護協議履行情況領取補助。”該規定除明確了對象外， 對于具體支付關系和制約關系等均訴諸協議，仍然相當 模糊。

（6）增減雙向掛鉤模式（M）

即生態保護績效對生態保護補償的資金分配存在增 減雙向的制約關系。該模式基于激勵與約束并重的要求， 既有激勵，又有約束。如《重點生態功能區補償辦法》《長 江生態保護補償意見》規定，在績效考評的基礎上，將考核 結果與轉移支付資金分配進行掛鉤，增加績效考核評價結 果為優秀地區的補助額度（或獎勵），扣減生態保護不力 地區資金額度。其中《長江生態保護補償意見》要求建立有針對性的生態質量考核及生態文明建設目標評價考核 體系。該模式復含激勵與約束結構，是典型的生態保護補 償激勵約束機制，也試圖制定專門的考核指標體系。

2.1.4雙向對賭模式（N）

流域生態保護補償中出現了具有代表性的“對賭模 式”，即以“流域交接斷面水質指標與水質控制目標間關 系”為依據來確定流域上下游補償責任的承擔?。由上 游地方政府開展生態保護等行為，改善水質;當水質指標 低于水質目標時，由上游政府向下游政府支付約定補償金 額，當水質指標等于或高于水質目標時，由下游政府向上 游政府支付約定補償金額⑶。“非此即彼”的特性使其約 定的補償金呈“賭注”特性，因而稱其為“雙向對賭模式”。 但為促進橫向生態保護補償機制的建立，不論水質指標與控制目標關系如何，中央政府均向上游政府支付引導性補 助，即基準補助。該模式發端于新安江流域生態保護補償 機制，目前廣受采用。

2.2生態保護補償激勵約束機制的差異結構

總體而言，我國基本形成了以中央政府為激勵約束主 體、以地方政府為主要激勵約束對象、以資金使用績效和/ 或生態環境績效為掛鉤依據等構成的激勵約束機制。通 過激勵約束結構，實現激勵約束功能的傳導;通過生態保 護成效與資金配置相掛鉤，促進責權落實。

同時，各模式也呈現出不同的結構（見表2）。第一， 由于激勵約束結構組成和側重的不同，上述四種模式呈現 出不同的結構屬性。K模式只有激勵構造，無約束構造， 呈激勵屬性。該模式只存在獲得獎勵和不獲得獎勵兩種 情形。不獲得獎勵顯然不構成約束機制。L模式則截然 相反，呈約束屬性。而M、N模式則呈現復合性的激勵約 束屬性。第二，除K模式激勵約束對象為具體的生態保護 主體外，L、M、N模式的激勵約束對象均為地方政府。第 三，對于掛鉤依據，K、M、N三種模式均可歸為生態保護績 效，而L模式則是生態保護責任承擔情況。第四，對于調 節機制，四種模式均不相同。K模式通過獎勵或不獎勵來 調節激勵。L模式通過調整補償支付水平來實現約束。 而M模式通過增加補助額度或者扣減轉移支付資金來實 現激勵和約束。N模式則通過“賭注”的形式實現雙向激 勵與約束。第五，整體上看，四種模式的激勵約束強度即 掛鉤強度呈逐漸增強的趨勢。K模式中，支付資金額度與 生態保護績效結果的關系僅能決定是否獲得獎勵，但對于 獎勵值缺乏制約。呈績效與激勵之間的弱掛鉤關系。L 模式中，管護責任履行情況決定著補償資金的支付水平， 但不能突破給定標準的上限，因而呈責任與約束的半掛鉤 關系。M模式中，績效考評結果決定增加或者扣減轉移支 付資金，有增有減，但并不能決定增減額度，呈現出基本掛 鉤的關系。N模式中，績效結果決定能否獲得“獎勵”，但 額度是固定的，缺乏變化，因而也呈現出基本掛鉤的關系。 該模式超越了一般的掛鉤關系，如果激勵對象沒有達到相應的生態績效水平，還將支付“賭注”。如果將中央引導 性補助考慮在內，那么“賭注”本質上是對引導性補助的 扣減。相反，如果約束不是對“補償或激勵的約束”，那么 這種“約束”突破了“約束”本身的范圍，呈過度掛鉤屬性。 在此，筆者傾向于前一種假設，認為N模式也呈基本掛鉤 屬性。

激勵、約束的均衡配置是生態保護補償責任、權利均 衡配置與結構性落實的前提和保障。四種模式的差異構 成了生態保護補償激勵約束機制在激勵約束功能及其實 現程度方面的選擇。但是，這些不同的選擇是否以及在何 種程度上、什么角度上成為阻礙激勵約束功能實現的絆腳 石，還需要進行具體分析。

3結構障礙與機制缺陷

以功能預設為準繩，以邏輯推演和規范分析為手段檢 視發現，現行生態保護補償激勵約束機制存在結構失衡、 激勵錯位、掛鉤和成效評價機制局限等結構和機制問題， 制約著激勵與約束功能的實效，導致責任、權利配置的 失衡。

3.1結構失衡誘致功能變異

激勵約束功能的異化導致生態保護補償主體間責任、 權利配置的失衡。生態保護補償激勵約束機制的功能在 落實責任、保障權利之間左右搖擺，導致其權責落實的功 能出現偏離與異化。

第一，從外部看，激勵內生使激勵異化為約束。本文 認為，以使用資金是生態保護補償資金還是額外的資金作 為區分標準，內生一基準內的資金屬于約束性范疇，而外 生一基準外的資金才屬于激勵。激勵旨在促進生態保護 主體維持生態利益的持續穩定供給'您。然而，L模式中， “激勵”只是對生態保護補助的完整給付，呈現的是約束 而非激勵。同樣，N模式中，下游地方政府本應支付約定 的補償，但這種約定的補償反而成了上游政府的一種期待 利益，而非應然利益。下游本應支付上游的分內補償卻以 “激勵”的面目出現。尤其當上游政府限制、改變自己行 為之后仍未達到補償標準之時，反而要向下游政府支付補 償。內生的“激勵”將補償化約為激勵，難以否認其“約束 性”，扭曲了其補償損失、激勵保護的功能。

第二，從內部看，激勵與約束不對稱導致責任、權利失 衡。如前所述，除M模式外，K、L、N模式中激勵約束結構 均不對稱。缺乏約束的K模式形成弱監管機制，極大地限 制了草原生態保護補償目標的實現'曰。L模式資金分配 與生態系統服務脫鉤，是長期以來制約森林生態保護補償 制度發揮作用的關鍵因素[24]o無疑，約束機制的缺損是 制約責任履行實效的關鍵因素。同樣，激勵約束的不對稱 導致N模式中責任、權利配置的失衡。上游政府承擔責 任，享受激勵;而下游政府無責任，也享受激勵，無異于“空 手套白狼”。二者責權配置顯然失衡。而且，假設A、B、C 分別是某河流的上中下游政府，如果A治理未達標，而B 治理達標，則B同時獲得A與C的補償。而A達標則只 能獲得B的補償。此外，季風、降雨等氣候變化對環境績 效的影響帶有明顯的非人為影響一運氣因素。例如，豐水 期的水質明顯優于平水期，而平水期水質則優于枯水 期'曰。“按權利分配+按成效分配”向“按位置分配+按 運氣分配”的功能扭曲，責權配置游離其外。

3.2激勵約束錯位阻滯功能傳導

除政府針對性開展環境污染治理和生態建設外，生態 保護的主體，根本而言是限制自己行為的具體權利主體。 相反，除L模式的約束直指末端主體之外，K、M、N模式激 勵約束對象都是地方政府。激勵約束對象嚴重限縮且 錯位。

第一，激勵未達末端，導致激勵功能縱向傳導的斷裂。 激勵的錯位導致其在地方政府與個人之間斷裂，阻滯了激 勵功能的向下傳導，即激勵傳導機制的縱向斷裂。因而， 政府作為受償主體的代理人時，激勵地方政府是錯位的， 還遮蔽了生態保護主體的多元性'㈤，難以形成有效的激 勵。例如，K模式中草原生態保護補償的績效考核獎勵僅 被要求用于草原生態保護建設和草牧業發展，未明確指向 實施禁牧和草畜平衡的農牧民。同樣，M模式的資金獎勵 對象也是縣級政府，而非具體保護主體。此外，受到當前 生態保護補償資金整體不足的形勢限制，對地方政府的獎 勵在某種程度上也組成末端生態保護補償的可用資金;即 使有獎勵也不一定會完全根據績效分配給保護主體，而更 可能用于擴大補償的范圍，以致“張冠李戴”。正因此，現 行獎補政策并未顯著改變牧民生計方式街。

第二，直接約束未達末端，而間接約束由于不具有針 對性、確定性和預期性，也制約約束功能實效。除L模式 外，直接約束對象均為地方政府，未達末端的生態保護主 體。達到末端的通常為間接約束。而且間接約束一定會 有。這是由地方政府的監管職責和績效追求決定的 約束-扣減轉移支付資金，導致補償資金庫減小，將直接 影響對生態保護主體的補償額度和范圍。生態保護主體 承受的約束受制于地方政府生態保護績效，而非自身生態 保護績效。這種約束不具有針對性，也不具有確定性和可 預期性，嚴重制約約束功能的實效;還使得認真履責主體 成為“受殃及的池魚”。

3.3掛鉤機制局限影響功能發揮

掛鉤機制包括掛鉤依據和調節機制，掛鉤依據指示自 變量-量生態保護成效，掛鉤對象指示因變量-資金分 配，而調節機制則指示兩者變化的關系，也指示二者的激 勵約束方式和力度。掛鉤依據和調節機制的局限制約著 激勵約束功能的發揮。

第一，掛鉤依據對生態保護成效體現不足，以致生態 保護成效與資金分配掛鉤錯位、甚至脫鉤。嚴格說來，四 種模式分別采取資金使用績效、責任履行情況和生態保護 綜合績效等不同的掛鉤依據。不同的績效考核機制各行 其是，不僅對生態保護行為形成混亂的誘導，還極大地增 加了制度成本。一方面，間接掛鉤依據不合理。以資金使 用績效作為掛鉤依據，是間接的。例如，《農業生態保護補 償辦法》即明文規定以補助資金使用管理績效評價結果作 為資金分配的重要依據。這暗含著關心資金使用管理超 過關心生態環境保護成效的傾向，導致資金與成效的不對 等如，偏離了激勵約束生態保護行為的功能。另一方面， 直接掛鉤依據亦不充分。例如，M模式的長江經濟帶生態 保護補償以生態環境質量考核及生態文明建設目標評價 體系為掛鉤依據。而生態環境保護指標權重在《生態文明 建設考核目標體系》中僅占40%[31]，對生態保護成效的 體現亦頗不足。

第二，調節機制模糊，影響掛鉤強度和激勵約束力度。 從N模式到K模式，掛鉤強度遞減，相應的激勵約束力度 也在遞減。究其原因，在于調節機制的逐漸模糊。M模式 雖然基本掛鉤，但生態保護績效的等級是否能決定增加和 扣減補助的額度并不明確。K模式中，生態保護績效僅能 決定是否獲得獎勵，無力于獎勵的額度。科學的掛鉤方式 能充分反映生態保護成效變化對資金分配變化的制約方 式和力度。雖然轉移支付力度的變化影響著生態保護成 效的變化[8]。但現行調節機制停留于激勵約束的方向指 示階段[30]，即僅能決定是應當獎勵還是扣減，未能涉及二 者之間變化程度的關系，以致生態保護成效與資金分配之 間掛鉤強度有限。相反，生態保護成效與資金獎勵、扣減 之間變化的強關系才更能體現激勵約束的力度。

3.4績效評價機制偏離制約功能實效

績效評價機制應當以客觀呈現生態保護成效-掛鉤 依據為旨歸，是激勵約束機制得以建立和運行的重要前 提。反之，現行績效評價機制的局限直接導致掛鉤依據的 局限。

第一，掛鉤依據不合理根源于生態保護成效指標權 重、結構的不合理。以資金使用績效考評代替生態保護成 效評價的直接后果是評價中心的偏離。如表3所示，我國 現行指標體系基本以地方政府對資金的使用和制度建設 情況作為指標考核的重心。其主要指標不僅不是生態保 護成效'四，甚至缺乏明確的生態保護成效指標，阻隔了生 態保護成效與資金分配之間的聯系。例如，重點生態功能

區生態保護補償績效考評即適用《中央對地方專項轉移支 付績效目標管理暫行辦法》，以資金到位率、使用情況等資 金績效為核心。

第二，生態保護成效評價機制尚未成型，嚴重制約資 金激勵約束功能的發揮。一方面，整體性生態保護績效考 評機制缺失，引致規范沖突和偏離。具有整體性特征的 《中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦法》，屬 于資金績效考評機制，在規范目標、指標體系方面形成錯 誤示范，加劇了生態保護補償績效評價的偏離。同時，在 指標選擇或同一指標權重分配上存在很大差異[33]O這與 整體性評價機制的缺失不無關系。另一方面，專項生態保 護績效考評機制存在缺失，導致成效的隱匿。缺乏專項考 核機制的生態保護成效的無從彰顯，使得資金激勵和約束 無從掛鉤，激勵約束功效難彰。例如，重點生態功能區等 補償準用《中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦 法》，使得重點生態功能區生態保護成效隱匿于資金績效 之中;而《農業生態保護補償辦法》第21條要求另行制定 農業資源及生態保護補助資金績效管理辦法，然而時至今 日，該辦法仍存于胎腹。

4結構優化與機制完善

現行激勵約束結構及機制上的問題成為其功能實現 的阻礙。在生態文明建設“三期疊加”時代背景之下，結 構調整與機制完善是破除生態保護補償激勵約束結構與 機制障礙的必由之路。激勵約束機制作為生態保護補償 權責落實的功能載體，應當激勵與約束并重，以生態保護 補償中各級、各類主體的權利和責任落實為旨歸。鑒此， 應當優化其不均衡的橫向結構，健全其不徹底的縱向結 構，調整掛鉤機制，完善成效評價機制，實現對生態保護行 為科學上可能、經濟上合理、操作上可行的恰當激勵與合 理約束。其基本框架如圖1所示。其邏輯為生態保護行 為一生態保護成效一基于與保護成效基準（預期目 標）的關系一增加或減少補償;其結構包括由地方政府 與具體生態保護主體組成的縱向結構，由掛鉤依據和調節 機制組成的掛鉤機制，以及由激勵和約束組成的橫向結 構。鏈接生態保護成效與資金配置的掛鉤機制、表征生態 保護成效的生態保護成效評價機制的完善也是其制度結 構優化的重要組成。

4.1激勵約束機制的均衡配置

制度變遷誘因于制度不均衡，指向新的制度均衡。激 勵約束結構的均衡配置，是邁向生態保護補償機制均衡的 制度工具，也是利益公平共享、責任公平共擔的要求，以及 權利、責任落實的保障。激勵約束結構的均衡配置要求明 確激勵與約束的本質并進行對稱設置，均衡地配置激勵機 制與約束機制，實現橫向結構間的平衡。

[29]外生內生的對應配置

生態保護補償復含激勵與約束功能，但應當根據激勵 約束的本質進行適用。第一，根據生態保護補償的功能， 激勵不應局限于指向生態保護責任，還具有激勵責任外生 態保護和建設行為的功能'叫。因而激勵體現出超越保護 責任內資金額度的可能性。相反，約束則應在生態保護和 建設責任范圍內，而且，只有內生的資金掛鉤才具有約束 性。如果是外生的資金掛鉤，這種約束本質上仍是激勵。 即激發生態保護主體為額外資金獎勵作出超越責任范圍 的行為和貢獻。第二，激勵雖然可以是權利落實的保障， 但不應成為權利的“表征”和實現，即權利利益的回復或 對價。激勵的外生性，也是激勵相容的要求[35]o如果激 勵僅僅是可以獲得充分對價，顯然就不成其為激勵了。而 內生激勵則通常表現為自我激勵技句。綜上，應當在明確 激勵的外生性和約束的內生性基礎上，設置責任范圍外資 金的額外激勵和責任范圍內資金的內生約束機制。

[30]激勵約束的對稱設置

激勵約束的對稱設置要求既要配置激勵機制，又要配專項轉移支付績效 目標設定、審核、下 達、調整和應用草原生態保護補助 獎勵資金的支出效 果和績效目標實現 程度對績效目標運行情 況進行跟蹤監控管 理 置約束機制，呈復合結構而非單一構造。資金約束與資金 激勵機制共同發揮作用是激勵與約束機制有效運作的必 要條件[37]o因此，激勵一約束機制應進行對稱設置。第 一，設置K模式的約束機制。具體而言，有效的草原生態 保護補償激勵約束機制還應有約束機制。對于草原保護 績效考評不合格的，扣減資金額度，督促草原生態保護行 為。第二，設置L模式的激勵機制。例如，對履行額外管 護責任或者取得了額外的生態保護成效的公益林管護主 體給予獎勵，或者按其生態保護成效支付額外的補助。從 而，充分激活其激勵功能。

4.2激勵約束縱向機制的貫通

激勵約束涉及的不同層級主體構成其縱向結構。通 過明確和完善其縱向結構，實現激勵約束到位，責任、權利 落實到位。本文認為，激勵約束機制縱向結構的完善需要 明確縱向的主體結構和措施結構，將激勵與約束的對象和 措施向下延伸。

[36]激勵約束對象“縱向到底”

生態保護主體是多層級、多元化的，應貫通生態保護 補償激勵約束的縱向結構障礙，落實生態保護主體的受償 權利和保護責任。第一，將激勵對象從地方政府擴展到具 體生態保護主體。即肯認具體生態保護主體的貢獻[32]， 將其納入激勵對象范圍，使之參與績效考評掛鉤，獲得相 應獎勵，實現精準激勵即;而不是“聽天由命”一由地方政 府來統籌。第二，將約束對象從地方政府擴展到具體生態 保護主體。通過拓展，明確生態保護主體的違約成本和資 金約束機制，可以彌補弱監管機制的不足，督促具體生態 保護主體履行相應的生態保護責任。縱向結構的完善，可 以免除地方政府設置大量相同的、平行的監管機制，提高 成本收益比。

[37]激勵約束措施“縱向到底”

激勵約束措施“縱向到底”是激勵約束對象“縱向到 底”的自然延伸和應然舉措;前者是后者的補充和落實。 鑒于資金統籌等可能導致資金分配混同的后果，筆者認為 有必要明確激勵和約束措施的縱向延伸。第一，明確地方 政府的多重身份、權利與責任。作為具體的生態保護主體 和犧牲主體，地方政府有權利獲得補償和激勵，承受相應 的約束;作為受償主體的代理人，則應當將激勵約束配置 給應當獲得激勵、接受約束的生態保護主體;作為補償主 體以及他們的代理人，則應當明確其補償責任和監督責 任。進而，有效發揮相應的激勵約束作用。第二，明確激 勵資金的縱向傳導和配置規則。激勵資金的縱向傳導不 應由地方政府統籌分配，而應當根據明確的掛鉤依據和調 節機制進行分配。從而，有效防止資金的混同與錯位。第 三，明確責任約束機制的縱向傳導規則。對具體生態保護 主體的資金約束應根據其責任履行和生態保護成效進行 （如L模式），而不應是非此即彼的“對賭規則”（如N 模式）。

4.3激勵約束掛鉤機制的調整

生態保護成效與生態保護補償資金分配相掛鉤的激 勵約束機制必須真正體現并構建“綠水青山”與“金山銀 山”之間的勾連關系，實現“綠水青山就是金山銀山”的目 標和要求。具體而言，激勵約束掛鉤機制應從以下兩方面 進行完善。

3.2.2矯正掛鉤依據

掛鉤依據對生態保護成效的呈現決定著激勵約束的 針對性和有效性。不同的掛鉤依據對于生態保護成效具 有不同的實現方式和呈現程度。并且，即使是相同的呈現 方式，不同的呈現內容也會導致實現程度的不同。無疑， 掛鉤依據應以生態保護成效為指向，以落實“綠水青山就 是金山銀山”理念為目標。第一，貫徹以生態保護成效為 掛鉤依據。即矯正以資金使用績效、責任履行情況作為掛 鉤依據，落實以生態保護成效為掛鉤依據的要求。生態保 護成效表現為生態系統服務及其功能的維持和改善，例如 森林覆蓋率提高了、空氣清新了、水質變好了等。資金使 用績效、責任履行情況均無法客觀反映生態保護成效。第 二，通過生態保護成效評價對生態保護成效進行呈現。生 態保護成效是生態保護行為的客觀結果，但不同的個體感 知和體驗不同，因而需要依據一定的標準進行客觀評價和 呈現。

3.2.3明確調節機制

調節機制系生態保護成效變化與資金分配變化之間 的關系設定，關乎激勵約束機制的科學性和合理性。具體 而言，應在明確成效基準和基準補償的基礎上，根據生態 保護成效評價結果設置增加或扣減補償的調節規則。首 先，可以確定按比例掛鉤的激勵約束規則。公平的激勵約 束機制要求激勵約束的比例對稱如，包括同比例對稱和 異比例對稱。同比例對稱是指激勵與約束采取同一個比 例進行激勵和約束，而異比例則指激勵和約束分別采取不 同比例。筆者認為，不論采取哪種策略，按適合的函數進 行激勵和約束設置不僅具有制度成本效益優勢，更體現出 調節機制的科學性和合理性。其次，不同的地區或者環境 區域可以采取不同的強度系數。不同的地區往往面臨不 同的生態情勢、風險狀況和生態保護緊迫程度[39]o因此， 可以根據生態情勢的不同采取不同的比例進行激勵和約 束。例如，對于生態情勢緊迫的，可以采取更高的強度系 數，實現更強的激勵約束。

4.4生態保護成效評價機制的完善

在生態保護補償資金獲取與生態保護成效的掛鉤機 制中，生態保護成效是自變量，其變化決定資金的增減與 量，而生態保護成效評價則旨在將其客觀呈現。生態保護 成效評價機制是生態保護補償激勵約束機制中的基礎性 和前提性機制。

4.4.1調整生態保護成效評價的指標體系

調整生態保護成效評價的指標體系是對矯正掛鉤依 據要求的落實。生態保護成效需要根據具體的生態保護 成效指標來反映，這些具體的指標即構成生態保護成效指 標體系。一方面，調整指標結構和權重，以切實反映生態 保護成效的生態環境特征為評價指標。資金使用、制度建 設等指標均不能直接反映生態保護的成效。另一方面，整 合現行切實反映生態效益的各項生態環境指標，建立生態 保護成效指標體系。本文認為，可以基于生態系統功能和 服務的提供調整和整合生態保護成效指標體系。相較于 僅可適用于整體性評價的環境質量指標而言;生態系統功 能和服務指標即可適用于整體性評價，又可適用于個體性 評價。同時，生態系統功能和服務對生態保護成效的反映 更直接。將生態系統功能和服務指標納入成效評價，可以 有效防止用形式上的績效評價代替實質上的生態保護成 效評價。

（3）建立整體和專項相結合的成效評價機制

山水林田湖草是生命共同體，單項生態要素的保護成 效評價不能代替整體性生態保護成效的評價[40];整體性 生態保護成效評價也無法充分反映單項生態環境要素保 護的成效。前者構成后者的一部分，而后者則是前者的整 體反映。因此，應當健全整體和專項相結合的生態保護成 效評價制度。第一，健全專項成效評價規范，覆蓋我國重 點生態保護補償領域。制定重點生態功能區、濕地、農業、 海洋等缺失的生態保護成效評價規范，規范和指導相關領 域生態保護成效的評價。第二，制定整體性生態保護成效 評價規范。整體性生態保護成效評價規范是涵蓋各單項 環境要素在內并包含整體性成效評價的指導性規范，為各 專項生態要素成效評價提供整體性框架和指導。其中最 重要的是制定生態保護成效指標體系。通過指標體系的 拆分和組合，可以適用于不同主導或者混合類型的生態保 護成效評價。

5結論與政策建議

單獨的激勵結構與功能使得生態保護補償效用有限; 單獨的約束結構與功能則悖離了生態保護補償制度的初 衷。在資金配置范疇內，割裂的激勵機制或約束機制往往 會形成雙重標準，不利于資金激勵約束功能的統合與制度 優化。激勵約束復合構造的生態保護補償激勵約束機制 是激勵與約束功能的同構。而現行激勵約束結構與機制 的系列問題，成為其功能異化、傳導阻滯、實效受限的關鍵 因素。通過調整并均衡配置激勵約束結構，可使激勵約束 功能得以均衡;貫通激勵約束的縱向結構，可以實現激勵 約束的“縱向到底”，將責權配置落到實處;完善激勵約束 掛鉤機制，可以實現生態保護成效與資金激勵約束之間關 系的科學合理配置;完善生態保護成效評價機制，可以實 現對生態保護成效的直接、充分反映。從而充分發揮激勵 生態保護行為與約束生態保護責任履行的功能。

進而，可以在《環境保護法》第三十一條以及《森林 法》等涉及生態保護補償機制的法律中增加規定：“國家 建立生態保護成效與資金分配相掛鉤的激勵約束機制。”

并在正在制定中的《生態補償條例》中規定：

“國家設置生態保護補償激勵約束機制，在既定生態保 護成效和相應補償資金基準的基礎上，根據生態保護成效 評價結果，按照生態保護成效評價結果與增減補償資金數 量之間的制約系數，增加或扣減生態保護主體的補償資金。

激勵約束對象包括各類生態保護主體。鼓勵各類社 會主體參與生態保護和建設，與地方政府生態保護主管部 門簽訂激勵約束協議。

不同地區可以根據不同的生態情勢采取不同的激勵 約束系數。鼓勵生態情勢緊迫地區采取更高的激勵約束 系數。

國家建立整體和專項相結合的生態保護成效評價機 制，充分反映生態保護成效。”

我們不應苛求生態保護激勵約束機制發揮生態保護 補償的核心功能，即補償損失;也不能將其視為生態保護 補償機制的核心構造。相反，激勵約束機制本質上是生態 保護補償機制中的調節機制，通過調節生態保護成效與補 償資金分配和獲取之間的關系實現對生態保護激勵與約 束。激勵約束機制的結構調整與完善并不能解決生態保 護補償本身的標準過低、資金不足等問題，這些問題的解 決需要對生態保護補償機制進行另外的探討。此外，生態 保護成效評價機制是激勵約束機制的重要基礎，本文囿于 主題對此討論有限，值得進一步探討。

（編輯：王愛萍）

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The mode， structure and improvement of

eco-compensation incentive and restraint mechanism

HUANG Xi-sheng CHEN Bao-shan

（School of Law， Chongqing University， Chongqing 400044， China）

Abstract Asan important part of eco-compensation mechanisms， eco-compensation incentive and restraint mechanism is an integrated mechanism that uses compensation funds as an incentive and restraint tool， and achieves its function through restrictions on the distribution of compensation funds by the Mectiveness of ecological protections. It has the direct purpose of stimulating and restricting ecological protection behavior， as well as the indirect purpose of promoting the protection of stakeholders * responsibilities and rights. Different modes and structures are formed in its implementation process. Based on this， through a normative analysis of its pattern and structure， this paper attempts to explore its structural and mechanism obstacles from the perspective of its functional goals， which has important theoretical and practical significance. Research shows that;①The imbalance of the incentive and constraint structure induced the incentive function to mutate into the constraint function and the imbalance in the allocation of responsibilities and rights. ② The misalignment of incentive and restraint objects prevented the incentive and restraint functions from being vertically transmitted to specific subjects of ecological protection. ③ Insufficient hooking basis and strength ^ected the intensity of the incentives and restrictions on ecological protection behaviors and responsibilities. ④The deviation of the performance evaluation mechanism from the Mectiveness of ecological protection generated the unreasonable hooking basis. The structural imbalance of incentive constraints， object misplacement， the limitation of the hook mechanism and the deviation of the performance evaluation mechanism were the key factors that restricted the Mectiveness of the function. This paper argues that the improvement of the eco-compensation incentive and restraint mechanism is the prerequisite to realize the incentive and restraint of ecological protection and construction behavior， and to promote the implementation of the responsibility and rights of ecological protection stakeholders. Therefore， the following measures should be taken into consideration：①Adjust the horizontal structure of the incentive and restraint mechanism to achieve balanced configuration of the incentive and restraint function. ② Adjust the vertical structure of the incitements and constraints to facilitate the effective management of the funds and to implement the responsibility and rights of the subjects of ecological protection. ③Adjust the hook basis and adjustment mechanism to realize scientific and reasonable configuration of the hook mechanism. ④ Adjust the evaluation index system for ecological protection Mectiveness and establish a performance evaluation mechanism to address the general and the specific in order to electively reflect the Mectiveness of ecological protection. It is hoped that such measures could help to optimize the structure of the eco-compensation incentive and restraint mechanism， to improve its system， to give full play to its functions of stimulating ecological protection behavior and constraining the taking of ecological protection responsibility， and to achieve its purpose of implementing relevant responsibility and rights. At the same time， corresponding provisions should be made in laws and regulations such as the Environmental Protection Law， Forest Law， and Ecological Compensation Regulations.

Key words eco-compensation ; incitement ; constraint ; function ; structure

收稿日期：2019 -10 -08 修回日期：2019-12-03

作者簡介：黃錫生，博士，教授，博導，主要研究方向為環境與資源保護法學、資源環境經濟與政策。E-mail： huangxisheng@ cqu. edu. cno

通信作者：陳寶山，博士生，主要研究方向為環境與資源保護法學、資源環境經濟與政策。E-mail ：chenbaoshan@cqu. edu. cno

基金項目：國家社科基金重大項目“生態文明法律制度建設研究”（批準號：14ZDC029）;重慶市研究生科研創新項目“生態利益的財產權基礎 研究”（批準號：CYB19048）;最高人民法院2019年度司法研究重大課題“行政案件繁簡分流改革研究”（批準號：ZGFYZDKT201911-01 ）。