糧食補貼的理論基礎：效率邏輯還是福利邏輯

曾祥坤

摘 要：本文梳理了當前糧食補貼政策的理論解釋，包括效率邏輯下的弱質(zhì)性、外部性、多功能性、基礎性，以及福利邏輯下的福利補償、糧食權(quán)利保障，并依次進行了理論反思，提煉理論解釋的困境，突出建構(gòu)新的理論基礎的必要性。

關(guān)鍵詞：糧食補貼;效率;福利

當前，糧食補貼政策在世界各國的普遍運用，這個事實似乎減弱了“為什么補”的重要性，“怎么補”才是焦點問題。然而，越是基礎問題越難以解釋，越是易受忽視的問題越值得深入研究。目前，糧食補貼的理論依據(jù)存在多樣化的解釋，基于政府與市場關(guān)系的維度，可以初步分為市場導向的效率邏輯和政府導向的福利邏輯。

一、市場導向的效率邏輯

建立在市場有效的基礎上，政府的糧食補貼作為一種產(chǎn)業(yè)政策，來應對糧食產(chǎn)業(yè)及糧食市場的“失靈”，其理論依據(jù)主要包括以下四個方面。

1.弱質(zhì)性

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2.外部性

糧食產(chǎn)業(yè)的正外部性包括產(chǎn)品貢獻、市場貢獻、環(huán)境貢獻等，負外部性主要是不合理生產(chǎn)活動導致的不良影響，如農(nóng)業(yè)污染。按照外部性理論的一般解釋，正外部性產(chǎn)品有效供給不足，負外部性產(chǎn)品過度供給，需要對外部成本收益內(nèi)部化，常用的手段是征稅、產(chǎn)權(quán)交易和談判、補貼，而適用糧農(nóng)領域的只有補貼。一方面，通過補貼政策的激勵作用，促進農(nóng)業(yè)資源的高效利用，擴大正外部性的產(chǎn)出;另一方面，通過差異化的補貼改變農(nóng)民生產(chǎn)的成本検找娼峁梗越貝#嬉寂┟窈俠戇才派⒅蔥姓吣勘輳熱纈謝什固⒔謁喔炔固<蚨災獠啃緣拇嬖謔沽甘巢滴薹ù锏絞諧∽鈑判剩甘巢固芄喚餼鐾獠啃暈侍狻？

3.多功能性

多功能性概念源于日本，逐步被歐盟、韓國等接受，并成為當前糧農(nóng)政策的理論依據(jù)之一。糧食產(chǎn)業(yè)的多功能性主要指其不僅有經(jīng)濟產(chǎn)出，還有社會發(fā)展、人文傳承、生物多樣性保護等多種功能，但市場機制并沒有對每種功能進行成本―收益匹配。如果糧食產(chǎn)業(yè)萎縮，除經(jīng)濟損失外，社會、人文、生態(tài)等方面的附屬資源也隨之消亡。為此，政府需要進行補貼，這不僅僅針對糧食產(chǎn)業(yè)本身的支持，還是對附屬資源的保護。多功能性的多重成本―收益核算，在理論邏輯上，近似于正外部性，通過反事實推理，使糧食補貼的理由更加充分。

4.基礎性

在馬克思社會再生產(chǎn)理論中，糧農(nóng)處于基礎地位，只有農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率達到一定水平，才會出現(xiàn)工業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)的獨立發(fā)展;從反面看，如果糧農(nóng)發(fā)展滯后，也會制約工業(yè)化的進程，政府保護糧農(nóng)產(chǎn)業(yè)就是保護整體產(chǎn)業(yè)鏈。但是，正如庫茲涅茨法則所揭示的規(guī)律，隨著時間的推移，資本、勞動力、土地等要素存在從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)、服務業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢，在農(nóng)業(yè)內(nèi)部也存在非糧化的傾向，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重下降、糧食生產(chǎn)萎縮是市場自發(fā)調(diào)節(jié)的結(jié)果。因此，需要政府外部干預來加強糧食產(chǎn)業(yè)的基礎性地位。

二、政府導向的福利邏輯

糧食補貼作為一種公共政策，政府具有選擇的主動性，并基于特定的公共目標去改變糧食領域的福利分配格局。因此，糧食補貼的依據(jù)就在于能夠促使政府做出糧食補貼決策的因素，主要包括以下兩方面。

1.農(nóng)民的福利補償

種糧比較效益低，農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)價值鏈中處于低端，福利水平相對較低。這種福利分配結(jié)果既有歷史的因素、人的因素，也有產(chǎn)業(yè)分工的客觀原因。在同等條件下，投入糧農(nóng)領域的土地、勞動、資本等要素的報酬可能不及工業(yè)和服務業(yè)，這種橫向不公平從一開始就已確定。農(nóng)民群體的不公平待遇產(chǎn)生的社會壓力，使政府不得不對農(nóng)民進行福利補貼，這是對農(nóng)民基本利益訴求的尊重。同時，在中國社會語境下，糧食補貼還是縮小城鄉(xiāng)差距、彌補工農(nóng)剪刀差政策的道義矯正。有學者測算計劃經(jīng)濟時期工業(yè)化汲取的農(nóng)業(yè)剩余高達6000億元？000億元，改革開放后農(nóng)村的資金仍然是凈流出狀態(tài)，以工補農(nóng)、城市反哺農(nóng)村是理性的回歸。政府作出糧食補貼的決策，都是改進農(nóng)民福利水平的舉措。

2.低收入者的糧食權(quán)利保障

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三、理論的困境

效率邏輯和福利邏輯分別從市場需要、政府主導的角度解釋了糧食補貼存在的理由，并構(gòu)成了政策調(diào)整的依據(jù)，各自都對糧食補貼政策實踐具有一定的解釋力，但也存在理論解釋的困境。

1.基礎依據(jù)存在質(zhì)疑

在弱質(zhì)性的理論解釋中，“糧食具有弱質(zhì)屬性，所以需要糧食補貼”，這種理論邏輯存在問題。一方面，糧食弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的定性存疑。有學者堅持認為，糧農(nóng)不是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，至少不是天生的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)文明的歷史事實和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營績效，都可以作為否定弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的例證。另一方面，弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)也不一定需要政府的補貼，自然風險和市場風險都可以通過其他渠道進行化解，政府補貼的介入反而會影響資源配置效率。同樣，在外部性的理論解釋中，忽視了糧食領域長期形成的穩(wěn)定秩序，一些外部效應其實已經(jīng)內(nèi)部化了，比如農(nóng)民向市場上供應糧食，本身就是謀生的手段，補貼與否都不影響最底線的糧食生產(chǎn)，農(nóng)民不可能精確計算到自身的產(chǎn)品貢獻、市場貢獻、環(huán)境貢獻，也不可能瞬間改變糧食生產(chǎn)的慣性。

2.陷入糧食特殊論

從關(guān)聯(lián)分析的角度，任何產(chǎn)業(yè)可能都具有多功能性特征，但為什么只突出對糧食產(chǎn)業(yè)的補貼？如果“基礎性棽固鋇穆嘸閃ⅲ哂謝⌒緣哪茉蔥幸擔裁疵揮欣嗨屏甘承幸檔牟固吭諗放蹇斯遙筒凳槍彩杖氳睦叢矗喚雒揮脅固炊勾嬖凇案合蠆固薄U廡┓蠢拇嬖謚遼倏梢運得鰨遠喙δ芐浴⒒⌒宰魑甘巢固囊讕菰誒礪凵喜⒉煌昝饋？

3.無法解釋補貼政策的多樣性和變化

福利補償?shù)慕忉專糜跉v史的維度之下，無法理解政府為什么在工業(yè)化早期不補貼農(nóng)民，而在工業(yè)化中后期才進行補貼。理論上，工業(yè)化早期的農(nóng)民更需要福利補償，但是為了推進工業(yè)化，當時政府不但沒有補償，反而還進行了利益剝奪，比如圈地運動、價格剪刀差等等。而且，從某些國家的農(nóng)業(yè)政策經(jīng)驗來看，在政治理性之下，政府容易忽視農(nóng)民利益，補貼也不按照最有利農(nóng)民的原則進行。由此可見，福利補償?shù)慕忉尣荒苓m用所有的時間階段以及各種類型的行為主體。

4.政策推導邏輯不成立

如果糧食補貼政策以糧食權(quán)利保障為基礎，那么就無法做到精準區(qū)分補貼對象，而且農(nóng)民這個特殊群體可能由于糧食權(quán)利的天然優(yōu)勢，不在補貼對象之內(nèi)，這種理論推導對現(xiàn)實邏輯產(chǎn)生了沖擊。從政策的有效性來看，糧食權(quán)利保障的制度工具選擇上，行政手段可能比補貼這種財政手段更為直接有效。因此，糧食權(quán)利保障無法順利推出糧食補貼政策。

四、啟示

糧食補貼既屬于經(jīng)濟效率方面的問題，也是政策決策過程中的問題，割裂的市場分析和決策分析都可能帶來理論解釋的困境，因此，需要融合政府與市場的關(guān)系，借鑒新的分析視角，并達到兩個目標：一是能夠突出政府在糧食補貼政策決策過程中的能動性，在政策分析中“找回政府”;二是能夠發(fā)現(xiàn)政府與市場各類主體基于什么目標產(chǎn)生互動，揭示政經(jīng)互動背后的邏輯。可以想到的是風險視角基本滿足條件。在糧食問題上，市場機制主要分散私人風險，政府主要防范化解公共風險，二者既有分工也要合作，而推動政府的糧食補貼決策是對風險的評估和權(quán)衡，政府補貼的介入本質(zhì)上是對風險的補償，目標是公共風險最小化。糧食補貼的“風險邏輯”有待從國內(nèi)外豐富的政策實踐中做進一步的分析和驗證。

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（責任編輯：蘭卡）