淺析全球公民社會(huì)在全球治理中的角色

關(guān)鍵詞 全球公民社會(huì) 全球治理路徑 國(guó)際非政府組織

作者簡(jiǎn)介：李曉茜，同濟(jì)大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院研究生，研究方向：全球治理理論與實(shí)踐。

中圖分類號(hào)：D5 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.128

關(guān)于全球治理路徑的討論，從20世紀(jì)90年代以來以公民社會(huì)為主要路徑的“沒有政府的治理”，到近年來基于2018年金融危機(jī)以來的全球危機(jī)，認(rèn)為全球治理需要走向更高程度的政治化、國(guó)家政府應(yīng)該在全球治理中發(fā)揮更重要的作用，同時(shí)對(duì)90年代以來全球治理中公民社會(huì)所扮演的角色提出質(zhì)疑。全球治理未來是會(huì)向全面政治化還是繼續(xù)沿著以公民社會(huì)為主的民主路徑發(fā)展？全球公民社會(huì)在全球治理中扮演著什么樣的角色？

一、全球公民社會(huì)的定義

20世紀(jì)90年代全球公民社會(huì)這一概念出現(xiàn)并被廣泛使用，最初對(duì)此概念的理解是從其主體特征或活動(dòng)領(lǐng)域出發(fā)的。在冷戰(zhàn)走向結(jié)束這一特殊時(shí)期下出現(xiàn)了眾多具有超國(guó)家性的新國(guó)際行為體，包括大量的民間社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織等非政府組織，其中，全球公民社會(huì)中最活躍、最重要的行為體——國(guó)際非政府組織，在一些全球治理的問題中扮演著日益重要的角色。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)全球公民社會(huì)的主體特征進(jìn)行了積極有益的探討。赫爾姆特·安海爾（Helmut Anheier）將全球公民社會(huì)定義為“存在于家庭、國(guó)家和市場(chǎng)之間，在國(guó)家的社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)限制之外運(yùn)作的觀念、價(jià)值、制度、組織、網(wǎng)絡(luò)和個(gè)人領(lǐng)域”他認(rèn)為全球公民社會(huì)是具有其自身價(jià)值追求的。萊斯特·薩拉蒙（Lester M. Salamon）將全球公民社會(huì)看作獨(dú)立于國(guó)家機(jī)關(guān)之外、追求公共目標(biāo)的、自我管理的私人組織，是“全球性第三部門”。這些定義揭示出全球公民社會(huì)的全球性、非政府性和非營(yíng)利性的特征。

然而，為了更好的理解全球公民社會(huì)在全球治理中所扮演的角色，僅僅理解其主體特征是不夠的，其運(yùn)作過程更值得關(guān)注。作為一種組織制度的全球公民社會(huì)，能夠?qū)ⅹ?dú)立的公民非強(qiáng)制性的集中起來，有意地試圖塑造或影響規(guī)范社會(huì)生活的正式法律和非正式規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)集體的共同目標(biāo)和利益。這一定義進(jìn)一步揭示出全球公民社會(huì)活動(dòng)的目的是影響社會(huì)規(guī)則，因而它們與參與全球治理密切相關(guān)，毫無疑問是全球治理的主體之一。

二、全球治理的兩種路徑

全球治理理論包含有兩種治理路徑，一種是以國(guó)家治理為核心，即以政府間合作而形成的國(guó)際組織、國(guó)際機(jī)制為主體，形成自上而下的全球治理形態(tài)。另一種就是以全球公民社會(huì)為主體，即以各個(gè)公民團(tuán)體、社會(huì)組織等超越國(guó)家界限的全球合作為基礎(chǔ)而形成的治理機(jī)制，是自下而上的全球治理機(jī)制。

（一）以國(guó)家為中心的全球治理理論觀點(diǎn)

奧蘭·揚(yáng)（Oran R. Young）的新自由主義國(guó)際機(jī)制論的全球治理觀。他雖然認(rèn)為全球治理是各種國(guó)際機(jī)制，包括政府間機(jī)制以及非政府組織參與的國(guó)際機(jī)制的總和，但他的理論仍屬于新自由主義，即把國(guó)家間相互依存關(guān)系視為全球治理的中心。實(shí)際上是以國(guó)家為中心的全球治理理論。斯蒂芬·克拉斯納（Stephen D. Krasner）的現(xiàn)實(shí)主義反全球治理觀點(diǎn)。他認(rèn)為“全球化并沒有改變國(guó)家權(quán)力的屬性”，全球化只是在一定程度上侵蝕國(guó)家管理的權(quán)限，但并沒有影響國(guó)家主權(quán)的基本屬性，并且現(xiàn)實(shí)中的國(guó)際機(jī)制和全球治理仍然是以國(guó)家利益為基礎(chǔ)的。

國(guó)內(nèi)學(xué)者以龐中英的觀點(diǎn)為代表。龐中英認(rèn)為以減少“政府”的統(tǒng)治為全球治理的路徑實(shí)際上難以實(shí)現(xiàn)，金融危機(jī)的事實(shí)表明，“沒有統(tǒng)治的治理”終于走到了極端，政府成為資本勢(shì)力和金融市場(chǎng)的附庸。真正的全球治理當(dāng)然不是任何形式的全球統(tǒng)治（如霸權(quán)）下的世界秩序，而是全球民主下的“有政府的治理”。

以國(guó)家為中心的治理路徑實(shí)際上仍然將全球治理看作是政治化的、權(quán)力化的治理，關(guān)注全球治理中國(guó)家政府的主要作用、國(guó)家間權(quán)力的分配、國(guó)家利益的擴(kuò)展，且致力于解決現(xiàn)有國(guó)際機(jī)構(gòu)和國(guó)際制度中存在的問題。

（二）以公民社會(huì)為中心的全球治理理論觀點(diǎn)

詹姆斯·羅西瑙（James Rosenau）提出全球治理是一種由共同目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的目標(biāo)未必是政府，也無須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。他眼中的全球治理是一種沒有政府強(qiáng)制性統(tǒng)治的有序治理方式，政府行為體和非政府行為體是一種不分主次的并列關(guān)系，也就是說全球治理是一種非國(guó)家中心的治理狀態(tài)。

全球治理理論中的全球公民社會(huì)理論。90年代自全球公民社會(huì)這一概念誕生以來，反映國(guó)際非政府組織的要求、愿望的理論觀念也應(yīng)運(yùn)而生，如英國(guó)學(xué)派的國(guó)際社會(huì)理論與建構(gòu)主義的某些理論主張，以及一些客觀描述全球公民社會(huì)組織形態(tài)、文化特征的理論闡釋。

（三）爭(zhēng)論

近些年有部分學(xué)者表達(dá)了對(duì)全球公民社會(huì)的全球治理路徑的質(zhì)疑，并且提出了全球治理應(yīng)加強(qiáng)權(quán)力集中、提升政治化程度，甚至建立“全球政府”的觀點(diǎn)。例如張勝軍認(rèn)為以公民社會(huì)為主要路徑的全球治理導(dǎo)致了全球治理制度和規(guī)則的碎片化，從而使全球治理陷入能力不足的困境，當(dāng)代全球治理面臨全面政治化的趨勢(shì)。又如前文所述龐中英的觀點(diǎn)。

這些觀點(diǎn)將全球治理的困境歸咎于“去政治化”和“去權(quán)力化”的公民社會(huì)，認(rèn)為公民社會(huì)是導(dǎo)致當(dāng)前全球治理中制度和規(guī)則碎片化的原因，特別是金融治理、安全治理制度的碎片化與治理危機(jī)，因此提出加強(qiáng)權(quán)力集中和制度整合的全球治理的全面政治化路徑。但實(shí)際上，治理制度上碎片化是主權(quán)國(guó)家在全球治理中進(jìn)行權(quán)力角逐的結(jié)果，并非是全球公民社會(huì)這一治理路徑所帶來的必然后果。經(jīng)濟(jì)和安全領(lǐng)域本身就最大程度涉及主權(quán)國(guó)家的核心利益，同時(shí)不同的國(guó)家在參與全球治理時(shí)的偏好不同，特別是發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家間的偏好差異最大。因此，各國(guó)會(huì)競(jìng)爭(zhēng)治理機(jī)制的主導(dǎo)權(quán)，傾向于建立符合自身利益的治理機(jī)制。

另外，全球公民社會(huì)也并非一定是“去政治化”的或者一定是政治性的。全球公民社會(huì)在國(guó)際政治舞臺(tái)上具有重要的民主監(jiān)督功能和治理功能，即使這些功能的發(fā)揮受到其自身發(fā)展不足的限制。全球公民社會(huì)的發(fā)展實(shí)際上會(huì)推動(dòng)全球治理的民主化和治理機(jī)制發(fā)展。此外，如果全球公民社會(huì)的行為只會(huì)對(duì)其自身產(chǎn)生影響，諸如個(gè)人和私有集團(tuán)（國(guó)際象棋俱樂部等）的活動(dòng)，這類行為體便不具有政治性。

三、全球公民社會(huì)在全球治理中的角色

全球公民社會(huì)實(shí)際上彌補(bǔ)著“以國(guó)家為中心”的治理路徑的不足，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（一）全球公民社會(huì)是全球民主的推動(dòng)者

進(jìn)入21世紀(jì)以來，全球治理面臨著民主危機(jī)和“民主赤字”，大多數(shù)的全球治理機(jī)構(gòu)都設(shè)計(jì)了一定的機(jī)制來參與公民社會(huì)的倡議，增強(qiáng)與民眾的信息溝通，以求直接面向社會(huì)公眾。例如每個(gè)聯(lián)合國(guó)全球首腦會(huì)議（北京、開羅、約翰內(nèi)斯堡、蒙特雷等）都包括一個(gè)平行的公民社會(huì)論壇。然而這些機(jī)制也存在諸多缺陷，其中最為主要的是，多數(shù)全球治理機(jī)構(gòu)都將與公民社會(huì)的聯(lián)絡(luò)作為非優(yōu)先事項(xiàng)，這些團(tuán)體的意見建議并未充分納入政治決策。此外，全球治理機(jī)構(gòu)主要代表發(fā)達(dá)國(guó)家或城市、精英階層，沒能關(guān)注到邊緣群體。因此，以國(guó)家為中心的全球治理機(jī)構(gòu)，在促進(jìn)全球民主上的作用十分局促。

全球公民社會(huì)在解決全球治理民主危機(jī)中的作用得到彰顯，其發(fā)展有利于全球治理的民主化。在全球治理層面，全球公民社會(huì)促進(jìn)民主化體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

第一，全球公民社會(huì)提升民主參與程度。公民社會(huì)本身就是一部分民眾的非強(qiáng)制性集合，通過集體的力量表達(dá)民眾的意愿、體現(xiàn)民眾的意志。公民社會(huì)組織還提供了各種渠道，使任何國(guó)家、文化或社會(huì)部門的公民原則上都能尋求糾正全球治理中的錯(cuò)誤。例如，全球黑人人民運(yùn)動(dòng)的團(tuán)體要求對(duì)殖民主義對(duì)有色人種犯下的歷史罪行進(jìn)行賠償。另外，位于圣保羅的黑人婦女協(xié)會(huì)（Geledes）已準(zhǔn)備就此事向美洲人權(quán)法院提出訴訟。

第二，監(jiān)督國(guó)際組織、國(guó)家等全球治理主體的行為。全球公民社會(huì)興起后，各種社會(huì)組織、民間團(tuán)體通過全球領(lǐng)域的公共活動(dòng)，監(jiān)督并糾正政府不利于全球民主發(fā)展的行為，全球民眾的意愿得以被考慮進(jìn)各國(guó)政府和全球治理機(jī)構(gòu)的決策之中。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是增加政府透明度，要求政府以及國(guó)際機(jī)構(gòu)公開更多信息。二是對(duì)公開政策的監(jiān)察。在政府公開政策實(shí)踐后，公民社會(huì)就可以通過監(jiān)督和評(píng)估行為，減少或糾正治理主體的錯(cuò)誤行為。

（二）全球公民社會(huì)是全球治理機(jī)制的建設(shè)者

如前文所述，當(dāng)前全球治理面臨的治理機(jī)制、制度碎片化問題實(shí)際上是由主權(quán)國(guó)家間的利益紛爭(zhēng)造成的，“以國(guó)家為中心”的治理路徑盡管提出提升全球治理的政治化程度、建立“全球政府”的觀點(diǎn)，仍遵循傳統(tǒng)的國(guó)家權(quán)力和利益邏輯，實(shí)際上不能從根上解決這一問題。全球公民社會(huì)在一定程度上緩解了全球治理面臨的“碎片化”問題，有利于全球治理機(jī)制的整合度與有效性提高。

首先，全球公民社會(huì)所具有的開放性特征使其易于與其他組織進(jìn)行聯(lián)系，從而形成不同領(lǐng)域組織間的合作網(wǎng)絡(luò)，通過及時(shí)、頻繁和有效的信息溝通交流，提升議題達(dá)成共識(shí)的可能，促進(jìn)各組織制度、機(jī)制上的粘合。在涉及全球治理中的氣候問題時(shí)，眾所周知最重要的是各國(guó)之間的合作，然而國(guó)家間利益的沖突使得談判進(jìn)展緩慢。氣候行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)（CAN）作為國(guó)際非政府組織聯(lián)盟，涵蓋了120個(gè)國(guó)家的環(huán)保團(tuán)體，積極參與《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC）的談判進(jìn)程，在促進(jìn)氣候治理機(jī)制的形成與保持各國(guó)氣候合作的黏合性上發(fā)揮正向作用。

其次，全球公民社會(huì)能夠彌補(bǔ)全球治理機(jī)構(gòu)在選民代表上的不足，關(guān)注到被忽略的欠發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)、中產(chǎn)階級(jí)或底層民眾等弱勢(shì)和邊緣群體，在全球治理議題規(guī)則的制定中為他們的利益發(fā)聲，為他們贏得更多的公共產(chǎn)品，從而使全球治理的資源分配趨于公正合理，推動(dòng)全球治理方式變革。例如，萊索托作為氣候變化的最重要受害者之一，由于國(guó)家綜合實(shí)力的局限，在哥本哈根氣候大會(huì)期間難以表達(dá)自身的意愿。萊索托總理通過和樂施會(huì)的聯(lián)系，才邀請(qǐng)到BBC、CNN的專訪，進(jìn)而使國(guó)際社會(huì)了解到萊索托當(dāng)前面臨的氣候變化威脅，同時(shí)萊索托也通過媒體發(fā)聲維護(hù)自身的權(quán)益，促進(jìn)談判的公正性與合理性。

最后，因?yàn)槿蚬裆鐣?huì)受到的規(guī)章程序和制度制約較少，相較于現(xiàn)存的全球治理機(jī)構(gòu)，具備決策快、執(zhí)行力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，提升了全球治理機(jī)制在面對(duì)突發(fā)危機(jī)事件時(shí)的解決能力，全球治理機(jī)制的機(jī)動(dòng)性和行動(dòng)力得以增強(qiáng)。例如，在2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)初期，眾多國(guó)際非政府組織及時(shí)行動(dòng)，積極捐款捐物支持疫情的防控工作。比如世界綠色設(shè)計(jì)組織早在疫情初期即采取行動(dòng)，在中國(guó)春節(jié)期間就緊急號(hào)召位于全球各地的分會(huì)以及當(dāng)?shù)氐娜A人團(tuán)體，采購(gòu)緊俏的醫(yī)療物資、防疫用品，力所能及的疏通采購(gòu)渠道，給中國(guó)防疫予以支持。

四、全球公民社會(huì)在全球治理中的挑戰(zhàn)

一方面，全球公民社會(huì)自身面臨諸多缺陷，使其參與全球治理的能力不足。首先，許多公民社會(huì)團(tuán)體具有資源上的限制，包括資金、人員、工作場(chǎng)所、設(shè)備等，資源上的不足使許多公民社會(huì)團(tuán)體的能力發(fā)揮受限。通常情況下有效解決全球問題經(jīng)常是需要大量的跨國(guó)活動(dòng)，而這種行動(dòng)只適用于資金雄厚的組織。沒有充裕資源的組織只有少數(shù)工作人員，且財(cái)政問題突出，維持正常的運(yùn)營(yíng)都面臨困難。其次，資源上的不足影響到公民社會(huì)團(tuán)體的自主性。全球公民社會(huì)的構(gòu)成極為復(fù)雜，當(dāng)被置于競(jìng)爭(zhēng)性的、類似于市場(chǎng)的環(huán)境中時(shí)，許多國(guó)際非政府組織為了獲得有限的資源，其行為常常會(huì)偏離它們基于價(jià)值觀而為自己設(shè)定的使命，其表現(xiàn)有時(shí)與營(yíng)利組織別無二致。

另一方面，全球公民社會(huì)的發(fā)展受到來自主權(quán)國(guó)家的限制。全球公民社會(huì)發(fā)揮其影響的主要渠道是民間社會(huì)的聯(lián)絡(luò)，然而這實(shí)際上受到主權(quán)國(guó)家態(tài)度的影響。

一些國(guó)家的政府對(duì)本國(guó)民間協(xié)會(huì)與國(guó)際團(tuán)體或監(jiān)管機(jī)構(gòu)保持直接聯(lián)系（即繞過國(guó)家）采取了寬松的立場(chǎng)。然而，其他國(guó)家政府反對(duì)這種關(guān)系，認(rèn)為這是對(duì)國(guó)家主權(quán)的侵犯，并勸阻或積極阻止這種關(guān)系。如果主權(quán)國(guó)家政府支持并愿意公民社會(huì)參與治理進(jìn)程，那么其活動(dòng)范圍和自身能力均會(huì)得到提升;但主權(quán)國(guó)家政府不愿接觸公民社會(huì)團(tuán)體，也不給予其政治活動(dòng)的空間，那么通過公民社會(huì)進(jìn)行民主化全球治理的前景就會(huì)削弱。

五、結(jié)論

“全球政府”的治理路徑實(shí)際上是針對(duì)當(dāng)前全球治理危機(jī)，尤其是金融危機(jī)的一種解決方案，并且這種設(shè)想面臨很多現(xiàn)實(shí)條件的約束，諸如國(guó)家主權(quán)的限制、占據(jù)全球治理主導(dǎo)地位的歐美國(guó)家的挑戰(zhàn)、現(xiàn)存治理機(jī)制因存在慣性而一時(shí)難以改變等等困難。這種方案難以解決“以國(guó)家為中心”的治理路徑面臨的困境。雖然全球公民社會(huì)的作為全球治理路徑的發(fā)展仍然面對(duì)諸多問題與挑戰(zhàn)，但仍在全球治理中扮演著民主推動(dòng)者和治理機(jī)制建設(shè)者的角色。現(xiàn)今全球治理存在著治理路徑之爭(zhēng)的情況下，全球公民社會(huì)實(shí)際上彌補(bǔ)了“以國(guó)家為中心”的治理路徑存在的不足，在全球治理中發(fā)揮著重要的作用。

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