粵港澳中小學生跨境就學:問題與對策

陳君姬 馬早明

摘要：灣區融合發展背景下，粵港澳三地交流密切加深，粵港澳三地中小學跨境就學問題突出。由于“雙非兒童”身份的特殊性以及三地入學政策的差異性，“雙非兒童”以及港澳人士子女只能選擇跨境就學，從而衍生出諸如跨境就學路途遙遠、學位緊張、成本高昂等各種問題。據此，三地政府和社會力量需要共同采取措施，例如通過擴充學位，擴大辦學規模，積極建立“返回”機制，推行“教育卷”制度等有效措施來應對粵港澳三地中小學跨境就學問題。

關鍵詞：粵港澳大灣區;粵港澳中小學生;跨境就學

中小學生跨境入學是粵港澳大灣區建設中面臨的一個重要而現實的問題，涉及千家萬戶的安居樂業與樂學。跨境入學的中小學生大致可分為兩類，一是“雙非兒童”，二是港澳人士隨遷子女。前者一出生便被打上了鮮明的時代印記，這個曾經令人羨慕的特殊群體，如今正面臨進退兩難的境地，最讓人擔憂的是，隨著這群孩子的長大，一波又一波的社會潮流可能正將他們塑造成一個孤獨、撕裂而沒有認同感的群體，“雙非兒童”的跨境入學問題亟待解決。后者是社會發展過程中，粵港澳三地因人員自由流動而帶來的新問題，尤其是隨著粵港澳大灣區的建設，三地深度融合發展，越來越多的港澳同胞來粵發展，隨遷子女入學問題備受關注，若無妥善應對之策，無疑會影響港澳同胞在粵的長遠發展規劃。

一、粵港澳中小學生跨境就學的“前世今生”

（一）“雙非兒童”的緣起

“雙非兒童”是指出生于香港但父母雙方均非香港居民的兒童。其緣起可追溯至上世紀80年代，內地夫妻認為香港的條件更好，便千方百計赴港產子，但那時人數相當有限。直到2001年的“莊豐源案”，香港終審法院的判決明確了“雙非”父母在港所生的孩子享有香港永久性居民身份，并可享受所有相關的社會資源及福利。從此，在香港優越條件的誘惑和內地計劃生育政策的雙重影響下，“雙非兒童”的數量大幅增漲。根據香港特區政府統計處統計數據顯示，2001年在香港出生的“雙非兒童”累計僅為620名，然而2012年當年，這一數字已經增長至2.67萬，12年間激增了43倍_[2]。隨著“雙非兒童”步入求學年齡，大量學童跨境回流香港上學，為香港當地教育制度帶來沉重壓力，并引起香港本地家長不滿，加之香港社會共識認為“雙非兒童”并非解決香港人口老齡化的正途，2013年香港特區政府為了控制“雙非兒童”的數量，開始實行“零雙非”政策_[3]，香港所有醫院也被要求無限期停止接收非香港本地孕婦預約分娩。事實上，大量“雙非兒童”并未在港居住。根據深圳市統計局統計數據顯示，截止2016年1月1日，居住在深圳市的0-15周歲“雙非兒童”共計23465人_[4]。其中學齡前兒童（0-5周歲）、小學學齡兒童（6-11周歲）、初中學齡兒童（12-14周歲）、高中學齡兒童（15周歲）人數占總人數的比例分別為?8.85%、44.34%、?36.87%和?9.94%_[5]。在新世紀開始后的十多年間，超過20萬“雙非”嬰兒在港出生，隨著這批“雙非”嬰兒的逐漸成長，他們構成了跨境學童的主要群體。

（二）港澳中小學生來粵入學的緣由

改革開放以來，特別是香港、澳門回歸祖國后，粵港澳合作不斷深化實化，三地交流頻繁。加之，與港澳相比，廣東的房價和生活成本相對較低，基礎教育質量也不斷提升，由于歷史與地緣因素，廣東是許多港澳人士的祖籍地，語言及生活習慣基本一致，因此，不斷有港澳人士來粵發展近年來，國家粵港澳大灣區建設的啟動，為港澳地區的經濟發展帶來了重大機遇，進一步吸引了大量港澳人士來粵發展。隨遷子女的入學問題成為來粵發展的港澳人士十分關心的問題，也是影響他們安居樂業的重要因素，據統計，來粵入學的港澳人士隨遷子女人數有逐年增加的趨勢，2019年已到649人。如何保障來粵工作的港澳人士隨遷子女平等享有接受學前教育、義務教育和普通高中教育的權利，是一個有困難卻又必須積極解決的問題。

（三）粵港澳中小學生跨境就學的現狀

1.深港跨境入學人數呈逐年攀升的態勢

深港兩地跨境入學的兒童以“雙非兒童”為主力，這些雙非兒童境遇尷尬，他們是香港居民，卻居住在深圳，因此他們入學可選擇的途徑非常狹小：要么長途跋涉舟車勞頓跨境到香港上學，要么在深圳讀民辦學校或支付昂貴的學費讀國際學校。

按目前的情況看，選擇跨境進入香港上學的人數較多。深圳福田口岸是跨境學童日常最主要的通道，周一至周五，每天早晨會有接近1萬名跨境學童經過這里，奔赴遠在香港的學校。據香港特區政府官方文件披露，居于內地的香港居民的行程大部分來自深圳（90.8%），他們返港的主要目的是上學（45.4%）、上班（19.8%）及消閑（15.8%）（詳見圖1）_[6]。據香港政府統計調查顯示，2017年跨界學童人數為28280人，比2007年上升了5.49倍（詳見圖2）_[7]，十年間，跨境兒童的數量呈現逐年增長的態勢。

香港統計處的數據顯示，82%的雙非家長爭取讓子女留港生活的主要原因是因為他們認為香港擁有較好的教育制度_[9]。香港的教育福利對雙非家長而言極具吸引力。香港教育局每年都以“學券”形式直接資助符合資格的幼兒入讀香港的幼稚園，以2012/2013學年為例，每名符合資格的學童都可獲得16800港元的補貼。而且香港教育擁有國際化的制度與課程設計，能夠為學生提供更為舒適的學習環境，種種優勢吸引了雙非家長選擇每天不辭辛勞送孩子跨境讀書。

但這些跨境入學的“雙非兒童”的成長并非父母所期望的那樣一帆風順，路途的艱苦、兩地的文化差異、自我身份的認同等等，都讓這些孩子的求學之路十分不易。對于“雙非兒童”而言，放棄在港澳就讀而回內地讀書也是一個無奈之舉。部分“雙非兒童”因短時間內難以適應港澳的教育模式、教學方法以及社會文化，而選擇“回流”，即返回內地的學校插班就讀。因此“雙非兒童”返回內地插班的現象也逐漸增多。

2.首創在公立學校試點開設“港澳子弟班”

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出要加強灣區內基礎教育的交流合作，鼓勵粵港澳三地中小學校結為“姊妹學校”，并要求在廣東建設港澳子弟學校或設立港澳兒童班并提供寄宿服務，研究探索三地幼兒園締結“姊妹園”。為了落實政策，自2019年9月開始，廣州市教育局在兩所公立“百年名校”——朝天小學、培正中學點設立全國首創的公立“港澳子弟班”_[10]。

“港澳子弟班”旨在為港澳居民子女中的適齡兒童在廣州就讀提供多元化且有質量的基礎教育公共服務。其招生對象為持有港澳臺居民居住證的港澳學生、部分臺灣學生以及華僑子女，同時也招收符合上述條件的轉學生。這一特色班的課程一方面與國家教育部關于普通高校聯合招收港澳臺僑學生統一考試大綱和考試科目相聯結，另一方面兼顧粵港澳特色的相關課程，如嶺南特色課程、國學課程、國際理解課程以及STEAM等綜合科學、綜合人文課程等。與此同時，為了順應港澳地區“兩文三語”的教學現狀，“港澳子弟班”在以普通話為主要教學語言的基礎上，將部分科目和活動的教學語言設為粵語，還聘請優秀外教輔助英語教學，并計劃在初中階段探索開設第二外語課程。

“港澳子弟班”選擇班級管理經驗豐富的教師擔任班主任，并配備懂粵語的中青年骨干教師擔任專職導師，及時關注學生的學習、生活情況。在大灣區發展規劃綱要出臺之前，內地僅有深圳所開設了港澳子弟班，且都安排在民辦學校。廣州越秀區的“港澳子弟班”開內地之先河，其試點校均為越秀區公辦學校，而且相比之前部分學校班級分散錄取港澳子弟，越秀區“港澳子弟班”獨立編班，也是廣州最早向市教育局備案的區。目前越秀區內每年升學的港澳子弟約有二三百人，全區就讀的港澳子弟共計超過2000人，而越秀區的“港澳子弟班”將在全市范圍內招生，而不僅限于越秀區。

二、粵港澳中小學生跨境就學面臨的問題

不論是“雙非兒童”，還是來粵的港澳人士隨遷子女，從制度到文化，他們在跨境求學之路上都面臨著種種現實問題。

（一）“雙非兒童”跨境交通成本高，安全令人擔憂

跨境學童過關時間長，過境手續較復雜，交通成本高，而且安全令人擔憂。一方面，跨境學童往返路程需花費普遍在2-5個小時。雖然深港兩地近年紛紛開通“學童專用通道”和“學生專用候檢區域”等，力爭對跨境兒童實現快速驗放，但是每天兩地通關對于年幼的孩子們來說仍然是不小的挑戰。另一方面，受通勤距離和時間的制約，跨境學童事實上難以進入香港島、九龍這些香港中心區域的中小學校和幼兒園，而是就近選擇香港新界北區的學校，部分家長認為孩子并沒有如預期享受香港的優質教育資源。此外，跨境學童還面臨著安全方面問題。由于禁區紙的不足，禁區紙的配額都給了幼兒園跨境學童，致使許多小學三年級的學童必須要獨自過關上學。一些六七歲的兒童在上學回家的旅程中也可能會出現被水客放“貨”入書包、被人欺侮、跌傷、掉失證件等多種情況_[11]。那些獲得禁區紙名額的家長因為需要日復一日地跨境送孩子上學，而不得不犧牲自己原本薪資優渥的工作。

（二）局部學區教育資源緊張，需求難以滿足

2001到2012年的十一年間，“雙非兒童”的數量已經超過了20萬_[12]，2016年，適齡入學“雙非兒童”進入高峰期，這對香港的學位供給造成了不小的壓力。由于香港北區是最靠近深圳的一個區，許多居住在深圳的“雙非兒童”會選擇北區就近入學，這使得北區學位開始緊張。近年來因為“雙非兒童”的就學問題，香港北區相關部門陸續收到了越來越多的居民投訴，要求政府正視大量跨境學童就讀于北區幼兒園或小學，從而導致區內學額不足，本地學童被迫到其它地區上學的問題。如何解決北區學區緊張的問題成為香港特區政府面臨的一個棘手的問題，而且由于大量跨境兒童的涌入也導致了香港本已經有限的教育資源更為緊缺。

（三）三地文化差異明顯，身份認同受阻

港澳與內地尤其是廣東以外的其他省區的價值觀、風土人情、各種生活習慣等都有明顯差異。對于跨境上學的“雙非兒童”來講，首先面臨適應問題，跨境學童同時游走于深港兩種文化領域，在學校要適應香港的價值觀與文化習俗，其他時間則身處深圳，這對他們也造成了不小的壓力。加之香港與內地教育系統有很大差別，課程內容、教學方式也大不相同，香港學童從幼兒園開始學英語，而跨境學童英語基礎相對薄弱，加上長途交通導致學生疲勞，學習時間無形縮短，進一步影響他們的學習成績和動機。

對于港澳人士隨遷子女來講，也會面臨著適應問題。港澳地區主要的流通語言是粵語和英語，而廣東省雖然也有眾多粵語使用者，但是在普通話仍是最為重要的語言，學校授課及日常交流均使用普通話。在文字使用和書寫方面，粵港澳三地亦存在著差異，港澳基本使用繁體字，而內地則使用簡體字，繁體字與簡體字轉換等問題，這些都使得隨遷子女在學習和心理上存在一定壓力，需要一個適應期。

然而，還有一個更為棘手的問題——如何確立身份認同感？由于粵港澳三地差異的存在，跨境求學的兒童可能會出現身份認同的危機，他們經常會陷入身份混亂的狀態，時而覺得自己因持有港澳戶籍而有別于內地學生，時而感覺自己在內地可以等同于內地居民。作為將來粵港澳三地交流的使者，尤其是“雙非兒童”，一方面不能完全融入港澳，另一方面又難以恢復內地身份，得不到三地社會的身份認同，如果不引起重視，將來可能會引發更多的社會問題。

三、粵港澳中小學生跨境就學的對策

（一）積極建構“返回機制”，解決“雙非兒童”跨境入學的困境

香港優越的教育資源是促使許多家長選擇赴港產子的一個重要原因。然而，現在雙非家長們發現，他們的子女作為生活在深圳的香港孩子，不僅要應對更為激烈的升學競爭，而且這條跨境上學之路也遠比想象的更為艱辛，以至于有些家長開始考慮讓其子女回到深圳上學。因此，雙非家長們希望政府可以幫助他們克服制度上的困境，實施有效的“返回機制”，讓他們可以擁有再一次選擇的機會。所謂的“返回機制”是指讓已經獲得香港永久居民身份的人士，在宣布放棄香港身份之后，可以重新獲得內地身份的機制_[13]。在此機制之下，“雙非兒童”可以選擇放棄香港身份，并能夠隨其父母而被納入父母的所在地戶籍。一邊是當初曾經懷抱的憧憬和希望，一邊是孩子們所要面對的激烈競爭和現實壓力，很多家長都覺得自己面臨著兩難選擇。而家長的呼聲，也給政府帶來新的課題。“返回機制”的建立則可以從制度上解決“雙非兒童”跨境入學的困境。

（二）為跨境兒童提供相應的心理輔導，幫助其順利“過境”

針對港澳居民子女在粵就讀所遇到的文化與價值觀融入困難，以及逐漸出現的身份認同危機等心理問題，家校和社會組織機構應該發揮他們的積極作用，為跨境家庭提供心理咨詢和心理輔導方面的服務，協助跨境學童和家長融入內地生活。通過開展一些有益的交流與輔導活動，如開設各種免費的心理輔導班和心理咨詢以及開展跨境家庭服務計劃等服務項目，給予跨境學童家庭一定支持，慰問港澳跨境家庭，了解其子女的學習及生活情況并為其提供幫助。

在幫助跨境兒童盡快融入內地的氛圍與環境這一問題上，需要凝結包括政府在內的多方力量。在建構多主體的支持系統中，福田口岸可以及時跟學童的監護人、學校溝通，及時了解跨境學童每天的過關情況以及需求，改善通關流程，保障學童安全，同時又提高過關效率。為保障學童安全，目前深圳文錦渡出入境邊防檢查站及深圳市羅湖區婦女聯合會已與香港國際社會服務社簽訂聯絡交流機制，積極協助跨境學童安全過關。在“跨境學童”這一特殊群體愈來愈龐大的今日，兩地政府加強重視，開展更為迅速和有效的深港教育合作已成為發展趨勢。僅福田口岸，就有11個公司承擔了每天接送雙非兒童跨境讀書的校車業務。

（三）三地政府聯手擴大辦學規模，增擴大灣區內學位數量

近年來，隨著“雙非兒童”入學高峰的到來，香港北區學位十分緊張，已造成了當地居民與“雙非兒童”家長之間的矛盾甚至是沖突。面對持續性投訴，香港特區教育局表示，在合法、合理的情況下優先照顧北區學童的意愿，大幅減少由于“雙非兒童”跨境入學導致本地學童跨區入學的人數，比如在北區學校適當擴充每班人數，增加學位;特教育局還會與其它部門合作改善跨境配套，以期有效地將深圳的跨境學童分流到北區之外的其它學區入學。事實上，與北區的學位緊張情況相對，香港其他區不少學校正面臨生源不足的問題。如若能做好相關交通配套，集中安排跨境學童到收生不足的地區和學校上課，則可合理調配教育資源。

隨著粵港澳大灣區建設的深入推進，港澳人士隨遷子女來粵上學需求將不斷增加，從長遠看，三地政府有必要借助社會力量合辦一批港澳式學校，遵循自負盈虧、起點較高、運作規范、一校多制的辦學模式。為此，香港特區政府需制定“福利攜帶”政策，每年劃撥教育經費及參與管理，生源重點面向廣東的港澳生，學校傳承香港多元教學模式，適應教育市場的變化，按需授以中、英等不同國家的課程及學制。香港政府也可以借此實施少年培優引進計劃，簽訂意向協議，政府提供資助金及將來進修機會，以此吸引生源。如此，廣東既擴大多元化辦學，解決學位緊張問題，又方便汲取港澳教育精華。學校的運作不僅是商業行為，還是政府行為，需要三地政府主導解決。

（四）推行“教育卷”制度，實現教育資源的支付轉移與對接

目前，我國部分地區為了解決進城務工人員隨遷子女基礎教育問題，依據教育卷理論進行了一些有益的嘗試_[14]，實現了教育資源的支付轉移與對接。因此，在解決“雙非兒童”和港澳人士隨遷子女基礎教育的問題上，也可以借鑒此種做法。國務院曾專門出臺相關文件《國務院關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》規定：“創新義務教育轉移支付與學生流動相適應的管理機制，實現相關教育經費可拾，增強學生就讀學校的可選擇性。”此項規定體現義務教育作為一項基本公共服務的均等、可及原則。港澳特區政府也可以與廣東省政府就跨境學童問題簽訂相關協議，即將跨境學童在香港享有的教育兌換成教育券，并將其發放給跨境學童的監護人，以此實現教育資源的金錢化與可轉移化。具體做法為針對政府未能安排入讀公辦學校而自主選擇入讀民辦學校的港澳人士隨遷子女，政府將發放電子教育卷抵扣部分學費。電子教育卷按照“先免后補”的原則發放，若選擇收費標準低于教育卷面額的學校，政府則按教育卷面額補貼給相應的學校。若港澳人士選擇收費標準高于教育卷面額的民辦學校，則需要自行補齊中間差額部分。這一措施既有利于幫助港澳居民隨遷子女解決入學問題，也有效地實現了教育資源的支付轉移與對接，從而有效地促進了教育公平的實現。

四、結語

百年大計，教育為本。建設國際一流灣區，打造世界級城市群，必須充分發揮教育培養人才、創新科技、服務社會、傳承創新文化的戰略支撐作用。基礎教育是國民教育的根基，切實解決大灣區內中小學生的跨境就學問題也是推動大灣區建設的重要基礎。為把灣區打造成為全球優質基本公共教育服務供給基地，要對灣區內存在的種種教育問題進行深入的分析與討論，并積極采取合理的措施。粵港澳大灣區建設進程中，在中央政府支持和“一國兩制”框架下，借助三地融合發展的趨勢，為跨境就學的中小學生打開一個新的格局，解決關乎粵港澳三地中小學生就學的核心問題，保障優質的基礎教育資源得以在大灣區中實現共建共享。

參考文獻

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