我國責任政府的構(gòu)建：基于國家治理現(xiàn)代化視角下的思考

馮璐璐

摘要：當前我國面臨著經(jīng)濟、政治、民主多重轉(zhuǎn)型，社會在價值觀念、組織構(gòu)成和利益格局等方面也發(fā)生了明顯變化。以上這些現(xiàn)象的出現(xiàn)對于國家治理帶來了挑戰(zhàn)，對國家治理模式提出了新的要求。黨的十八屆三中全會提出了要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。針對現(xiàn)階段我國的國情，政府作為國家意志的執(zhí)行者，如何完善政府與現(xiàn)代社會相適應(yīng)的權(quán)責體系、保障政府責任的有效履行，從而構(gòu)建責任政府，有非常重要的意義。本文基于國家治理現(xiàn)代化的視角下，思考我國責任政府的構(gòu)建，重點是明晰“國家治理現(xiàn)代化與責任政府之間的邏輯關(guān)系”，討論國家在治理系統(tǒng)目標達成過程中政府責任的內(nèi)容，以及如何更好履行這些責任，構(gòu)建責任政府的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：國家治理;國家治理現(xiàn)代化;責任政府;政府責任

一、核心概念的界定

（一）關(guān)于“治理”

“治理”并非是個新詞，治理行為也是古已有之。經(jīng)過長時間的考證，“治理”這個詞來源于古希臘文與拉丁文，在古希臘文中它的含義是掌舵，拉丁文中它是指引導、操縱。根據(jù)相關(guān)學者的研究，“治理”這個詞，作為治理理論進行使用，最早出現(xiàn)在1989年世界銀行的《世界發(fā)展報告》。從此以后，治理這個詞語被大規(guī)模的運用到了政府管理研究領(lǐng)域，并且經(jīng)過長時間的發(fā)展后有了多種不同的定義。

對于什么是“治理”，雖然中國學者對治理的研究時間并不太長，但是經(jīng)過廣泛的討論，已經(jīng)達到了一定的深度，形成了很多相關(guān)的定義。然而不論如何，在治理問題上發(fā)表過意見的中國學者，大都能夠同意：“治理指的是公共權(quán)威為實現(xiàn)公共利益而進行的管理活動和管理過程。”這一概念從主體上確定了治理的主要施動者是公共權(quán)威，其目標是為了實現(xiàn)公共利益，而整個治理是由一系列活動和過程來體現(xiàn)的。

（二）關(guān)于“現(xiàn)代化”與“國家治理現(xiàn)代化”

單純的從語義學的角度上來看，“現(xiàn)代化”可以簡單地理解為，既可以表示一個“成為具有現(xiàn)代特點”的發(fā)展過程，也可以表示在這個過程中發(fā)生的“最新積極變化”。關(guān)于現(xiàn)代化的定義，不同的學者有不一樣的觀點，因此對于現(xiàn)代化的標準也沒有一個統(tǒng)一的標準。我國學者姜洪認為，“現(xiàn)代化從詞義上說，就是客體從一個較陳舊的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代狀態(tài);這里自然包括著時間因素、參照系因素”。而美國學者布萊克給現(xiàn)代化下的定義是，“即在科學和技術(shù)革命的影響下，社會已經(jīng)發(fā)生或者正在發(fā)生著的變化”。結(jié)合以上的觀點，我認為我們可以這樣理解現(xiàn)代化，現(xiàn)代化是一個時空上的概念，而且是一個特定的歷史階段，它具備過程和價值觀念的雙重屬性，最終指向是“合理化”或者說是一種美好良善的狀態(tài)。

一般而言，國家治理現(xiàn)代化主要包括兩個部分，即國家治理體系的現(xiàn)代化和國家治理能力的現(xiàn)代化。國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化二者之間的關(guān)系是相輔相成，互為前提的。國家治理現(xiàn)代化可以被概括為，以現(xiàn)代化作為國家治理新的價值維度，通過優(yōu)化治理體系與治理能力，科學配置和使用公共權(quán)力和資源，對國家的各項公共事務(wù)實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)而高效的管理和調(diào)控。

（三）關(guān)于“責任與責任政府”

1.責任的語義闡釋

在中國，古漢語中的“責任”主要有以下基層意思，即負責、責問、責罰、責求、擔負等。現(xiàn)代漢語中的責任一詞保留了古漢語中的責與任的基本含義。現(xiàn)代社會中，“責任”一詞被時代賦予了新的含義并被廣泛用于各個領(lǐng)域，責任和各種詞匯相結(jié)合，如政府責任、責任政府、社會責任、經(jīng)濟責任、制度責任、生態(tài)責任等。

盡管世界各國的歷史傳統(tǒng)、文化背景、政治制度、社會變遷等因素千差萬別，“責任”在各種語言中的含義也有一些差異，但也存在許多相通之處。我們可以把責任定義為：由一個人的資格（作為人的資格或作為角色的資格）和能力所賦予，并與此相適應(yīng)地完成某些任務(wù)以及承擔相應(yīng)后果的法律的和道德的要求。

2.責任政府的內(nèi)涵

責任政府是一個動態(tài)的、交互的、發(fā)展的概念。

責任政府的實質(zhì)就是在于作為公共權(quán)力的行使者必須對公共權(quán)力的最終所有者負責。也就是說，責任政府實質(zhì)上體現(xiàn)為公共權(quán)力所有者對公共權(quán)力行使者的一種問責，通過這種問責來確保公共權(quán)力的行使最終指向公共利益目標。由上述含義出發(fā)，責任政府是一種充分體現(xiàn)政府責任、對社會生活適度干預的“有限責任政府”。

二、國家治理現(xiàn)代化進程中的政府責任

（一）國家治理現(xiàn)代化進程中政府的地位

十九大報告指出，全面深化改革要“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系”。政府作為國家治理體系中的重要組成部分，在整個國家治理系統(tǒng)中處于核心位置，對國家治理現(xiàn)代化的成效起到總體推動作用。中國正處于現(xiàn)代化進程之中，根據(jù)中國的國情和自身的特性，政府在整個治理主體中，憑借著自身的特點和優(yōu)勢，占據(jù)著主導性地位。之所以如此，主要有以下幾方面的原因：第一，由我國當前現(xiàn)代化所處的階段決定的。第二，由我國的國情決定的。第三，政府自身具有特殊性，同時也有著其他主體所不能夠匹及的特點與優(yōu)勢。公權(quán)力是政府最本質(zhì)的特征，政府是國家意志的執(zhí)行者，因此處于特殊地位。

（二）國家治理現(xiàn)代化進程中政府責任的確定標準

國家治理系統(tǒng)是一個動態(tài)運行的系統(tǒng)，它會隨著治理環(huán)境的變化而變化。國家治理系統(tǒng)能否朝著現(xiàn)代化的目標邁進，很大程度上依賴于政府這一重要主體對自身責任的履行。

對于政府責任的合理化確認，有著其衡量標準：第一，維持力標準，也就是能夠維持國家治理系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn);第二，促進力標準，也就是促進國家治理系統(tǒng)朝著現(xiàn)代化目標運轉(zhuǎn)。從以上分析可以看出來，政府責任的標準是在保證國家治理系統(tǒng)能夠維持基本正常運行的前提下，再根據(jù)國家治理系統(tǒng)現(xiàn)代化的目標，進行一定的內(nèi)容調(diào)適，使政府責任的內(nèi)容與國家治理現(xiàn)代化的要求相契合，從而促進國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。與此同時，也要重視維持力標準，只有二者相結(jié)合，才能夠進一步提高國家治理水平。

三、國家治理現(xiàn)代化進程中政府履責面臨的困境

隨著國內(nèi)外形勢的發(fā)展和治理環(huán)境的變化，政府面臨的壓力日漸增多，作為國家治理的重要行為者之一，政府責任的履行面臨著多重挑戰(zhàn)。

1.職能轉(zhuǎn)變滯后對經(jīng)濟系統(tǒng)適應(yīng)能力的削弱

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，政府的職能結(jié)構(gòu)也會隨之改變。從計劃經(jīng)濟時代到改革開放時期，再到全面發(fā)展時期，中國關(guān)于政府責任結(jié)構(gòu)的認知一直在不斷進行調(diào)整。在現(xiàn)實層面，由于收到傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展思維的影響，政府在推動經(jīng)濟發(fā)展的過程中，對社會責任以及環(huán)保責任的重視程度依然不夠。因此，我國要想實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，就不能再過分強調(diào)政府的經(jīng)濟發(fā)展責任，應(yīng)該對政府責任結(jié)構(gòu)進行再平衡，注重服務(wù)性的社會責任以及生態(tài)保護責任，實現(xiàn)社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.執(zhí)行效能乏力對政治系統(tǒng)目標達成的阻礙

政府責任的實現(xiàn)需要依靠政府的實際行動，但是在政府履行職責的過程中卻存在著不作為的現(xiàn)象。這種“為官不為”的現(xiàn)象因為逐漸受到關(guān)注，伴隨著人們問責意識的加強以及監(jiān)督機制的完善，這種現(xiàn)象逐漸得到了遏制。但是，隨之而來的是另外一種不作為行徑。政府有選擇地做一些容易做或者做了容易出彩的事兒，對更加重要、難做或者出力不討好的事兒拖延不做。這樣損害了公民和社會的利益，而且由于這種選擇性作為具有一定的欺騙性，所以在一定程度上使得公眾對政府失去信任，不利于建設(shè)廉潔政府，也影響了社會經(jīng)濟發(fā)展，阻礙了國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

3.支持系統(tǒng)不良對社會系統(tǒng)整合進程的遲滯

政府責任的實現(xiàn)程度與社會發(fā)育程度也有很大關(guān)系。現(xiàn)代以來，社會組織正逐步向原先由政府完全把持的公共領(lǐng)域核心地帶滲透，并在政府不能充分接觸的領(lǐng)域起到了補充作用。

現(xiàn)階段，我國的社會組織雖然得到了一定程度的發(fā)展;但是，由于歷史和制度方面的原因，其整體發(fā)展水平不高，增長動力缺乏，發(fā)育水平參差不齊，還沒有出現(xiàn)繁榮的局面。社會組織發(fā)育程度低、獨立性不強、專業(yè)能力缺乏、公信力不高等問題依然存在。

四、國家治理現(xiàn)代化進程中政府責任實現(xiàn)的優(yōu)化路徑

（一）經(jīng)濟系統(tǒng)中政府責任實現(xiàn)的優(yōu)化路徑

1.厘清政府與市場邊界

明確政府與市場的界限是保持經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要舉措，同時也是我國經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的客觀要求。我國政府與市場之間的關(guān)系是長期處于一種動態(tài)變化之中。就目前而言，我國政府與市場的邊界還不是特別清晰，沒有做到以市場來實現(xiàn)資源配置的效果。基于此，應(yīng)該調(diào)節(jié)政府權(quán)力配置，加大簡政放權(quán)的力度;創(chuàng)造良好的營商環(huán)境保障市場經(jīng)濟規(guī)范運行;承擔起引導和監(jiān)督責任，在防止政府權(quán)力向政府滲透的同時，激發(fā)市場主體的積極性。

2.均衡政府責任目標

在國家治理現(xiàn)代化視域下，我國政府責任的范圍主要包括政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)保護五個方面。因此，要實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，就要統(tǒng)籌兼顧，將政府責任的目標指向放在中國國家治理現(xiàn)代化進程中來審視。同時，還要以發(fā)展的眼光看待目標指向，確保目標指向適應(yīng)時代要求，不斷進行調(diào)適，使政府責任結(jié)構(gòu)更加科學化。

（二）政治系統(tǒng)中政府責任實現(xiàn)的優(yōu)化途徑

1.完善法律體系，規(guī)范政府履責行為

目前我國初步實現(xiàn)了行政權(quán)力監(jiān)督的法律化和制度化，但是我國關(guān)于政府責任的法律規(guī)定還相當不完善，法律體系也不健全，同時也使得政府責任的實現(xiàn)缺少法律制度的支撐。因此，必須要完善政府責任的法律體系，以保證政府責任的“規(guī)則之制”。這就要求我們要做到一下幾個方面：首先，樹立法治觀念，維護憲法和法律權(quán)威。其次，堅持科學立法與嚴格執(zhí)法相結(jié)合。

2.完善問責制度，保障政府履責效果

為了確保權(quán)力的規(guī)范運用，必須明確與該權(quán)力相對應(yīng)的責任，當權(quán)力主體違背責任要求時就要啟動“問責”，進而有效糾正權(quán)力不正當?shù)倪\行。我國的行政責任制度并不成熟也不完善，嚴重影響了對政府主體監(jiān)督的質(zhì)量和效果。因此，我國當前的問責制度要進行完善。第一，強化問責意識;第二，拓寬問責范圍;第三，健全問責體系;第四，推進信息公開。

3.完善激勵機制，增強政府履責動力

政府責任的實現(xiàn)除了需要對其進行制約和規(guī)制，使其朝著正確的方向履行責任之外，還需要激發(fā)政府履責的主動性，提高履職的積極性，因此完善政府履職的激勵機制就顯得特別重要。首先，要建立健全績效評估機制;其次，運用科學的激勵方法，調(diào)動積極性。

（三）社會系統(tǒng)中政府責任實現(xiàn)的優(yōu)化路徑

在國家治理系統(tǒng)中，社會系統(tǒng)具有整合功能，能夠彌補政府、市場在某些方面的不足。想要充分發(fā)揮社會系統(tǒng)的整合功能，政府需要做一下努力：首先，厘清政府與社會之間的邊界。其次，提升政府公共事務(wù)管理能力。最后，不斷創(chuàng)新政府工作方式方法。面對大數(shù)據(jù)時代的來臨，政府必須更新科技手段，提升信息技術(shù)能力，只有這樣，治理技術(shù)的改進才不會亦步亦趨，才能夠不斷為政府履責提供充分的支撐。

（四）文化系統(tǒng)中政府責任實現(xiàn)的優(yōu)化路徑

在國家治理系統(tǒng)中，文化子系統(tǒng)具有模式維持功能，有助于推動國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。為此，要從以下幾個方面努力：首先，提高公務(wù)人員個體素質(zhì)。加強責任意識培養(yǎng)，增強政府履行責任的自覺性，推進公務(wù)人員道德建設(shè)，增強履責過程中的自我約束能力，提高公務(wù)員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，保證履責的正確性與科學性;其次，提升政府價值引領(lǐng)能力。政府一方面要大力支持體現(xiàn)主流價值觀念的文化作品，同時還要限制宣傳有害價值觀念的文化作品。最后，要增強網(wǎng)絡(luò)文化的應(yīng)對力。對于政府而言，要發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)文化的優(yōu)勢，規(guī)避網(wǎng)絡(luò)文化的劣勢，加強關(guān)于網(wǎng)絡(luò)方面的立法，凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，填補網(wǎng)絡(luò)立法的空白點。

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