輕微瑕疵行政行為的補正

關鍵詞 行政行為 明顯輕微瑕疵 補正

作者簡介：馮楠，上海市浦東新區人民法院法官助理，研究方向：民法。

中圖分類號：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.125

我國現行法律體系，特別是《行政訴訟法》和《行政復議法》對行政違法行為及其相應的處理方式給予了明確界定，但針對行政行為明顯輕微瑕疵及其補正方式，缺乏應有的規定，更遑論建立完整的規范制度。法律缺失，造成司法實踐對于行政行為明顯輕微瑕疵的審查標準不統一，客觀上導致相關案件同案不同判，嚴重影響了司法公信。本文基于對相關判例的研讀，嘗試厘清行政行為明顯輕微瑕疵的界定標準，進而提出相關建議，亦求對審判實踐有所裨益。

一、解讀：行政行為明顯輕微瑕疵的內涵界定

關于行政行為瑕疵的分類問題，理論界頗有爭議，但我國多數學者認為，按瑕疵的程度，行政決定的瑕疵可以分為明顯輕微的瑕疵、一般瑕疵和重大而明顯的瑕疵三類。

綜合立法、判例以及學術研究發現，對明顯輕微瑕疵的界定應當從單個方面進行：一是從程序、形式上存在明顯的瑕疵且瑕疵輕微;二是該瑕疵并未對當事人的實體合法權益造成任何損害;三是存在不合理，即同一行為反復出現，所謂不合理即指不利于行政效率的實現，所謂反復則是指該具體行政行為因存在明顯行為瑕疵而被撤銷或宣告無效后，行政主體仍要再次按照法定的程序作出與之前內容相同的決定以彌補行政行為明顯輕微瑕疵的情況。我國學說對明顯輕微瑕疵的界定相對較窄，限于程序和形式上的瑕疵，這與德國、日本、我國臺灣地區的主流學說觀點相近。

二、審視：不同類型行政行為明顯輕微瑕疵的司法考量

（一）程序瑕疵

案例一：在宜昌市婦幼保健院針對本市工商行政管理局作出的行政處罰提出行政訴訟的案件當中，針對具體行政行為的程序方面，法院指出，工商局的行政行為存在輕微瑕疵，按照法定程序，工商局在對保健院作出行政處罰前，要按照程序要求進行立案、調查取證、送達出發告知書、告知行政相對人享有陳述權、申辯權后再進行處罰。以上程序工商局并未違規，但在處罰決定作出后，處罰決定中關于保健院違法的依據，即認定其違法的證據名稱并沒有在處罰決定書中予以明確記載，導致處罰決定書的內容存在不完備的情況，由此導致其行政行為存在輕微瑕疵。由此判斷，工商局作出的這一行政處罰本質上對行政管理相對人的合法權益并未產生損害，故處罰決定效益仍然存在，其不認定為程序違法，只是行政行為輕微瑕疵。在這則案例中，法院認定，行政機關作出的處罰決定書中沒有具體載明違法行為的證據名稱，系行政行為的“輕微瑕疵”，該瑕疵沒有達到侵害當事人合法權益的程度，不影響被訴行政處罰決定的合法性。

類似的表述在行政判決書中很常見，即法官在認定具體行政行為合法性的同時，將該行政行為的不足或缺陷在判決書中定性為“瑕疵”。司法實踐中，在行政行為沒有違反法定程序，且沒有侵害當事人實體上的合法權益的前提下，程序瑕疵可以被認定為明顯輕微瑕疵的情形，如：手續不齊備、行政決定說明理由不完整、違反行政機關內部程序等。可見，我國司法審查并沒有跳出理論學說對行政行為明顯輕微瑕疵的判斷標準。

從效率原則出發，許多國家和地區行政程序法中都有些“適當寬松”的規定，例如，美國奉行“法律程序至上”原則，視“正當法律程序”為法律生命，但根據其國內法規定，也并非任何違反程序的行為都會導致行政行為無效。而我國法律并未區分程序瑕疵的類型，另據《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十四條第二款規定：“人民法院以違反法定程序為由，判決撤銷被訴具體行政行為的，行政機關重新作出具體行政行為不受行政訴訟法第五十五條的限制。”事實上，撤銷具體行政行為后責令重作，無疑是同一行為的反復，對相對人的合法權益保障也沒有實際意義。因此，我國立法者應當加強對程序瑕疵補正方式的規范，避免瑕疵行為反復的情況;法院也應加大監督力度，不能因同一行為的反復，而縱容了程序瑕疵。

（二）形式瑕疵

案例二：伊爾庫公司訴無錫市工商局工商行政處罰案，法官在判決書中指出，在對伊爾庫公司作出處罰決定時，無錫市工商局雖然依據的是針對生產者作出的第二十七條規定，而不是《質量法》第三十六條之規定，法律條款使用雖不完整，但相關行政處罰的決定仍舊合法，故行政處罰的瑕疵不影響其合法效力。在本案中，法官將“適用法律條款不完整”這一形式上的缺陷認定為行政行為中存在的“瑕疵”，且該瑕疵并不影響行政行為的合法性，即視作明顯輕微瑕疵。

司法實踐中，援引法律條款不規范是行政文書形式上的瑕疵，應當區別于與法律適用錯誤。所謂行政適用法律錯誤，指的是根據案件事實，援引法律規范做出具體行政行為的過程中，行政主體沒有根據相關案件事實正確援引法律規范，導致行政行為存在較大瑕疵。行政適用法律錯誤包括原則與規則適用錯誤、上位法與下位法適用錯誤、實體法與程序法適用錯誤以及具體條款適用錯誤等。其次，本案中，行政機關“適用法律條款不完整”不屬于法律適用錯誤的范疇，定性為形式上的輕微瑕疵與理論學說并不矛盾。

三、治愈：行政行為明顯輕微瑕疵的補救方式

應松年教授認為，針對合法要件不足的行政行為，在作出后予以補救進而補足其合法要件，使得違法行政行為成為合法行政行為以確保其效力得以實現的行為，即為補正。作為行政機關自我監督、自我糾正的一種行為，補正是作出行政行為的行政主體有義務對明顯輕微瑕疵進行補正。補正的時間限制可以在行政程序內部，或者復議程序階段，也可以在訴訟程序終結之前。

（一）行政救濟

案例三：在孟某不服養老金核定案中，社保中心認定孟某符合領取養老金的條件，但是在登記其身份時出現了錯誤，登記成了“五級職員（科員）”。根據這一登記，社保中心對其基本養老金進行核定，同日，社保中心通過《個人賬戶信息調整信息核定表》對孟某的身份進行調整，改為“普通工（機關事業單位工人）”、“初級普通工”。對此，法院認定，社保中心雖然登記身份錯誤，但更正及時，并未對其實際權益造成影響，故社保中心的不當行為應屬行政瑕疵，故駁回孟某的訴訟請求。

這則案例中，行政機關是依職權主動糾錯，糾正了登記中的信息錯誤，而沒有改變具體行政行為的內容，對相對人實體上的合法權益沒有構成影響。從法院判決來看，法官將行政程序中的登記信息錯誤認定為行政瑕疵，對當事人權益沒有造成實際影響，應屬行政行為明顯輕微瑕疵，社保中心的主動糾錯行為乃是對該瑕疵行政行為予以補正。雖然當前我國在行政行為補正方面，既沒有制度規定也缺乏統一的程序，但實踐中，行政機關在行政行為作出之后，一旦發現存在瑕疵，可以在復議程序或訴訟程序終結之前，在行政機關內部對行政行為的錯誤予以糾正，而啟動自糾程序可以依申請，也可以依職權。

行政復議是行政相對人保護自身合法權益的基本法律制度之一，其核心在于針對違法的或不當的行政行為勒令行政主體予以糾正，從而對行政行政相對人的合法權益予以保障。如果本案孟某不服養老金核定而提起行政復議，在復議程序中，若復議機關維持原具體行政行為，將不利于保護申請人的程序權益;若復議機關撤銷原具體行政行為并責令重作，將有悖于行政效率原則。若復議機關責令行政機關補正，不僅能起到行政機關內部監督和糾錯的作用，而且能提高行政效能，維護行政機關的公信力，還避免進入司法程序，節省司法資源。

（二）司法救濟

案例四：在唐某不服房屋登記行政行為案中，一審法院審理認為，無論是房屋買賣合同還是過戶申請書等相關資料，唐某均未簽名，其本質是房產局審核過程中存在缺陷，并未對唐某是否親筆簽名的事實予以確認，屬于行政瑕疵，故駁回唐某訴求。二審法院通過審理認定，《更正登記通知書》有房地局向系爭房屋受讓方發出，告知其被訴房地產權證的權利人記載有誤，要求受讓方在收到通知30天內持房地產權證辦理更正手續，逾期未辦理更正手續的，房地局將對該房地產登記冊的記載錯誤予以更正。唐某遂向法院遞交撤訴申請書，認為房地局已經同意變更系爭房屋登記，故申請撤訴。

上述案例中，房地局沒有審查唐某是否在申請材料上親筆簽名，一審法院認定為審查中的瑕疵。根據房地產登記的相關法律、法規規定，審查簽名的真實性不是房地局的法定義務，房地局核發房地產權證還停留在形式審查，法律、法規并沒有賦予房地局對申請人真實意思表示進行實質性審查的職權。而且唐某對房屋買賣合同存在異議，可通過民事途徑予以解決，一審法院駁回原告的訴訟請求并無不當。本案中，行政機關作出的更正手續，變更了被訴房地產權證的權利人，實質上是行政機關變更了具體行政行為的內容，這涉及行政訴訟審查的基礎性問題，原告的訴訟標的發生了根本性轉變。在行政機關對具體行政行為予以更正后，若原告撤回訴訟，法院對其作出是否準許的裁定;若不選擇撤銷，法院對原具體行政行為繼續審理，認為原具體行政行為錯誤的，法院判決確認違法;認為其正確的，則駁回原告訴求。

筆者在最高人民法院行政判決書中找到了類似案例，同樣是在訴訟中法官允許行政機關補正。在山西省經濟貿易委員會、大同市新榮區人民政府與大同市北方礦業有限責任公司吊銷許可證糾紛上訴案[法公布（2000）第28號]中，法院在判決書中指出，針對晉經貿能字（1998）90號《批復》第二條中“吊銷”二字的使用，雖然省經貿委認為其用詞存在不規范的現象，并不是對北方公司作出行政處罰，但批復后糾正行為遲遲未見采取。一審審理認定，省經貿委“用詞不規范”的糾正決定被法庭允許，但糾正行為卻未曾發生。

學者認為，與明顯輕微瑕疵不同，公開錯誤，除了常見的寫錯、算錯外，還有表述不明確以及接卸故障等。其中，表述不明確包括四種情況，即概念表述不明確、用詞存在不適當、界定模糊不直接、前后存在差異。從上述案例分析，可以推斷出法院將省經貿委的“用詞不規范”定性為公開錯誤中的用詞不當，即行政主體的表示行為使用了不能體現其真實意思的語言或文字。公開錯誤不是瑕疵，不能通過補正的方式。此處對“用詞不規范”的糾正應該理解為對公開錯誤的更正。

《行政訴訟法》規定了法院對行政行為的合法性構成要件進行審查，因此，法院對行政行為存在的合理性問題以及輕微瑕疵，很難直接作出判決，但是也不排除其他途徑對行政機關的不適當行為進行糾正。在“謝啟川訴龍巖市國土資源局限期履行職責案”中，針對原告謝啟川提出的訴求，福建省龍巖市新羅區人民法院作出了駁回訴求判決，與此同時針對此案向龍巖市國土資源局提出了司法建議，其目的在于推動行政執法活動的開展更加符合程序、注重規范執法，更加科學，以此提高行政執法的效率，保障執法質量的同時，保護行政相對人合法權益不受侵害。在建議中，法院指出，對于信訪要求相同且被多次提出的，市國土資源局應以《信訪條例》作為依據，對此類要求予以處理，同時進一步完善檔案管理制度。此類在人民法院行政案件審判活動中、被其發現的、元件有關的、由法院直接處理不適當的情況下，由法院向相關國家行政機關提出建議并要求其進行處理的活動，即為行政訴訟司法建議。法院可以通過審判糾正存在違法情形的行政行為，而針對不違法但存在明顯輕微瑕疵的行政行為時，法院只能做出維持或駁回訴求的判決，但為了保護行政相對人的合法權益，規范行政行為，則由法院向行政機關提出司法建議，改正行政瑕疵。

四、探索：審查行政行為明顯輕微瑕疵的制度構建

從前引最高人民法院公報案例中可以看出，行政案件審理還存在著對行政行為明顯輕微瑕疵審查標準不統一的問題。就這一問題，法院要特別注意避免擴大解釋，在遵照現有法律規范的基礎上認定明顯輕微瑕疵，并妥善選擇合理的補正方式。

（一）審查標準

法院在認定行政行為明顯輕微瑕疵時，可參考以下四個標準。

第一，從適法與否的狀態來判斷，行政行為明顯輕微瑕疵是在合法的狀態下不符合法定形式條件或程度要求，也就是說，在不以違背法律、法規的前提下，是合法狀態下的微小瑕疵。

第二，從合法權益是否受到侵害來判斷，這里的“合法權益”主要是指實體上的權益;至于程序上的權益，則要考量是否影響到原告的知情權、陳述權和申辯權，以及是否影響到原告行使救濟權利等因素，只有在不影響原告合法權益的情況下，才可能成為明顯輕微瑕疵。

第三，從瑕疵產生的領域來判斷，行政行為明顯輕微瑕疵主要產生在行政程序和形式等方面，法院在作出相關判決時，可以充分借鑒理論學說對明顯輕微瑕疵的定性。

第四，從行政主體作出決定的真實意思表示來判斷，如果行政行為的瑕疵與行政主體作出決定的真實意思相悖，那么該瑕疵就不僅僅是明顯輕微，而是公開錯誤，因為它實質上已經改變了具體行政行為的內涵，無法通過補正程序來加以完善。

（二）相關建議

總體看來，現階段我國行政機關工作人員的法律意識不高、行政執法活動中存在諸多問題;同時，我國行政程序立法規定不健全、行政訴訟制度還不完善，導致行政行為明顯輕微瑕疵問題的相關審判活動存有疑難。在借鑒國外優秀成果的同時，立足我國現在，筆者提出以下幾點建議，以完善我國明顯輕微瑕疵現在行為司法審查制度。

1.維護行政行為公定力，兼顧公平效率

基于公平與效率原則和信賴保護原則，法院在司法實踐中，既要保護相對人合法權益，也要考慮到行政機關的執法效率，還要考慮到行政機關在社會上的公信力。行政機關一經作出相應的行政行為且該行政行為被行政相對人知曉之時起，其法律效果即實際產生，如果僅因為行政行為中存在瑕疵就被視為無效或可撤銷，可能會在社會上造成不良影響。因此，對輕微瑕疵且不影響相對人合法權益的行政行為，法院應該采取較為靈活的處理態度，可在維持具體行政行為效力的同時一并責令行政機關予以補正。

法院在司法實踐中對行政行為存在的合理性問題以及輕微瑕疵，有時很難直接作出判決，在此情形下，法院可以通過其他途徑糾正行政機關的不適當行為。例如，法院可通過制發司法建議，對行政審判中不宜由法院作為直接處理主體的問題或瑕疵的，由法院作出處理意見并交由行政機關予以旅行。基于當前我國行政程序法仍處于起步階段，在實踐活動中，多見各種程序瑕疵的行政行為，而針對瑕疵輕微但明顯的行政行為，除了作出維持或駁回訴求的判決外，法院可提出司法建議供行政機關參考，這將有利于強化行政機關的程序意識。

2.把握司法審查強度，避免擴大解釋

法院在對具體行政行為進行合法性審查時，應依法嚴格把握行政行為瑕疵的定性標準，根據瑕疵程度的不同，按照明顯輕微、一般、重大而明顯三個層次進行區分。通過采取補正的方式，糾正具有明顯輕微瑕疵的行政行為，而存在一般瑕疵的則予以撤銷，針對重大且明顯瑕疵的則判定無效行政行為。雖然法院在司法實踐中允許行政機關對明顯輕微瑕疵予以補正，但補正行為本身并不具有任意性，補正行為不得濫用，補正在條件、范圍以及時間上都有所限制。違法的行政行為自始無效，不能通過補正行為來獲得其合法性。

因此，法院對違法的行政行為應果斷作出確認違法或撤銷的判決，這有助于最大程度地保護行政相對人的合法權益，也有助于強化行政機關依法行政的責任意識。司法監督應當有效地制止違法行政行為的產生，糾正錯誤的行政行為，限制公權力的無限擴張。

3.建立瑕疵行為補正制度，規范補正行為

在我國，通常認定行政機關的行政行為違法時，該行政行為作出的主體應承相應的責任，即行政行為無效或行政行為可撤銷，并根據《行政訴訟法》《行政復議法》《行政處罰法》等進行規范。理論和實踐證明，行政行為的明顯輕微瑕疵在滿足補正的條件下，完全可予以補正，統一的補正制度有待于建立，補正的條件、范圍、時間限制等方面在今后不完完善的《行政程序法》中進行明確規定。通過了解和學習當前采用補正制度的國家，如德國、葡萄牙等，以及相關地區，如我國臺灣地區、套門等，補正的適用必須依賴于嚴格的規定，且規定應具體明確，以此來對補正行為進行規定和限制。2008年10月1日《湖南省行政程序規定》第一百六十四條補正制度開創了歷史的先河，為其他地方依法行政的工作提供了示范，為全國統一行政立法進行了探索，積累了寶貴經驗。

雖然我國《行政程序法》暫時缺位，但最高人民法院可以在行政訴訟的司法解釋中明確“補正”方式的使用，對補正的條件、范圍、效力、時間等方面作出具體界定，修改行政訴訟中的有關規定，在行政判決中增加補正途徑。具體行政行為被補正后，該行為被視為有效行為，且自始有效，即補正具有溯及既往的效力。

五、結語

行政違法行為的撤銷、確認無效兩種補救方式，存在啟動程序復雜、資源耗費較大等弊端，且適用于行政行為明顯輕微瑕疵的補救與否，尚缺乏明確的法律規定。審判實踐中，正確理解和應用明顯輕微瑕疵行政行為的治愈理論，有助于促進我國行政立法的精細化和司法制度的完善。筆者建議，《行政程序法》的制定以及《行政訴訟法》和《行政復議法》的修正應對上述問題給予充分關注。

參考文獻：

[1]葉必豐.行政法與行政訴訟法[M].北京：高等教育出版社，2007.

[2]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學出版社，2007.

[3]葉必豐，徐晨.行政法與行政訴訟法案例[M].北京：中國人民大學出版社，2004.

[4]關保英.行政適用法律錯誤若干問題探討[J].法學，2010（4）.

[5]章志遠.我國行政訴訟司法建議制度之研究[J].法商研究，2011（2）.