審計(jì)助力黑臭治理 讓民生工程得民心

鐘銘 唐毅

NN市堅(jiān)決履行生態(tài)文明建設(shè)和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政治責(zé)任，堅(jiān)持“治水、建城、為民”，全力打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，持續(xù)推動(dòng)綠城品質(zhì)升級(jí)。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，城市內(nèi)河黑臭水體治理無(wú)疑占據(jù)了十分重要的一席之地。對(duì)城市內(nèi)河黑臭水體治理工程開(kāi)展審計(jì)，推動(dòng)黑臭水體治理進(jìn)程，是審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)所在。

黑臭水體治理工程基本情況

黑臭水體整治是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性的工程，涉及到企業(yè)排污、農(nóng)業(yè)面源污染、違法建設(shè)、上游禽畜養(yǎng)殖、雨污管網(wǎng)錯(cuò)接滲漏等方方面面的問(wèn)題。黑臭水體的產(chǎn)生，“黑臭在水里，問(wèn)題在岸上，關(guān)鍵在排口，核心在管網(wǎng)”，然而，NN市幾百個(gè)污水直排口分布散亂，位置隱蔽，來(lái)源復(fù)雜，整治難度和阻力極大。

2015年12月，《NN市建成區(qū)黑臭水體治理工程項(xiàng)目前期普查報(bào)告》出爐，調(diào)查結(jié)果顯示：NN市建成區(qū)內(nèi)河普查總長(zhǎng)度為374.3km，其中無(wú)黑臭河段長(zhǎng)度250.3km，輕度黑臭河段長(zhǎng)度82.8km，重度黑臭河段41.2km，有三分之一河段出現(xiàn)了黑臭，說(shuō)明NN市建成區(qū)內(nèi)河水體污染十分嚴(yán)重。

2018年5月至7月，生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合開(kāi)展對(duì)城市黑臭水體整治專(zhuān)項(xiàng)排查，發(fā)現(xiàn)NN市還有11條黑臭水體未完成整治;同年9月，巡查組重點(diǎn)對(duì)36個(gè)重點(diǎn)城市以及督查時(shí)進(jìn)展緩慢的一些城市進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)巡查，發(fā)現(xiàn)NN市部分黑臭水體治理出現(xiàn)反彈，出現(xiàn)新問(wèn)題，黑臭水體治理未能如期完成目標(biāo)。針對(duì)黑臭水體治理緩慢的情況，NN市審計(jì)局在充分調(diào)查了解基礎(chǔ)上，安排實(shí)施NN城市內(nèi)河黑臭水體治理審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目，旨在揭示黑臭水體治理推進(jìn)緩慢的原因，提出有針對(duì)性的審計(jì)建議，加快推進(jìn)黑臭水體治理進(jìn)程，讓民生工程真正得民心、順民意。

黑臭水體治理工程主要審計(jì)內(nèi)容

黑臭水體治理工程是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，審計(jì)組針對(duì)黑臭水體治理工程的特性，將審計(jì)重點(diǎn)放在對(duì)NN市內(nèi)河管理處、BW公司等相關(guān)單位履行項(xiàng)目合同的情況，內(nèi)河黑臭水體治理工程在基本建設(shè)程序方面和工程推進(jìn)中，參建各方實(shí)際工作的合法性、合規(guī)性，內(nèi)河黑臭水體治理工程資金籌集使用和財(cái)務(wù)收支工作中的合法性、合規(guī)性，內(nèi)河黑臭水體治理工程實(shí)施效果等內(nèi)容上。

首先，從建設(shè)項(xiàng)目管理著手。通過(guò)了解項(xiàng)目建設(shè)單位工程管理和資金籌措使用狀況，明確環(huán)境治理項(xiàng)目與其他工程建設(shè)項(xiàng)目類(lèi)似，建設(shè)管理活動(dòng)同樣涉及投資決策、勘察設(shè)計(jì)、招標(biāo)投標(biāo)、工程造價(jià)等諸多方面。因此，審計(jì)組靶向發(fā)力，緊緊圍繞審查“合同履行”“績(jī)效考核”“現(xiàn)場(chǎng)管理”三條主線(xiàn)開(kāi)展工作，發(fā)現(xiàn)被審項(xiàng)目存在未嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序、未按約定開(kāi)展績(jī)效考核、實(shí)際建設(shè)內(nèi)容與協(xié)議約定不符、相關(guān)部門(mén)和參建單位履職不到位等問(wèn)題。

其次，堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，從建設(shè)質(zhì)量和投資效益的角度切入。質(zhì)量和投資效益審計(jì)屬于非常規(guī)審計(jì)，由于審計(jì)資源、審計(jì)力量和專(zhuān)業(yè)水平的有限性，以前審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)此項(xiàng)內(nèi)容的審計(jì)涉及較少。審計(jì)組通過(guò)查閱工程資料和收集社會(huì)各方面反映的意見(jiàn)，設(shè)定了質(zhì)量和效益審計(jì)的方向，充分發(fā)揮檢測(cè)設(shè)備和審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的作用，從質(zhì)量管理體系、質(zhì)量驗(yàn)收資料及可見(jiàn)的實(shí)體表象質(zhì)量方面切入，在項(xiàng)目審計(jì)中揭示出水草種植出現(xiàn)大面積消亡、控魚(yú)措施不當(dāng)產(chǎn)生新問(wèn)題、高低壓電纜保護(hù)鋼管與報(bào)審報(bào)驗(yàn)資料不符以及部分河段監(jiān)測(cè)點(diǎn)位監(jiān)測(cè)結(jié)果超標(biāo)等設(shè)計(jì)質(zhì)量、設(shè)備和材料質(zhì)量及投資建設(shè)效益方面的問(wèn)題。

再次，追根溯源倒查問(wèn)題癥結(jié)所在，鎖定造成問(wèn)題的真實(shí)原因。審計(jì)組咬定青山不放松、打破砂鍋問(wèn)到底，循著建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展出現(xiàn)的問(wèn)題，追查項(xiàng)目建設(shè)單位內(nèi)部控制制度和執(zhí)行情況。發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位建設(shè)資金未按約定到位、溢流口污水風(fēng)險(xiǎn)防控不力、污水廠(chǎng)站未按期完成提標(biāo)改造、實(shí)際建設(shè)內(nèi)容與協(xié)議約定不符以及項(xiàng)目公司內(nèi)控制度不健全等影響治理項(xiàng)目實(shí)施的問(wèn)題。

黑臭水體治理審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

（一）項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)概算未報(bào)批。根據(jù)黑臭治理項(xiàng)目協(xié)議約定，項(xiàng)目建設(shè)期為23個(gè)月，以初步設(shè)計(jì)概算金額作為投資額控制數(shù)。如概算金額超過(guò)社會(huì)資本方中標(biāo)報(bào)價(jià)9.18億元，則以中標(biāo)報(bào)價(jià)為建設(shè)總投資額，結(jié)算時(shí)僅審核政府方導(dǎo)致工程變更而引起的投資額增減;如概算金額少于社會(huì)資本方中標(biāo)報(bào)價(jià)，則項(xiàng)目最終總投資由負(fù)責(zé)結(jié)（決）算審核的部門(mén)審核。至審計(jì)之日，項(xiàng)目已實(shí)施15個(gè)月，完成建設(shè)工期的三分之二，但由于BW公司仍未將初步設(shè)計(jì)及概算上報(bào)發(fā)改部門(mén)審批，致使項(xiàng)目存在建設(shè)內(nèi)容和投資難以控制、變更責(zé)任有可能全部由政府承擔(dān)等風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)實(shí)地調(diào)查，在建工程反復(fù)修改方案、反復(fù)拆建、手續(xù)不全及計(jì)價(jià)不清等問(wèn)題發(fā)生較多，如FH江翠湖新城污水處理廠(chǎng)和NP江2#處理站污水處理廠(chǎng)因方案調(diào)整，已施工的樁基礎(chǔ)工程可能無(wú)法繼續(xù)使用;HNG2#物化站拆除了部分已安裝的設(shè)備，這些潛在損失沒(méi)有明確責(zé)任的承擔(dān)主體，極易產(chǎn)生工程結(jié)算爭(zhēng)議。此外，TZC污水處理廠(chǎng)工程和以應(yīng)急工程方式實(shí)施的LQ河、HTC黑臭水體治理，按協(xié)議不屬于PPP項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，但在沒(méi)有簽訂補(bǔ)充協(xié)議的情況下，即由BW公司直接組織實(shí)施，在今后政府付費(fèi)方面也存在相當(dāng)大風(fēng)險(xiǎn)。

（二）實(shí)際建設(shè)內(nèi)容與協(xié)議約定不符。據(jù)統(tǒng)計(jì)，經(jīng)批復(fù)的可行性研究方案中永久污水處理設(shè)施建設(shè)投資5.37億元、臨時(shí)性設(shè)施7項(xiàng)7000萬(wàn)元、管網(wǎng)工程7000萬(wàn)元。但BW公司在建設(shè)中違反協(xié)議的約定，在未經(jīng)專(zhuān)家論證和按規(guī)定程序變更的情況下，在可研方案以外增加建設(shè)內(nèi)容，包括完成永久性污水處理設(shè)施投資2.16億元、臨時(shí)性設(shè)施14項(xiàng)8000萬(wàn)元、管網(wǎng)工程2000萬(wàn)元（不含應(yīng)急項(xiàng)目）。且審計(jì)人員抽查的13個(gè)已運(yùn)轉(zhuǎn)的污水處理廠(chǎng)站最新水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果，有6個(gè)廠(chǎng)站出水水質(zhì)指標(biāo)不達(dá)標(biāo)，占比46.15%。同時(shí)，根據(jù)黑臭治理項(xiàng)目協(xié)議的約定，建設(shè)內(nèi)容基于可研報(bào)告建議而定，具體以經(jīng)批復(fù)的施工圖紙為準(zhǔn)。但在治理過(guò)程中，建設(shè)內(nèi)容沒(méi)有立足于根本治理和充分發(fā)揮資金的投入效果，致使BW公司實(shí)施和投入了相當(dāng)多的攻堅(jiān)治理臨時(shí)措施和設(shè)備，長(zhǎng)效永久設(shè)施完成率反而不高。所以，若不及時(shí)規(guī)范該項(xiàng)目的建設(shè)，將難以達(dá)到長(zhǎng)效治理的效果。

（三）相關(guān)部門(mén)和參建單位履職不到位。一是市內(nèi)河管理處受人員和技術(shù)力量的限制，治理工程建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管不到位，存在變更程序不完善、主體責(zé)任不明確、資料簽證不齊全等問(wèn)題較為突出，將給今后付費(fèi)基數(shù)計(jì)算和竣工財(cái)務(wù)決算留下隱患;同時(shí)，2018年度未按項(xiàng)目實(shí)施方案和協(xié)議約定，對(duì)BW公司進(jìn)行績(jī)效考核，也未有效督促相關(guān)單位開(kāi)展ST污水處理廠(chǎng)的提標(biāo)改造工作，造成NJ江黑臭水體長(zhǎng)效治理工作受到影響;二是BW公司建設(shè)資金未按時(shí)到位，且曾將資金用于投資理財(cái)產(chǎn)品，項(xiàng)目的規(guī)劃手續(xù)和施工許可證迄今未辦理，計(jì)量計(jì)價(jià)資料不完整，項(xiàng)目建設(shè)屬典型邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工的“三邊工程”;三是監(jiān)理單位的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員與合同約定不符，有37%的監(jiān)理通知單未督促施工單位整改，留下質(zhì)量安全隱患。

黑臭水體治理審計(jì)調(diào)查的建議

上述問(wèn)題關(guān)系到NN市政府能否按計(jì)劃完成消除城市建成區(qū)黑臭水體的目標(biāo)，關(guān)系到能否將PPP項(xiàng)目政府付費(fèi)金額控制在合理范圍，關(guān)系到與社會(huì)資本方合作方面的信用和聲譽(yù)等。針對(duì)以上情況，審計(jì)組提出以下建議：

（一）NN市內(nèi)河管理處應(yīng)及時(shí)督促BW公司上報(bào)初步設(shè)計(jì)和概算，以便科學(xué)控制投資規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn);項(xiàng)目建設(shè)要發(fā)揮好規(guī)劃設(shè)計(jì)的引領(lǐng)作用，避免反復(fù)修改而造成投資浪費(fèi)。

（二）各相關(guān)單位切實(shí)做好存在問(wèn)題的整改工作，對(duì)已經(jīng)發(fā)生未按協(xié)議建設(shè)的事項(xiàng)，要及時(shí)明確責(zé)任，完善相關(guān)資料，避免工程結(jié)（決）算發(fā)生推諉扯皮;在今后的項(xiàng)目建設(shè)中，嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序和協(xié)議規(guī)定的變更程序，加強(qiáng)施工現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，確保工程質(zhì)量和治理效果。

（三）NN市內(nèi)河管理處要加強(qiáng)對(duì)BW公司的績(jī)效考核工作，并監(jiān)督其依法依規(guī)履行項(xiàng)目業(yè)主職責(zé);同時(shí)，對(duì)參建單位和監(jiān)理單位履職不到位的情況，嚴(yán)格按照協(xié)議規(guī)定和相關(guān)制度進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和法律等方面的責(zé)任追究?？紤]到市內(nèi)河管理處的力量，建議可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式委托中介機(jī)構(gòu)參與管理和考核工作。

一分耕耘一分收獲，審計(jì)組付出的努力終見(jiàn)成效。黑臭水體治理項(xiàng)目共查出不規(guī)范金額9.55億元，各類(lèi)問(wèn)題16個(gè)，通過(guò)審計(jì)信息和調(diào)查報(bào)告向NN市政府進(jìn)行匯報(bào)，獲得市政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)高度重視，批示要求有關(guān)單位對(duì)存在問(wèn)題立即整改，舉一反三，規(guī)范項(xiàng)目管理和績(jī)效考核，并要求高度重視審計(jì)意見(jiàn)，完善相關(guān)工作方案。要立行立改，逐項(xiàng)梳理列臺(tái)賬整改。并肯定審計(jì)工作“審得及時(shí)、精準(zhǔn)、到位，切中要害”。對(duì)審計(jì)反映的問(wèn)題，NN市政府及時(shí)成立由分管副秘書(shū)長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，各有關(guān)單位參加的審計(jì)整改協(xié)調(diào)小組專(zhuān)項(xiàng)落實(shí)整改，并且在制定全市《黑臭水體治理60天攻堅(jiān)戰(zhàn)方案》及其配套文件中，充分采納審計(jì)的意見(jiàn)和建議，有效推動(dòng)了全市環(huán)境綜合治理打開(kāi)新局面。在審計(jì)部門(mén)的助推下，黑臭水體治理取得了階段性成效，NN市城市黑臭水體消除比例達(dá)到90%以上，建成區(qū)內(nèi)河沿岸500米范圍內(nèi)禽畜養(yǎng)殖清理取締工作已全面完成。

（作者單位：廣西壯族自治區(qū)南寧市審計(jì)局）