淺析我國行政公益訴訟舉證責任分配規則

龐慶龍　陳慧君

關鍵詞 檢察機關 行政公益訴訟 舉證責任分配

基金項目：玉林師范學院2018年度校級科研項目“檢察機關提起公益訴訟舉證責任問題研究”（課題編號：2018YJKY03）。

作者簡介：龐慶龍，玉林師范學院教師，研究方向：訴訟法學;陳慧君，玉林師范學院2016級學生。

中圖分類號：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.124

在行政公益訴訟司法實踐中，檢察機關除了承擔程序性的舉證責任即訴前程序中應提交的一般證明性質的材料外，還需承擔證明行政機關的具體行政行為違法、公共利益受到損害的事實以及此二者間的因果關系的舉證責任。而作為被訴方的行政機關僅需對其主張的有利事實以及依據承擔舉證責任，且此種責任不具有強制性，這就容易導致當案件處于真偽不明的情況時，往往是由檢察機關來對訴訟不利后果進行承擔。此外對于司法實踐的最終目標“損害賠償”也無具體明確的規定。檢察機關與行政機關作為行政公益訴訟的雙方當事人，雙方權力地位平等，此時是否遵循行政訴訟的一般規則來確立舉證責任分配這一問題，還需進行更嚴謹的設計以及結合多方意見來進行探討。

一、我國行政公益訴訟舉證責任分配存在的問題

（一）舉證責任分配制度不合理

從理論上來說，行政公益訴訟是行政訴訟與公益訴訟的結合體，但從邏輯上來對其分析可認定其是屬于行政訴訟的下位概念，則其分配規則也應遵循上位概念的行政訴訟來進行限定，而立法者出于對檢察機關作為行政公訴方的特殊地位等考量，認為檢察機關與行政機關地位相等，且擁有調查取證權與監督權，在行政公訴中較之其它公訴主體具有優越性，故在行政公訴中按照一般訴訟規則來進行分配舉證責任。但在行政案件中行政機關是作為決策的一方主體，對案件涉及事情處理的全過程都參與其中，而檢察機關出于檢察建議職能是一種事后的監督，對案件經過并不能很好地了解掌握，而調查過程中因證據的提取涉及許多與行政部門利益相關的主體，難免會受到阻礙，因此實踐表明，由檢察機關負主要的舉證責任是不合理、不具有現實性的，而遵循行政訴訟的“舉證責任倒置”原則來進行分配具有更多的現實性。

（二）檢察機關調查核實權缺乏保障

檢察機關的調查核實權在其對司法活動進行監督時，具有十分突出的地位，它是檢察機關調查取證的有力通行證及法律憑證。“檢察機關的調查核實權最早可見于2013年，在修改后的《民事訴訟法》中所確立。”[1]檢察機關在實踐過程中不斷對該項權利予以運用并完善，其后所實施的《民事訴訟監督規則（試行）》中對檢察機關可以采取的調查收集證據材料的方式也作了進一步的規定[2]。行政監督參照民事監督執行，為檢察機關調查核實工作提供了法律依據，而規則中卻沒有對后續保障性措施進行規定，缺乏保障力度。

調查核實權的實施具有明顯的被動性，法律法規對其內容、范圍的界定以及案件中相關被調查的對象配合程度的大小等因素都對調查核實權的發揮產生明顯的影響。“在進行行政公益訴訟的案件調查進程時，檢察機關的調查取證權不具有強制性。”[3]在我國的司法解釋中對案件中被調查的相關主體應當對檢察機關的調查核實等工作予以配合作了規定，但卻沒有規定如出現拒不配合的情況時檢察機關可以采取什么樣的措施與采取措施的強度，或是該相關主體應當承擔何種責任以及承擔責任的強度等。在這些情況沒有得以用法律進行強制規制時，檢察機關的調查核實權在實行過程中缺乏保障與震懾力，檢察機關在調查取證過程中往往會在受到阻力時，沒有強制性保障以促使其工作的順利開展。

（三）具體舉證責任分配不明晰

現行的法律中對于檢察機關提起行政公益訴訟中的“舉證責任分配”這一問題主要是通過修改后的《行政訴訟法》來進行具體規制的。我國法律中對此類案件中的檢察機關和行政機關兩大主體所承擔責任的分配方向為：對于受損事實方面由檢察機關承擔，而行政行為合法性則由行政機關承擔。“受損事實”這一定義由于沒有具體的對內容與程度等屬性上的法律規制，在實踐過程中檢察機關往往難以采取具體的手段以及難以判斷對損害事實的調查深入程度，案件的復雜程度不同，國家利益以及社會利益受到侵害與修復程度不同，都影響著檢察機關承擔的證明程度不同，案件的梳理以及證據收集進程受此些因素的影響而被阻礙進展。后兩高出臺了一系列辦法與解釋，進一步將檢察機關應提供的材料進行了法律規制，提供了檢察機關在對相關事實進行調取時的法律依據，但仍然未就“受損事實”這一界限進行明晰，且如前所述，檢察機關在調查核實中也沒有相應規則予以保障，這就容易導致檢察機關處于一個負有責任卻難以予以證明的尷尬地位。

二、完善行政公益訴訟舉證責任分配制度的建議

（一）對舉證責任分配規則靈活運用

行政機關的行為或決定所依據的一般為規定的法律條文或規范性的法律文件，檢察機關對行政機關所實施的行政行為是否違法的判斷一般僅是形式上的，其案件信息一般來源于案件偵查過程及群眾的舉報反映，若由檢察機關來負擔對被訴行政行為的違法性，則需要通過與相關行政部門的溝通來調查取證，這顯然是不可行的，而由行政機關職能部門承擔被訴行政行為作出的合法性的舉證責任更符合現實需要。故筆者認為在檢察機關提起行政公益訴訟中應由行政機關承擔主要的舉證責任，在特殊情況下還可依托法官的職業素養根據審判案例來對不同情況下的舉證責任進行分配，靈活高效地處理環境公益訴訟舉證責任分配問題。當然，此舉證責任倒置原則是建立在檢察機關已按照法律規定承擔了基本舉證責任如一般證明性材料的提交，對于被告“反證”“辯證”時才予以適用，而不是一味的弱化公益訴訟方的舉證責任，避免出現舉證消極懈怠的情況。

（二）豐富相關證據種類，保障調查權權威

“依法行政是行政訴訟舉證責任分配的根本原則”[4]，而證據種類明確是舉證責任分配的前提，我國三大訴訟法對于證據種類這一方面都進行了詳細明確的規定，為檢察機關調查取證明確了方向，行政公益訴訟也應對證據種類作出明確的規定以完善公益訴訟的舉證責任制度，讓“以事實為依據、以法律為準繩”落到實處。

筆者認為，可參考《民事訴訟監督規則（試行）》以及司法實踐現狀，并結合專家學者與行業協會等的意見及建議，來對檢察機關的權利進行法律上的規制，對可以采取的調查核實情況進行列舉，并通過“等”或“其它情況”的字樣進行一個兜底性的概括。

（三）當事人雙方的舉證責任承擔明確化

1.明確初步證明責任

檢察機關應當負有對當事人主體適格、損害行為、受損害結果、損害賠償事項等基本方面的問題承擔舉證責任，當事人主體適格包括原、被告雙方主體身份予以證明，這也是法定的起訴條件之一;以及《最高檢實施辦法》第45條第2款中所規定的檢察機關應當證明的程序性內容。

“檢察機關本身擁有一定的調查核實與證明能力，且其提起行政公益訴訟時本身也掌握了一些相關的證據，因此檢察機關通常會積極承擔相關案件的推進說明的證明責任。”[5]但無論檢察機關是否積極承擔因果關系舉證責任這一方面的責任，對于因果關系的歸責方面，應最終由作為被告方的行政機關來承擔。無論原告方是否承擔了因果關系方面基本的舉證責任，被告方都有責任就因果關系進行明確，承擔對因果關系進行具體說明及舉證證明的責任。此外，被告方還應負有對因果關系不存在而提出反證的舉證責任，若其不能提出證據證明其與損害結果不存在因果聯系，則需由其承擔訴訟的不利后果。

2.落實證明責任義務制度

公益訴訟存在著民事與行政之分，但相較于作為公訴方的檢察機關，被告方無論是民事被告主體的企業、個人還是行政被告主體的環保行政機關往往都是處于訴訟優勢地位。檢察機關雖是作為國家公權力的監督機關，享有檢察監督、建議以及調查權，但基于公益訴訟中存在的調查取證的專業性與技術性限制，檢察職能與之存在利益與現實上的沖突，此時原告方調查取證勢必會受到不同方面的阻力。因此筆者建議可在法律層面上落實案件相關當事人的證明責任制度，如可建立行政公益訴訟領域的專項誠信檔案，這可保障檢察機關在行使相關調查權時避免受到部分相對人的出于故意或過失的阻撓，規避不必要的麻煩或給予相關的懲治，也可進一步樹立調查權行使的剛性與威懾。

3.明確“損害賠償”的相關規定

檢察機關提起行政公益訴訟的最終目標在于“法益”和“公益”的保障和實現，公益訴訟的訴訟結果往往會伴隨“損害賠償”的界定，一般訴訟中受賠的對象為原告方，而在行政公益訴訟中受賠的對象則為國家與社會。目前法律未能就檢察機關在提出相關公益受損害的界定與范圍方面進行明確的規制，且專業受限影響理論認定層面，往往需要借助第三方力量。而具有資質的第三方機構往往與被訴行政機關存在利益關系，如何確保當第三方參與到損害賠償的認定時能夠更公平公正作出資質意見與賠償方案，關系到“兩益”的實現程度。在此，筆者建議可建立一個由法院、檢察機關與行政機關共同監管的數據庫，擬定相關資質審核認定方案，錄取一批具有專業性技術且符合資質要求的第三方機構，在司法審理中可共同申請數據庫內第三方機構參與到訴訟程序中依法作出相應的“損害賠償方案”，最終由法院進行認定。可在極大程度上便捷法院對于第三方機構進行資質審查，也可避免檢察機關對第三方機構不了解而難以尋求幫助，也可使得進入司法程序的第三方機構可以在極大程度上避免受到相關行政機關的影響作出公正合理的方案。

三、結語

從國際社會來看行政公益訴訟這一新生事物，其變化與發展完善經歷了不過幾十年，即使是在行政公益訴訟制度較為發達的域外資本主義國家也并不完善。而我國公益訴訟自2014年提出探索建立到如今不過才短短幾年，由檢察機關提起行政公益訴訟這一制度的確定更是剛剛起步，還需不斷進行發展與完善。而舉證責任的分配是否明確關系到訴訟當事人對于敗訴風險的承擔，關系到當事人雙方的權利義務的保障。舉證責任的明確的重要性主要在于訴訟過程中當事實真偽不明時法官如何對當事人雙方的舉證責任進行分配，以解決行政公益訴訟中的爭議焦點等問題，此時若有相關法律規定予以明確的話，更有利于訴訟當事人及時地對其主張、抗辯等收集與提供證據，進而促進訴訟的解決以及維護法律的穩定性與公平。

參考文獻：

[1]沈冰川.檢察機關行政公益訴訟調查權的完善——以我國行政調查制度為借鑒[D].廈門大學，2018.

[2]鄭新儉，喻文光.檢察機關提起公益訴訟實踐與探索[M].北京：中國檢察出版社，2017：50-51.

[3]馮桂波.行政公益訴訟舉證責任分配的問題探析[J].法制與社會，2018（9）：95-99.

[4]劉善春.行政訴訟舉證責任分配規則論綱[J].中國法學，2003（3）：69-75.

[5]劉藝.檢察公益訴訟的司法實踐與理論探索[J].國家檢察官學院學報，2017（2）：3-18.