淺析公務員休息權利的保障與救濟

關鍵詞 公務員 休息權 法律保障 權利救濟

作者簡介：劉苗，首都師范大學政法學院。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.137

作為人民公仆，基層公務員應該有更多的奉獻意識，承擔更多的社會責任，但是犧牲他們的休息時間去加班提供公共服務，不僅會侵犯公務員的合法權益，損害其身心健康，而且并不能保證工作成效。法定的休息權只有得到實際落實，才能彰顯法律權威、提高公務員工作效率。

一、公務員休息權遭到侵犯的原因

進入新時代以來，中國社會正處于發展的關鍵時期，國家在不斷取得重要突破和重要成果的過程中，各種社會矛盾也隨之凸顯，國家面臨著許多新情況、新問題、新任務。在這樣的時代背景下，基層公務員承擔著越來越繁重的工作，但現今社會中一個常見的問題卻是公務員休息權利得不到保障。這有著多方面的原因：

（一）政府管理的弊端所在

首先，地方政府邊界意識薄弱，經常“陷入權力干預權利的泥淖” 。政府機關或者公職部門通過發布有關的文件取消公務員雙休或者公休的時間，是侵犯基層公務員的休息權的主要表現。政府機關或者其他公職部門制定的關于公務員工作和休息的具體規定，其頒布實施必須遵守相關法律中關于勞動者和公務員享有休息權的規定，不能侵犯公務員的休息權利。其次，“運動式”治理是我國國家治理的一個顯著特征。這種治理方式，一方面有利于迅速調配集中資源、高效解決問題，在很短的時間內達到保障人民群眾生命財產安全的目的，但另一方面，這種治理方式只是易在短期內發揮作用，難以達到長效治理的要求，同樣的問題便會反復出現，這就無疑增加了公職人員的工作量，公務員的休息權自然會被動地受到侵害。再次，因為國家機關部門一定程度上存在分工不合理、職責不統一等情況，使得部分公務員的工作交叉循環、相互矛盾，不僅延長了工作時間、降低了工作效率，而且也被動地侵犯了公務員休息的權利。

（二）社會治理的客觀要求

我國地大物博、人口眾多的現實情況必然反映出社會治理中的諸多問題，“在沒有形成制度化、法制化的前提下，社會管理需要公務員有比以往更多的精力和時間來處理各種影響社會和諧穩定的問題” 。首先，應急管理是政府社會管理和公共服務能力的重要體現，社會管理中的突發性事件要求基層公務員延時作為。但是，基層社會治理常出現的一種情況是 “本職工作”與“臨時應急”的工作范圍并不明確，其決定權限很大程度上取決于用人單位，即立法授權用人單位決定何時需要延長工作時間，并且沒有對此進行限制，這樣公務員的休息權又會被加重侵犯。其次，基層公共部門“辦理業務的社會公眾過多” ，這在客觀上造成了國家公共管理人員加時提供社會管理和公共服務的必要性。所以就會出現一個社會矛盾——即使按照規定的時間和法定的程序且公務員自身沒有懈怠行為也會導致工作無法按時完成，但又必須為社會公眾提供滿意的服務，這也會造成對公務員休息權的侵犯。

（三）傳統思想的不良影響

公職部門依舊在某些方面存在著不良的傳統思想。首先，在多數機關部門，帶薪休假尚未形成風氣，大部分普通公務員包括領導干部都沒有休假，如果作為下屬的公務員要求休假，往往心中不安，甚至會被認為工作不積極。其次，社會中作息不分的傳統根深蒂固，工作時間與休息時間界限模糊。忘我的工作精神歷來是中國社會所提倡的美德之一，但是這并不意味著要無限延長工作時間，公職人員低效延長工作時間只會造成資源浪費，損害休息權的事情必然會時常發生。

二、公務員休息權保障和救濟的思考

休息權是公務員一項法定的權利，任何人不得侵犯。為了更好地維護公務員的休息權，提高行政權力運行機制的制度化、法治化水平，彰顯以人為本的理念，本文從以下方面提出對策。

（一）完善法律依據

沒有法律明確保障的權利是沒有意義的權利，保障基層公務員休息權首先要完善相關法律，不斷提高立法層次和立法質量。首先，完善《中華人民共和國公務員法》。《公務員法》應當將公務員的休息制度納入規定范圍，使公務員的休息權有據可循、有法可依。但因為各地方政府的實際情況不同、各行政部門業務強度不同，工作時間和工作任務量大小不同，所以法條又不宜規定過細，以免僵化，在公務員正常履職過程中造成阻礙。所以完善《公務員法》應做到既能與《憲法》中對休息權的原則性規定相呼應，又能為下位法制定詳細規定提供必要的法律依據和支撐。其次，健全單項法規和配套的實施細則。各級地方政府情況各異，公務員系統本身龐大而復雜，涉及到的部門更是數不勝數，業務千差萬別，因此詳細的規定必須在具體的地域、具體的部門中進行制定。對于基層公務員休息權的維護，地方性行政法規或者行政規章根據基層的實際工作要求，對《公務員法》中的休息權做出細化規定，這樣就具備一定的靈活性和可實施性，不至于對公務員正常工作的開展造成消極影響，從而改變過去人事管理中法律法規不健全的狀況，調動基層公務員的工作積極性。

（二）改善救濟方式

公務員身份的雙重性決定了我國公務員權利的救濟主要是行政內部救濟，缺少司法救濟。所以國家應該出臺細則規定，“建立一個高度獨立的受理申訴控告的機關” ，以完善公務員的申訴控告等行政救濟渠道的保障機制和監督機制，糾正機關形式主義和官僚主義之風，如美國的功績制保護委員會、日本的人事院等。建立獨立受理公務員申訴控告的國家機關，這一過程必定是艱難漫長的，但隨著我國國家治理體系和治理能力現代化的水平不斷提高，國家機構改革的法治化、現代化程度逐步上升，以獨立國家機關保障公務員的合法權益，暢通行政內部救濟渠道這一具有實操性、科學性的設想也一定可以得到實施。

合理引入工會制度也有利于保障公務員的休息權利。根據1992年4月全國人大審議通過的《中華人民共和國工會法》第三條規定“中國境內的企業、事業單位、機關中以工資收入為主要生活來源的體力勞動者和腦力勞動者，不分民族、種族、性別、職業、宗教信仰、教育程度，都有依法參加和組織工會的權利。任何組織和個人不得阻撓和限制”。所以，在國家公職部門中公務員成立或者參加工會有一定的法律依據，相較于司法救濟等其他救濟方式需進行一定的法律修改和重大的人事制度調整來將公務員的權利救濟納入其受案范圍，工會救濟方式實施起來更為方便、溫和。基層公務員系統的工會可以在平常的工作和生活中與公務員保持密切關系，發揮意見表達和意見綜合的作用，代表和維護公務員的合法權益，為公務員休息權利的救濟提供渠道。當公務員的休息權利受到侵犯時，工會通過與侵權人進行平等的對話協商，有效減少公務員和其所在工作機關以及與其他工作人員、領導人員之間的摩擦，使公務人員的合法權益得到保障。

（三）堅持依法行政

在倡導依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化的新時代背景下，需要各級領導干部和公務員隊伍革新觀念，提高權力制度化、法治化運行水平，普遍樹立法的權威和現代行政法治理念，培養崇尚法治、依法行政的法治素養。首先，法律中明確規定了公務員的休息權，公務員就可以依法行使這項職權。公務員休假本就是建設法治政府的題中應有之義，所以領導更要堅持依法行政、依法作為，下屬公務員樹立積極落實休息權的榜樣。其次，整個社會要轉變風氣，積極倡導樹立科學正確的工作觀念，而不是盲目延長工作時間。基層公務員面對龐雜的事務，為提供公共服務而讓渡個人權利是可以理解的，但是依法辦事、合理分工和嚴格遵守行政執法程序創造的效率在很大程度上可以兼顧公共服務與個人休息;勞逸結合、作息分離的觀念也有利于提高行政效率，保證公務員的身體健康。所以，“一個地方的領導干部，除了個別緊急情況外，都應該讓下屬正常休息，享受國家法定的節假日，這不但是維護干部的休息權，而且是對干部‘政治生產力的保護” 。因而，社會輿論要注重依法行政、科學分工的精神，追求勞逸結合的工作理念，培養積極正確的職業觀、時間觀。

注釋：

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