農民集中居住多元化路徑的思考

文/吳康軍

一、奉賢區農民集中居住多元化“政策超市”的種類與操作路徑

（一）“政策超市”種類

奉賢區農民集中居住多元化“政策超市”的具體政策有以下9類：宅基地流轉，宅基地置換，集體建房（宅基地平移歸并），全貨幣化置換，全股權化置換，部分參與宅基地置換+部分貨幣補償，部分參與宅基地置換+部分股權化，部分參與宅基地置換+部分貨幣化安置+部分股權化，集體建房（平移歸并）+貨幣化、股權化相互結合。

（二）操作路徑

在“政策超市”的9類具體政策中，宅基地流轉主要涉及宅基地房屋經營權的流轉及收益分配，宅基地置換和宅基地平移歸并既涉及原有宅基地及其地上房屋的拆除，又涉及新建地塊、房屋的審批建設，操作流程較為復雜，其余政策為貨幣化置換、股權化置換及與其他方式的組合。因此，目前“政策超市”主要針對宅基地流轉、宅基地置換與宅基地平移歸并。

1.宅基地流轉。針對鄉村規劃中Y點的閑置房屋，開展宅基地流轉，街鎮分別組建宅基地流轉平臺公司具體負責宅基地流轉及其經營工作，農戶與村級集體經濟組織簽訂宅基地流轉協議，首期簽約期限原則上不超過20年，期滿后根據雙方意愿選擇是否續約?！罢叱小睂φ亓鬓D的協議內容、實物量鎖定、租金標準、運營管理等細節提出指導性意見。

2.宅基地置換。主要針對“三高兩區”影響范圍內的農民，通過產權房、貨幣化、股權化三種置換方式，改善其居住環境。產權房置換是其中的核心，采用建設用地增減掛鉤的方式，農民原有宅基地房屋被拆除后，搬入政府在集建區或臨近集建區建設的安置房內。置換面積以宅基地合法有效占地面積為標準，參考人口變化，原則上不超過200平方米，超過部分采用貨幣化或股權化置換。貨幣化安置原則上以基準地價加上建安成本，并考慮地區系數，形成安置單價。股權化置換則將貨幣化置換金額換算為股權份額入股鎮級園區平臺或村級集體經濟組織，宅基地資格權人按照不低于同期存款利率標準獲取股權分紅。宅基地資格權人可以選擇其中一種或者多種方式結合的方式進行置換。

3.宅基地平移歸并。針對實際居住戶，通過輪候的方式在規劃X點內，按照統一規劃、設計、建設、管理的要求，實施宅基地平移歸并，并規定拆舊建新須達到25%的節地率。歸并平移安置標準，根據現狀宅基地歸并、可建未建兩種情況與建房用地人數，分別在宅基地占地、建筑占地與建筑面積三方面予以明確規定。原證宅基地面積超過安置標準的，超出部分給予土地使用權基價與價格補貼。

二、“政策超市”主要問題及原因分析

（一）調動農民意愿力度有限

農民意愿是推進相對集中居住過程中的核心問題。當前，處于“三高兩區”影響范圍的農民出于改善居住環境的迫切需要，相對集中居住的意愿較為強烈，其余區域農民大多對相對集中居住持觀望態度。究其原因，一方面是因為農村“三塊地”特別是農村集體建設用地改革的方向尚不明朗，土地未來收益不確定，此外，一直以來農民對土地有著深厚感情，導致農民相對集中居住的意愿不足。另一方面，相對集中居住“政策超市”本身的吸引力也不足。在平移歸并方面，推進時須重新審核村民建房資格權?？陀^條件造成有資格權人口減少，導致建筑面積及房屋占地面積減少。在進城鎮集中居住方面，4人及4人以下戶安置面積不超過180平方米，每增加一個人口面積增加20平方米，但因房型原因最多可增加20平方米，因而對于農村三代同居的村民而言實物安置面積較少。此外，農民較少選擇股權化置換，主要原因是股權收益標準較低，同時又缺乏退出機制。在集中居住后節余的土地收益上，還缺乏農民共享收益機制。

（二）資金缺口較大

在資金支持方面，《關于切實改善本市農民生活居住條件和鄉村風貌進一步推進農民相對集中居住的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）在市級土地出讓金返補、市級財政資金補貼、補貼資金預撥等方面比原政策力度有所加大。然而，根據市級有關部門研究測算的內部口徑，進城鎮集中居住安置與平移歸并戶均所需資金標準分別約為176萬元和70萬元，與區建設管理委、區規劃資源局會同各鎮測算的兩種安置方式戶均所需資金標準300萬元和100萬元相差較大。此外，當前測算費用尚不包括平移建新區的土地平整、環境整治、公共設施配套、拆舊區土地復墾等費用以及農民集中安置剩余面積的貨幣補償。由此，按照市級政策，鎮級推進主體將承擔較大的資金壓力，需要在“政策超市”中明確加大資金支持力度的渠道與方式。

（三）規劃、土地政策剛性過強

在《若干意見》中，將土地規劃特別是建設用地指標結余作為重要的考量指標，予以較為嚴格的規定，客觀上給集中居住的具體實施增加了一定的難度，需要“政策超市”在不違背上級政策原則的基礎上，提出相應解決方案。如在進城鎮集中居住方面，建設用地增減掛鉤方案中的安置房與拆舊地塊、戶數須一一對應，且拆舊地塊、戶數完成率必須達到85%以上。然而，安置房建設周期較長，一旦農民意愿發生變化，將導致項目整體無法通過驗收。又如在平移歸類方面，無論平移項目所處地理位置如何，單個項目節地率統一規定為25%，導致毗鄰城鎮、基礎設施配套較為齊全的村域土地價值未能真正體現。

（四）部分政策口徑尚不明確

《若干意見》對部分政策給予了方向性的指導，而在具體推進過程中，需要在“政策超市”中予以明確，對一些探索實施的政策，還需明確具體操作的路徑。如在進城鎮歸并居住方面，意見明確“各區要合理確定農民進城集中居住的實物安置面積”。實物安置面積是按照人口確定的，然而，對人口的認定標準與計算方法卻沒有明確。又如在平移集中方面，意見明確“明晰宅基地跨村平移集中歸并路徑”，但是具體路徑不明確，基層在土地指標置換標準及方式的確定上存在困難，此外，意見明確“允許各涉農區通過規劃調整，適當增加開發邊界范圍”，但是缺乏具體審批路徑，基層感覺操作難度較大。

三、“政策超市”對農民相對集中居住多元化路徑選擇的思考

（一）切實考慮農民利益，引導農民選擇

1.開設“一村一超市”，打破標準化、同一性的超市商品格局。以鎮、村為單位，結合各鎮的實際情況、各村的差別特點，把主推商品“強化”“細化”，把不具備操作條件的商品“下架”，將政策超市開到農民的家門口。尊重農民的主體地位。在政策超市方案的制定過程中，堅持群眾觀點，發揮自治、德治、法治的作用，通過村民代表大會“一事一議”，集中大家的智慧，辦好大家的事情。

2.建立“一戶一檔一策”，協助農民差異化、個性化選擇自家“商品”。本著“適合的才是最好的”原則，各推進村將農戶的家庭成員、宅基地現狀等基本情況摸清，進一步了解家庭擁有不動產權情況、居住意向、老人贍養安置等具體情況，盡可能地從該戶的角度出發，制定個性化的“購物清單”。

（二）完善股權化置換政策，維護農民合法權益

1.農民以建設用地入股獲得穩定收益。農村集體建設用地入股（聯營），是指農村集體土地所有者，將一定期限的用地使用權收益折合為股份，參與發展新產業新業態，共享經營收益的行為。為保證集體土地價值確定的公正性與保護農民利益，在具體操作上作如下規定：在參與主體方面，由村集體以村經濟合作社名義參與入股；在用地使用權價值認定方面，建議聘請第三方評估機構進行價值評估，并參考集體建設用地基準價格，以20年的合作年限作為參照，確定集體建設用地的價值；在合作方選擇方面，如不參與管理只享受分紅，建議入股百村公司等國有資產運營平臺，一方面可以確保農民資產安全，另一方面也可以逐步提高農民收益水平，同時，建立健全股權退出及轉讓機制。

2.通過“兩化”進一步維護農民權益。一是“農民市民化”，強化農村基本公共服務供給，健全農民社會保障機制，提高農民從土地經營中獲取收益的水平，解除農民的后顧之憂；二是“土地資產化”，通過資產評估、股權轉化、指標量化等方式，使宅基地通過資產化實現量化，進而建立健全農民共享平移歸并后節余土地收益的機制。

（三）加大資金轉移支付力度，統籌使用現有各類資金

1.在加大資金投入力度上想辦法。一是對進城鎮集中居住項目，在市級政策框架內，根據項目具體情況，研究區、鎮兩級自籌資金的方案，可對優先掛鉤地塊的項目所在的鎮域加大區級資金返還的力度，支持項目有序推進，同時，優先安排掛鉤地塊的出讓，確保土地出讓金及時撥付到位，對未完成掛鉤地塊出讓的區域，暫停其他經營性用地出讓。二是對平移歸并項目，出臺區級政策，統籌使用農林水及道路、天然氣等各類資金，優先向農民相對集中居住項目傾斜。對非保留村、保護村，僅在保證基本生產、生活的條件上給予配套建設，確保有限財力向規劃農民集中居住區域投入。

2.在集約節約使用資金上動腦筋。一是在建設農民集中居住項目相關各類配套基礎設施時，安置房建設除按照動遷安置房的標準征收配套費用外，協商配套企業按照“零利潤”標準提供各類配套。二是參照“城中村”改造模式，對參與建設集中上樓安置房的企業，研究掛鉤地塊的定向出讓，實現真正的“封閉運行”，增強企業參與建設的積極性，降低相關成本。三是采取“先建后拆”的操作模式，試點在與農民簽訂初步協議后，先行建設集中上樓安置房屋，再行拆除農民原有宅基地房屋，減少農戶在外過渡時間與由此造成的對他們生產生活的影響，節約其在外過渡資金。

（四）調整規劃、土地相關政策，給予區級層面更大自主權

1.調整完善進城鎮集中居住相關政策。一是調整增減掛鉤實施規劃的剛性要求，對單個項目封閉運行的增減掛鉤模式進行創新，改為開放運行模式，即參照農用地指標區級全面統籌的做法，將集約形成的建設用地超出自用部分指標，由區平臺統籌安排，形成動態平衡的“建設用地指標蓄水池”，實現鎮級層面的相互轉讓，提高增減掛鉤節余建設用地的使用效率。二是在增減掛鉤規劃方案的戶數認定方面，適當考慮在上樓集中安置房建設過程中的農民意愿變化，不對增減掛鉤中的戶數比例進行嚴格限制，最終驗收按“實”結算。

2.調整完善平移歸并相關政策。按照“2035”規劃，由區、鎮兩級統籌考慮示范村、保留村、撤并村等村莊類型與距離城鎮遠近、配套設施的完備程度、農民集中意愿等具體情況，制定單個項目個性化的節地率指標。同時，通過多個項目的指標轉移與平衡，摒棄單個項目25%節地率的剛性指標要求，探索實施以區或鎮為單位總體節地率達到25%的要求。

（五）明確相關政策口徑，基層操作有章可循

1.明確進城鎮集中居住方面相關政策口徑。一是明確宅基地置換人口的認定標準。參考農戶申請建房用地人口的計算方法，又有所區別。二是根據《若干意見》中“允許各涉農區通過規劃調整，適當增加開發邊界范圍”的條款，建議盡快出臺規劃調整的審批流程、操作路徑與實施細則。

2.明確宅基地跨村平移歸并政策口徑。鎮級層面統籌，明確村際之間指標轉移與資金平衡的方式。通過宅基地資產化的方式實現平衡。