社會治理創(chuàng)新背景下服務型政府改革路徑的優(yōu)化

方汝婷

摘要：21世紀初，我國提出建設服務型政府的改革目標，但由于未能完全適應新時期外部環(huán)境及治理主體關系的變化，導致服務型政府的轉型仍停留在微觀層面和具體事項上。如今，在全球化、后工業(yè)化的浪潮下，傳統社會體制相對于市場經濟體制的滯后性日漸顯露，政府作為社會治理體系的主體力量，亟需通過優(yōu)化服務型政府改革路徑，推動社會治理創(chuàng)新，引導新型社會體制的構建。

關鍵詞：社會治理創(chuàng)新;服務型政府;改革路徑

一、引言

改革開放后，在外部環(huán)境變化及社會主義建設的雙重影響下，中國的社會結構和治理格局都發(fā)生重大轉變，亟需構建新型社會體制以適應宏觀環(huán)境的變化。政府作為社會治理體系的主導力量，理應順應社會結構的變化趨勢，在治理主體多元化的大趨勢下，重新定位政府角色，積極推動職能轉變，更好地為人民和社會提供服務。十六屆六中全會后，中央和地方為服務型政府改革采取了諸多措施，但由于沒有從根本上認識到外部環(huán)境的變化以及治理主體間關系的轉變，致使大部分改革舉措仍停留在微觀層面及具體事項上，在一定程度上背離了服務型政府建設的初衷。

不可否認，通過多年的實踐和探索，我國服務型政府建設取得了一些進展，但要在社會治理創(chuàng)新視域下進一步優(yōu)化服務型政府改革，任務仍然艱巨。因此，必須堅持以打造人民滿意的服務型政府為目標，對過去的經驗進行理性反思，優(yōu)化細化方式方法，深入推進服務型政府建設。

二、新時期服務型政府改革面臨的挑戰(zhàn)

（一）外部環(huán)境的復雜性和不確定性

當今時代最基本的特征就是外部環(huán)境的高度復雜性和不確定性，在外部環(huán)境變化下所暴露的問題，雖然形式上基本與18、19世紀遇到的問題相似，但是本質上幾乎所有問題都是全新的。其中，社會的開放性和社會治理格局的多元化，對傳統的控制導向的政府管理模式提出了嚴峻挑戰(zhàn)。因此，在社會治理創(chuàng)新背景下，政府要考慮的不僅僅是如何管理和控制社會的問題，而且也包括政府自身如何進行角色定位、社會力量在社會治理中發(fā)揮什么樣的作用、如何轉變職能實現方式等問題，而解決這些問題的關鍵就在于結束政府的控制導向，用服務型政府職能替代簡單化的政府控制來適應環(huán)境的變遷。

（二）全球化與后工業(yè)化的壓力

在全球化的推動下，發(fā)達國家所面臨的后工業(yè)化的挑戰(zhàn)已經影響到正處在工業(yè)化進程中的發(fā)展中國家，發(fā)展中國家需要同時應對工業(yè)化和后工業(yè)化的雙重挑戰(zhàn)。作為世界上最大的發(fā)展中國家，我國社會治理中的一些問題也開始涌現，傳統社會體制已經不再適應時代的發(fā)展。如今，環(huán)境的高度復雜性與不確定性、日趨復雜的公共問題，以及其他社會自治力量的壯大，都使得政府的不可治理性增大，社會行動者之間的相互依賴性增強。政府的治理過程不再是政府單方面行使權力的過程，多元治理格局正在成為時代的特征。因此，在這樣一個多元化的行動者系統中，政府必須在服務型政府的建設過程中找準自己的位置，正確處理與其他行動者的關系。

三、我國服務型政府建設過程中出現的問題

（一）結構升級不到位，部門協作不暢

作為政府機構的重要載體，組織結構優(yōu)化是服務型政府改革不可回避的關口。改革開放后，我國通過一系列簡政放權的措施，在一定程度上精簡了政府規(guī)模，但由于結構升級的不到位，部門間溝通不暢、協作受阻等問題仍未得到有效解決。

行政體制改革前，受部門主義和本位觀念的影響，我國政府作為典型的官僚制組織，十分強調部門界線，部門之間多相互孤立，互不協作，上下級之間更是等級森嚴，缺乏有效溝通協調，條塊矛盾比較突出。雖然近年來的大部門制改革在一定程度上弱化了組織邊界，減少了職能重疊，但部門間推諉扯皮的現象并沒有完全消除。除職能上的協作不暢外，政府部門之間還存在嚴重的信息壁壘，數據匯總工作未能完全擺脫主體性，各部門信息無法在滿足綜合調用的需求下實現互通有無，更難以達成有效的信息共享，由此導致的“信息孤島”不僅不利于行政效率的提高，也降低了公共服務的便捷程度，阻礙了服務型政府治理效能的提升。

（二）角色定位不明晰，職能轉變滯后

與傳統的政治統治不同，社會治理不再唯政府一家獨大，需要聚合企業(yè)組織、社會組織和居民自治組織等多個主體的能量。政府作為治理體系的主導力量，不僅需要加強與社會的協商合作，還要及時轉變職能，為社會治理網絡的有效運行提供便捷的渠道和優(yōu)質的服務。

但我國現有的政治體制深受計劃經濟時期的行政結構影響，一些傳統的管理陋習未能完全消除，公共服務在政府職能中的主導地位尚未明確，越位、缺位等問題也亟待徹底解決。其中，中央和地方關系，政府和社會關系兩個維度的問題最為突出。一方面，行政發(fā)包制下的條塊結構與屬地責任制，決定了我國行政系統逐級向上負責的運行邏輯，由此導致的地方政府的賦能不足和事權責權的不匹配，不僅無法有效調動起地方政府的積極性，也使得公共產品及公共服務的供給職能嚴重受限。另一方面，雖然近年來政府采取各種措施降低門檻，簡化程序以鼓勵和推動社會組織的發(fā)展，但后續(xù)服務和規(guī)范管理未能跟進，導致社會組織在某些領域對政府仍有較強的行政依賴和經濟依賴，難以形成平等的合作伙伴關系，也未能實現真正意義上的共管共治。

（三）運行機制不完善，治理方式粗放

近年來我國服務型政府建設取得了一定成就，但公共服務的整體質量和效率仍處在較低水平，主要原因在于治理機制的不完善和現代化治理手段的欠缺。

一方面，不完善的治理機制不僅會阻礙政府改革目標的解決還會限制服務供給職能的實現，其中，決策機制和監(jiān)督機制的問題尤為突出。決策領域的問題主要體現在決策信息不充分，決策主體不明確及決策過程不民主，而監(jiān)督機制的問題體現在監(jiān)督主體單一、監(jiān)督邊界模糊等方面。治理思維的陳舊和治理方式的粗放則是影響公共服務水平另一因素，如今大數據、云計算、區(qū)塊鏈等技術大行其道，但在公共服務領域，技術優(yōu)勢的發(fā)揮時常會被制度和程序所鉗制，加之部分政府工作人員缺乏相應的信息處理能力，使得先進治理手段在政府部門的大范圍推廣受到限制，科技力量未能得到完全釋放，一些工作環(huán)節(jié)出現了效率低下、秩序混亂等問題，不僅會造成資源的浪費，也會降低公共服務的質量及效率，一定程度上延誤了服務型政府的轉型進程。

四、社會治理創(chuàng)新背景下服務型政府改革的路徑選擇

（一）完善結構升級，加強部門協作

要打造具有彈性和回應力的服務型政府，必須解決好科層制組織部門間保守封閉、溝通不暢等問題，提高對外部環(huán)境的響應能力。因此，在社會治理創(chuàng)新背景下，應通過深入推進機構改革，加快結構升級，實現部門間的緊密協作和互通有無，積極推進機械式的官僚組織向有機式的適應型組織轉變。

首先，應繼續(xù)深化大部門制改革，以建設整體性政府為指導理念，明確職能定位，重構部門權力，再造行政流程。縱向上，科學減少管理層級，向下合理授予權能;橫向上，加強跨部門合作，減少條塊割裂，同時要構建與政府結構調整相適應的干部人事制度，完善服務型政府建設的主客觀條件，使機構規(guī)模和人才隊伍符合科學管理的要求。其次，為避免改革短期化傾向，應依托“互聯網+政務服務”信息化賦能服務型政府建設，提高政府改革的標準化水平。并積極采取措施加強中央與地方、政府間各部門信息系統的有效對接，更好地發(fā)揮信息化平臺的作用，減少“信息孤島”，有效拓展公共服務空間，提高服務型政府建設效率。

（二）終結控制導向，轉變政府職能

在傳統體制下，政府更多扮演的是生產者、監(jiān)督者、控制者的角色，而服務者的角色逐漸被淡化。在當前社會治理創(chuàng)新背景下，政府本位主義日漸式微，控制導向的終結乃大勢所趨，因此，服務型政府建設應加快政府職能轉變，提高公共服務能力，為公民提供優(yōu)質的公共產品與公共服務。

首先，要明確中央和地方政府的職責范圍，運用法律手段規(guī)范政府的職能設置，為各級政府的責任履行提供法律保障，減少“越位”、“缺位”和“錯位”現象;同時要著力解決地方政府財政實力與服務職能不相匹配的問題，合理分配財政資金，規(guī)范政府間轉移支付，舒緩地方政府財政負擔，充分調動地方和中央兩個積極性。其次，要打破政府對公共服務領域的壟斷，適當引入競爭機制，激發(fā)社會力量的能動性和創(chuàng)造性，提高公共服務質量與效益;改進公共服務方式，通過建立機制，暢通渠道、提供平臺實現政府與社會的高效對接。只有將“小政府、大社會”的治理思路落到實處，處理好“掌舵”和“劃槳”的關系，才能夠提高服務質量、改進服務水平，真正實現服務型政府的職能轉變。

（三）健全運行機制，提高服務水平

要保證社會治理創(chuàng)新目標的實現和政府服務職能的高效運轉，亟需進一步健全服務型政府內部運行機制。針對決策機制，應搭建規(guī)范化的表達渠道和平臺，拓展完善參與途徑，平衡政府與社會的互動關系;同時廣泛聽取有關專家的對策建議，保證決策的科學性和民主性。針對監(jiān)督機制，應強化對政府運行的制約和監(jiān)督，將權力關在制度的籠子里，督促相關責任人積極充分地行使法律所賦予的職權;構建全方位的監(jiān)督體系，在加強黨內監(jiān)督的同時，完善媒體監(jiān)督和公民監(jiān)督渠道，為服務型政府建設提供保障。

現代社會對新興技術的依賴性日益增大，科學技術也日益成為社會治理創(chuàng)新的重要戰(zhàn)略資源。因此，服務型政府建設還需及時轉變陳舊的治理思維和粗放式的管理手段，依靠科技力量提高公共服務的質量和水平，積極利用人工智能、大數據、區(qū)塊鏈、云計算等先進數字技術更新服務方式，多場景全方位推進科技成果落地，讓科技創(chuàng)新為社會治理提供技術支撐，同時也要提高公務員隊伍的專業(yè)水平和科技素養(yǎng)，實現科學技術與服務型政府建設的深度融合。

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