對(duì)成都東部新區(qū)規(guī)劃建設(shè)的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)和建議

肖瑩光

建設(shè)成都東部新區(qū)，是落實(shí)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈、成德眉資同城化發(fā)展等戰(zhàn)略的重要舉措。東部新區(qū)的建設(shè)，既有宏觀區(qū)域政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目引入等利好，也面臨全球化形勢波折、區(qū)域競合演變、城市動(dòng)能轉(zhuǎn)化等挑戰(zhàn)。中共成都市委十三屆七次全會(huì)提出，要加快構(gòu)建以天府新區(qū)、成都東部新區(qū)、中國西部（成都）科學(xué)城“兩區(qū)一城”為主要支撐的高能級(jí)平臺(tái)體系。本文結(jié)合相關(guān)規(guī)劃研究，針對(duì)“東部”和“新區(qū)”兩大特征和優(yōu)勢，對(duì)成都東部新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)提出幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)和建議。

發(fā)揮“東部”優(yōu)勢：聯(lián)通區(qū)域，依托主城，融合山水

城市的發(fā)展離不開區(qū)域，區(qū)域是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，區(qū)位是新區(qū)建設(shè)成敗的關(guān)鍵因素之一。東部新區(qū)位于成都“東部”，要充分發(fā)揮依托空港面向成渝、跨山而建遙望主城、西依龍泉東臨沱江的區(qū)位優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)分層次聯(lián)通區(qū)域、分階段依托主城、全方位融合山水。

第一，分層次聯(lián)通區(qū)域。《超級(jí)版圖》一書中指出，基礎(chǔ)設(shè)施和供應(yīng)鏈的樞紐作用，正取代領(lǐng)土控制面積，成為決定國家和地區(qū)成敗的關(guān)鍵。東部新區(qū)應(yīng)發(fā)揮空港、高鐵等基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢，打造各種要素交匯流通的超級(jí)樞紐，增強(qiáng)對(duì)不同層次空間范圍的聯(lián)通性，盡快融入全球產(chǎn)業(yè)分工當(dāng)中。成都要建設(shè)國際門戶樞紐城市，東部新區(qū)應(yīng)成為關(guān)鍵載體。

一是空港聯(lián)通世界。雖然全球化進(jìn)程遇到波折，但機(jī)場在內(nèi)陸開放中的關(guān)鍵作用仍然不可替代，天府國際機(jī)場仍然是東部新區(qū)聯(lián)通世界的首要通道。從美國和歐洲的經(jīng)驗(yàn)來看，內(nèi)陸地區(qū)的大機(jī)場往往會(huì)承擔(dān)大量樞紐中轉(zhuǎn)功能，來擴(kuò)大機(jī)場客貨運(yùn)規(guī)模，降低邊際成本，繼而增強(qiáng)機(jī)場所在城市與世界的連通度。例如世界最大的亞特蘭大機(jī)場，位于美國內(nèi)陸，是美國西海岸、東海岸和南部之間的中轉(zhuǎn)樞紐，中轉(zhuǎn)客流比例超過60%。成都位于東亞、南亞、東南亞三大人口密集地區(qū)的地理中心，有潛力成為亞洲內(nèi)部航空中轉(zhuǎn)組織的樞紐，以及歐亞干線和國內(nèi)干線間的中轉(zhuǎn)樞紐。為了構(gòu)建洲際和洲內(nèi)樞紐，天府國際機(jī)場要積極爭取開放第五、第七航權(quán)，增強(qiáng)對(duì)國外航空公司的吸引力;加快培育基地航空公司，爭取培育形成國內(nèi)第四大航空公司;并加快高鐵、城際鐵路建設(shè)進(jìn)度，提升區(qū)域客流的集疏運(yùn)能力。

二是高鐵溝通亞洲。東亞、東南亞和南亞人口密度都較高，更適宜發(fā)展比航空運(yùn)量大、但經(jīng)濟(jì)運(yùn)距短的高速鐵路。從成都來看，隨著向東沿江高鐵通道，向南中孟印緬通道和中南半島通道的打通，向北成西（寧）、成蘭（州）等鐵路的建設(shè)，鐵路尤其是高鐵承擔(dān)的客運(yùn)份額將進(jìn)一步擴(kuò)大。從歐洲、日本等人口密度較高的發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，高鐵是促進(jìn)城市連接度提升的重要手段，同時(shí)依托高鐵站點(diǎn)進(jìn)行TOD開發(fā)，往往能取得較好的效果。高鐵樞紐帶來的時(shí)空距離縮短效應(yīng)正成為爭取高端產(chǎn)業(yè)的重要砝碼，在簡州新城、空港新城的城市中心規(guī)劃預(yù)留高鐵站點(diǎn)，將是提升東部新區(qū)競爭力的重要舉措。

三是城際聯(lián)通成渝。東部新區(qū)培育的生產(chǎn)和創(chuàng)新服務(wù)職能，將輻射和服務(wù)整個(gè)成渝地區(qū)。從長三角、珠三角的經(jīng)驗(yàn)來看，東部新區(qū)與成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的商務(wù)出行將快速增加，并呈現(xiàn)出高強(qiáng)度、高密度的聯(lián)系特征，跨城商務(wù)出行、每周通勤、每日通勤的比例將越來越高，長運(yùn)距、低頻次的高速鐵路很難滿足這部分要求。東部新區(qū)需要大力發(fā)展城際鐵路（市域鐵路），聯(lián)系東部新區(qū)與成德眉資和成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)乃至渝西地區(qū)的城市，滿足高強(qiáng)度的商務(wù)和通勤出行需求。

第二，分階段依托主城。新區(qū)通常具有一定的建設(shè)周期，難以一蹴而就。從浦東等新區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來看，處理好與主城的關(guān)系尤為重要。協(xié)調(diào)新舊城區(qū)互動(dòng)，不僅有利于新區(qū)建設(shè)，也有利于促進(jìn)城市整體能級(jí)的提升。在新區(qū)建設(shè)的不同階段，要因勢利導(dǎo)處理好與老城區(qū)的關(guān)系，以承載能力為基礎(chǔ)，探索新區(qū)老城差異化協(xié)同發(fā)展路徑。

近期依托主城。新區(qū)建設(shè)初期，配套服務(wù)和規(guī)模效應(yīng)的缺失往往導(dǎo)致人氣不足，需要依托老城區(qū)發(fā)展，需要老城區(qū)提供人口、資金等發(fā)展資源。例如浦東新區(qū)建設(shè)初期，由于巨大的跨江基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，導(dǎo)致長期人氣不足，也出現(xiàn)了“寧要浦西一張床、不要浦東一套房”的現(xiàn)象。新區(qū)建設(shè)的初期，老城區(qū)與新區(qū)的資源要素流動(dòng)會(huì)比較大，例如會(huì)出現(xiàn)較大規(guī)模的跨龍泉山通勤交通。一方面需要盡快完善東部新區(qū)的基本公共服務(wù)設(shè)施，并適度控制居住成本，吸引新區(qū)就業(yè)人口就近居住;另一方面需要在在建18號(hào)線的基礎(chǔ)上，適時(shí)建設(shè)新的軌道交通設(shè)施，并結(jié)合通勤需求大的特點(diǎn)，合理安排軌道等公共交通的運(yùn)營方式。

中期減少通勤。新區(qū)建設(shè)中期，就業(yè)崗位將進(jìn)一步增加，基本公共服務(wù)業(yè)逐步完善，產(chǎn)城融合程度進(jìn)一步提高，產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈逐步完善。由于就業(yè)崗位規(guī)模逐步擴(kuò)大，需要降低跨山通勤比例，否則公共交通建設(shè)和運(yùn)營支出將不堪重負(fù)。規(guī)劃應(yīng)引導(dǎo)新區(qū)逐步從依托老城區(qū)，向獨(dú)立發(fā)展逐步演變。這一時(shí)期，部分的服務(wù)和功能可以依托老城，但大量的生活、服務(wù)和就業(yè)要在新區(qū)內(nèi)部完成。關(guān)鍵是完善配套服務(wù)，優(yōu)化城市環(huán)境，并保持相對(duì)的成本優(yōu)勢，盡快增加人氣，促進(jìn)向產(chǎn)城融合的城市主體過渡。

遠(yuǎn)期相對(duì)獨(dú)立。長遠(yuǎn)來看，東部新區(qū)與成都主城區(qū)之間，將形成兩個(gè)相對(duì)功能獨(dú)立的城市主體，共同分擔(dān)國家中心城市的功能。主城區(qū)與新區(qū)之間的聯(lián)系以商務(wù)出行為主，需要加強(qiáng)城市中心和重要節(jié)點(diǎn)之間的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)直連直通，即利用快速軌道交通連接奧體公園、簡州城市中心與主城區(qū)科學(xué)城、高新區(qū)、天府錦城等，便于商務(wù)出行群體能夠快速到達(dá)。

第三，全方位融合山水。與成都主城區(qū)比較，東部新區(qū)建設(shè)最大的優(yōu)勢是依山傍水。新區(qū)西側(cè)緊鄰可進(jìn)入性較強(qiáng)的龍泉山，東側(cè)為蜿蜒曲折的沱江。從世界知名城市的成功經(jīng)驗(yàn)來看，處理好城市與山水的關(guān)系，往往是提高城市吸引力、維護(hù)城市長久競爭力的關(guān)鍵舉措。東部新區(qū)應(yīng)融合山水，成為“公園城市示范區(qū)”的核心載體。

一是山城互動(dòng)。首先是山城互觀。學(xué)習(xí)香港等城市的經(jīng)驗(yàn)，控制好城市天際線和望山視廊，讓龍泉山作為空港新城和簡州新城的自然和生態(tài)背景，實(shí)現(xiàn)城里可望山;學(xué)習(xí)舊金山、洛杉磯等城市經(jīng)驗(yàn)，在龍泉山東麓適宜位置，規(guī)劃建設(shè)觀城平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)山上可瞰城;選擇龍泉山適當(dāng)?shù)貐^(qū)，結(jié)合飛機(jī)航線視線分析，借鑒好萊塢等方式，適當(dāng)安排大地景觀或標(biāo)志景觀，實(shí)現(xiàn)天上可見山城。其次是山城互聯(lián)。學(xué)習(xí)香港、珠三角等地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，利用山城緊密相連的優(yōu)勢，將城市慢行系統(tǒng)與龍泉山慢行系統(tǒng)相聯(lián)系，構(gòu)建山城一體的綠道體系，促進(jìn)山城互動(dòng)。

二是依水而活。世界知名城市普遍都依水而建，例如紐約的哈德遜河、倫敦的泰晤士河、巴黎的塞納河、上海的黃浦江。但總的來看，這些河流都作為城市型河流，文化和活動(dòng)功能較強(qiáng)，生態(tài)功能較弱。在東部新區(qū)的建設(shè)過程中，建議最大限度發(fā)揮沱江、三岔湖、龍泉湖等江河湖泊的生態(tài)功能，提升生態(tài)環(huán)境效應(yīng)，并在此基礎(chǔ)上安排文化、休閑和服務(wù)功能，創(chuàng)造人與自然和諧的典范，塑造成都以及東部新區(qū)立足于世界名城之林的標(biāo)志性場所。

發(fā)揮“新區(qū)”優(yōu)勢：建設(shè)新城，培育新人，激發(fā)新產(chǎn)

從“產(chǎn)城人”到“人城產(chǎn)”的城市發(fā)展邏輯轉(zhuǎn)變逐漸為大家所接受。當(dāng)所有城市和區(qū)域都轉(zhuǎn)變邏輯之時(shí)，東部新區(qū)應(yīng)發(fā)揮“新區(qū)”的后發(fā)優(yōu)勢，利用沉沒成本和轉(zhuǎn)型成本較低的優(yōu)勢，突出建設(shè)新城、培育新人和激發(fā)新產(chǎn)。

第一，建設(shè)新城。一是新技術(shù)城。借鑒雄安新區(qū)、北京副中心等新區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，為智慧交通物流、智慧基礎(chǔ)設(shè)施、智能城市管理等新技術(shù)的應(yīng)用預(yù)留可能，創(chuàng)建城市新技術(shù)應(yīng)用場景。同時(shí)也要注意結(jié)合實(shí)際，馬斯達(dá)爾、多倫多濱水社區(qū)的失敗經(jīng)驗(yàn)告訴我們，城市是一個(gè)有機(jī)生命體，難以通過新技術(shù)應(yīng)用進(jìn)行全面改造，城市自身能夠不斷適應(yīng)新技術(shù)和新手段。

二是新文化城。城市是人類文化的最重要的空間載體，文化是凸顯城市氣質(zhì)的重要方面。新區(qū)由于缺乏文化積淀，常常難以形成文化氛圍。因此，要充分挖掘東部新區(qū)及周邊的文化資源和要素，加強(qiáng)文化沉淀，予以發(fā)揚(yáng)光大，為“三城三都”城市文化品牌增光添彩。在城市建設(shè)中，學(xué)習(xí)深圳等新興城市在塑造文化氣質(zhì)方面的經(jīng)驗(yàn)，塑造東部新區(qū)銳意進(jìn)取、昂揚(yáng)向上的新區(qū)文化特質(zhì)。

三是新生態(tài)城。現(xiàn)代城市建設(shè)的主要邏輯是人本主義，忽視了與自然本底的和諧共處。東部新區(qū)的自然本底和山水格局較好，進(jìn)行組團(tuán)式開發(fā)，組織好山水共融的城市格局，在城市內(nèi)外為東部丘陵地區(qū)的生物預(yù)留良好的生境，建設(shè)新型的低環(huán)境影響的生態(tài)城市，應(yīng)作為東部新區(qū)建設(shè)的重要目標(biāo)。

四是新治理城。東部新區(qū)要增強(qiáng)對(duì)市民的吸引力，應(yīng)落實(shí)人民城市人民建、人民城市為人民的營城理念，促進(jìn)社區(qū)自治組織建設(shè)，發(fā)揮市民的主觀能動(dòng)性，增強(qiáng)東部新區(qū)市民的凝聚力和榮譽(yù)感。要學(xué)習(xí)深圳發(fā)展初期的發(fā)展理念，提升城市的包容性，盡力提供不同類型的住房和工作崗位，創(chuàng)造和諧有序的社會(huì)治理新秩序。

第二，培育新人。一是吸收新人。帕特里克·蓋迪斯指出，“城市規(guī)劃不僅是地點(diǎn)規(guī)劃或者工作規(guī)劃，如果想取得成功，必須是人的規(guī)劃”。東部新區(qū)要快速集聚人氣，需要借鑒長沙等城市，建設(shè)全齡城市，吸引不同年齡階段的人;需要借鑒深圳等城市，建設(shè)包容性城市，吸引不同社會(huì)階層的人;需要借鑒迪拜等城市，營造多元文化和國際環(huán)境，吸引不同省份和國籍的人。

二是塑造新人。城市既是市民活動(dòng)的空間載體，也是塑造市民行為的重要手段。強(qiáng)大的城市往往能夠形成較為統(tǒng)一的城市文化和城市價(jià)值觀，因此我們能夠較為容易地區(qū)分紐約人和洛杉磯人，區(qū)分北京人和上海人。東部新區(qū)要加強(qiáng)市民交往空間的塑造，加強(qiáng)城市文化空間的建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)城融合程度的提高，鼓勵(lì)垃圾分類、綠色出行等生活方式，塑造尊重自然、熱愛生活、享受工作、具有文化素養(yǎng)的東部新區(qū)人，或許，這才是東部新區(qū)城市建設(shè)的最高目標(biāo)。

第三，激發(fā)新產(chǎn)。隨著全球化形勢的波折，本地生產(chǎn)、就近消費(fèi)的趨勢愈演愈烈，生產(chǎn)全球化可能會(huì)向生產(chǎn)區(qū)域化演變，國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)鏈長度將繼續(xù)延伸。成都產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較強(qiáng)、人才優(yōu)勢突出、新經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施有力，有潛力在國際國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和轉(zhuǎn)移的過程中，謀求產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

一是產(chǎn)業(yè)選擇近遠(yuǎn)結(jié)合。近期可關(guān)注新基建帶來的產(chǎn)業(yè)需求，針對(duì)5G、數(shù)據(jù)中心等產(chǎn)業(yè)門類，利用成都信息產(chǎn)業(yè)人才和政策優(yōu)勢，大力發(fā)展新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)。遠(yuǎn)期可結(jié)合前沿和新興產(chǎn)業(yè)，建設(shè)全國性科學(xué)中心。尤其是生產(chǎn)全球化面臨困境的情況下，國內(nèi)需要補(bǔ)短板的產(chǎn)業(yè)，例如針對(duì)疫苗的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，針對(duì)芯片短缺等的先進(jìn)電子信息、人工智能等產(chǎn)業(yè)。

二是產(chǎn)業(yè)布局靈活彈性。未來的制造方式會(huì)發(fā)生較大變化，集成總裝式的生產(chǎn)將更趨大型化，大型設(shè)備和交通工具的制造，需要更大規(guī)模的場地和更復(fù)雜的物流配套體系，需要相對(duì)獨(dú)立、尺度較大的產(chǎn)業(yè)空間。此外，隨著3D打印等技術(shù)的引用，柔性生產(chǎn)、分布式生產(chǎn)也具有巨大強(qiáng)力，制造空間布局更加靈活，與生活和服務(wù)空間的關(guān)系更為緊密。為了應(yīng)對(duì)更替更快、需求更多元化的產(chǎn)業(yè)主體，有必要增加產(chǎn)業(yè)空間布局的靈活性，選擇更多樣的產(chǎn)業(yè)組織方式，嘗試采用更短的產(chǎn)業(yè)用地出讓年限，試行新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）制度，探索差異化土地供給制度和彈性供地制度。

作者

中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院西部分院副總規(guī)劃師，教授級(jí)高級(jí)城市規(guī)劃師

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