公園城市示范區建設的策略建議

張圣海

從公園城市的“首提地”到“示范區”，標志著成都公園城市建設進入了一個新的階段。成都建設公園城市示范區，是落實成渝地區雙城經濟圈國家戰略的重要舉措，對推動成都高質量發展具有重要意義。一是有利于突出生態價值踐行“兩山”理論，能夠進一步發揮成都的生態和環境優勢，促進綠水青山向金山銀山轉化;二是有利于推進向“人—城—產”發展邏輯轉變，通過公園城市示范區的建設，優化城市環境和服務品質，增強對人才的吸引力;三是有利于發展新經濟加快新舊動能轉換，通過塑造公園城市新場景，優化土地利用和空間治理方式，增強對新經濟、新業態的吸引力，促進產業結構轉型和升級;四是有利于彰顯天府人居文化特色，通過將生態、農業和城鎮空間統籌協調，傳承和弘揚成都平原千百年來形成的天人合一的農耕文化傳統和人居特色。

從農業文明、工業文明到生態文明時代，人類與自然的關系進入一個全新的階段。成都建設公園城市示范區，是對生態文明時代城市建設和治理方式的全新探索。農業文明時代，城市的價值主要是提供安全防護和農產品交易，安全與方便是城市組織的主要原則;工業文明時代，城市的價值主要是組織工業品生產和交易，效率與經濟是城市組織的主要原則;生態文明時代，城市的價值是在為人類提供集聚空間的同時減少對生態環境的干擾，是人與自然關系的重要紐帶，與生態環境和諧共處、可持續發展成為城市組織的重要原則。要實現成都公園城市示范區的目標，一是要突出生態價值，將生態環境和資源優勢作為生態文明時代成都的核心比較優勢，成為集聚各種發展要素的核心手段;二是要堅持生態優先，遵循生態系統觀和自然觀，作為組織和安排各項發展要素的首要原則，從生態的角度增強各種要素安排的協調性。

突出生態價值，增強對發展要素的吸引力

城市的發展離不開發展要素集聚，發展要素在城市間的流動，是依據城市間的比較優勢，具有某種比較優勢的城市往往能吸引更多的發展要素，繼而通過循環累計因果方式推進城市的發展。從國內外先發地區和城市的經驗來看，生態資源和環境價值，將逐步取代成本優勢，成為吸引人才、資本和技術等可流動要素的核心競爭力，并成為提升不可流動的土地資源要素價值的主要目標。建設公園城市示范區，是要遵循生態文明時代的城市價值邏輯，促進城市從成本優勢向綜合環境優勢轉變。

要發揮生態環境優勢，優化環境和服務品質，增強對知識化、年輕化、國際化人才的吸引力。多倫多大學商業與創意教授理查德·佛羅里達提出的創意階層，是發展新經濟所需勞動力的典型代表，他們對工作的認識和工作的方式與傳統產業工人具有較大的差異，體現在對居住環境品質的要求越來越高，而對工作地點選擇的彈性越來越大，在確定定居地時，往往從先選擇工作，轉變到先選擇城市。黃石國家公園附近的波茲曼市，能吸引大量創新人才，成為蒙大拿州的高科技中心，即與其良好的生態環境具有密切的關系。成都位于我國一二級階梯過渡帶，生態環境資源豐富，有條件塑造生態文明時代的城市建設典范。為進一步提高城市環境品質，成都可以龍門山、龍泉山兩山作為生態屏障與核心，以岷江、沱江兩江作為核心生態廊道，以天府綠道、水系藍道為網絡，構建“兩山兩江兩網”的生態環境網絡，描繪人與自然和諧共生的新生態城市畫卷。

要發揮景觀資源優勢，按照“有風景的地方就有新經濟”的邏輯，吸引新經濟產業和資本。隨著波士頓的高科技產業、杭州西部的互聯網經濟發展，越來越多的新經濟產業和資本，開始關注自然和人文風景資源較好的地區，缺乏特色、千篇一律的園區在未來的競爭中將難以取勝。成都山川形勝匯聚，人文歷史悠久，應結合山水脈絡、特色林盤、遺產網絡等特色風景資源，創新空間利用方式，在保護自然和人文資源的前提下，建設承載新經濟功能的空間載體。在公園城市示范區的建設過程中，既要關注創新的空間，也要關注空間的創新。

要發揮公園城市建設場景優勢，集聚城市應用型新技術和大數據，提升城市創新能力。除了勞動力、資本以外，技術和數據正成為新的重要生產要素，城市是技術應用和數據生產的最重要平臺。越來越多的應用型創新企業在舊金山城區、紐約城區誕生，例如Uber和Airbnb，正是因為舊金山的城市屬性更強，市民需求變化更快也更為集中，能夠為這些應用性創新提供消費和應用場景。杭州為了解決城市交通等問題而上線的“城市大腦”，正成為智慧城市創新領域的先驅。成都公園城市示范區建設，需要同時提高城市服務品質、運轉效率和安全韌性，是對城市治理方式和能力的全面提升。在提升城市服務和治理能力的過程中，一方面需要政府管理和治理方式的調整優化，一方面需要引入新的智慧型管理技術和手段，這為新技術的應用創建了場景和需求，這將積累大量城市運轉和管理的數據，作為重要的創新要素。

要發揮精華灌區優勢，提高城鄉土地利用效率，讓有限的土地資源發揮最大綜合效益。與勞動力、資本、技術和數據等發展要素不同，土地資源要素是不可移動的，土地利用的關鍵是要促使有限土地資源發揮最大價值，途徑包括用途合理安排和空間協調統籌。成都的精華灌區面積較大，農業耕作條件較好，一方面農業生產率較高，另一方面也對城鎮和制造業的發展形成一定的制約。成都公園城市示范區的建設，一是要通過在生態和農業保護空間中，引入適宜的新場景和新業態，適度促進多樣化利用，提升生態和農業空間的社會經濟價值;二是要加強生態、農業和城鎮三大空間的協同組合，促進城景融合、城鄉融合，提升土地利用的正外部性，實現價值提升;三是要提高建設用地使用效率，要加快已建成區城市更新和服務完善，對增量建設用地，探索M0工業用地、混合用途、出讓年限調整等創新機制，做到集約節約使用。

堅持生態優先，增強要素統籌布局的協調性

除了集聚發展要素，各類發展要素如何組織，也是影響城市發展的關鍵。例如北京和上海，在剛批復實施的城市總體規劃中，都提出建設用地不增長、人口增速放緩，要素增量投入已不是城市發展的關鍵，空間和用地結構的調整成為城市發展的關鍵，即通過調結構促發展。成都公園城市示范區的建設，應遵循生態文明時代的城市組織原則，堅持生態優先，堅持生態系統觀與自然觀，發展要素的組織和布局，應與自然地理特征、資源環境承載力、社會經濟發展基礎等本底條件相契合。

要以成都平原和岷沱江流域為生態單元，建設公園城市都市圈。當以生態優先作為主要組織原則時，發展要素組織的空間單元將從行政區劃單元、經濟社會單元向生態組織單元轉變。對成都而言，成都平原和岷沱江流域是較為獨立的生態組織單元。成都公園城市示范區建設，應在這一生態組織單元內，打破行政壁壘，統籌安排發展要素，要強化保護龍門山和龍泉山兩大生態源，合理保護和利用精華灌區農業空間，精心組織城鎮產業高效發展。一是可探索土地協同使用機制，統籌研究生態單元內的生態保護重要性、城鎮和農業開發適宜性，促進生態空間成網成片，將最適宜的城鎮和農業空間統籌安排，探索建設用地指標跨行政區流動的新機制。二是進一步破除勞動力跨行政區流動障礙，以戶籍制度創新改革為基礎，探索稅收和社保繳納的跨市協同機制，探索醫療教育等基本公共服務的跨市共享機制，減少行政壁壘對勞動力和人才選擇就業崗位的影響。三是強化資本流動和產業分工，以市場作為引導產業和企業布局的主要因素，促進產業和企業選擇效益最大的區域，并通過橫向轉移支付建立跨行政區的補償機制。四是強化技術研發合作，探索對重大基礎創新的統籌布局機制，探索創新轉換利益分配的協調協同機制，促使創新要素合理布局。五是借鑒北京疏解非首都職能的經驗，適度疏解成都的非省會職能，避免大城市病，通過生態型都市圈的建設，既壯大城市和區域核心功能，又形成更良好的城市服務品質和環境質量。

要根據自然地理特征和資源稟賦條件，因地制宜引導各項要素集聚。空間和土地的異質性，決定了發展要素集聚在不同的空間，會產生不同的綜合效益。成都市域范圍內，地形地貌豐富，山丘平壩皆有分布，龍門山和龍泉山區、精華灌區、城市建成區、城市拓展區要制定不同的人口、土地、資金和技術引導政策。龍門山和龍泉山區，要按照自愿優先、分步推進的原則，逐步引導人口流出;要減少常住人口所需要的生產和生活用地，推進退耕還林，推進城鄉建設用地減量，適度增加為游客提供休閑游憩服務的用地;要適度鼓勵城市資本進入，促進山區生態環境保護和休閑旅游經濟發展;要結合日常和節假日交通需求差異大的特征，合理安排交通基礎設施。西部的精華灌區，要鼓勵引入農業技術和資本，促進現代農業、都市農業和休閑農業的發展;要維持鄉村人口的基本穩定，鼓勵“新農人”下鄉，鼓勵形成新的鄉賢群體，重構鄉村社會資本;要強化農田水利設施和鄉村交通基礎設施建設，補足鄉鎮服務短板;要降低城鄉建設用地的開發強度和密度，創造舒適宜人的宜居空間。城市建成區，集聚了大量的歷史文化資源，要強化城市文化特色塑造，控制開發強度和密度;要適度降低人口密度，調整和優化人口結構，努力提高人口素質;要增強資本和技術投入密度，提高公共服務水平;要提倡綠色交通、垃圾分類等綠色生活方式。東部和南部的城市拓展區，要借鑒雄安新區、北京副中心等新區規劃建設理念，合理組織各項發展要素，加快人口集聚，并根據人口結構安排相應的服務設施;要提高增量建設用地利用效率，提高增量建設用地產出和環保門檻;要加快促進資本和技術密集型產業投入，形成城市經濟發展和轉型的新引擎;要創新交通設施組織和公共服務設施提供方式，引導形成健康綠色的城市生活方式。

要創新空間組織方式，增強各種發展要素的包容性和彈性。隨著科學技術水平的提高和社會組織方式的變化，發展要素的集聚和組織方式也在變化，包容性和彈性正成為空間組織的新趨勢。從土地要素來看，要改變現代主義針對工業化城市形成的功能分區概念，弱化不同類型土地使用方式之間的邊界劃定，創造無邊界和混合型空間，成都正在推進的產業生態圈建設，正是促進土地混合利用的新方式。從勞動力要素來看，理查德·佛羅里達的“3T”理論中，包容性是與人才、技術同等重要的城市發展指標，成都要學習深圳“來了就是深圳人”的經驗，提高對人口的包容程度，構建全齡友好城市，增強國際性，并適度控制城市生活和創業成本，力爭建設包容性城市。從創新企業來看，要鼓勵各種類型的創新融合，既統籌安排國家基礎性創新平臺和大科學裝置等，也吸引大企業研發機構和研發總部，同時也鼓勵“萬眾創新”和草根創新。

成都建設公園城市示范區，是對農業文明時代“天府之國”營城理念的傳承，是對工業文明時代“西南后方”建設方式的揚棄，是對生態文明時代的城市發展方向的積極探索。突出生態價值，加快要素集聚;堅持生態優先，統籌要素安排，將是成都建設公園城市示范區的道路選擇。

作者

中國城市規劃設計研究院西部分院院長，教授級高級城市規劃師

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