基層政府普法責任制研究

王曉晨　賀炯

關鍵詞 基層政府 普法工作 普法責任制

基金項目：上海市黨校系統課題《上海區級政府“誰執法誰普法”普法責任制實踐路徑研究》階段成果。

作者簡介：王曉晨，英國阿伯丁大學，中共上海市徐匯區委黨校，講師，研究方向：依法治國;賀炯，華東政法大學。

中圖分類號：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.167

作為“七五普法”計劃中的重要組成部分，基層政府普法責任制已經在全國各地逐步落實，從國家到基層各個層級政府都出臺了相關實施意見。但是由于在相關理論研究及政策規定方面仍存在不足，從實踐中的普法效果仍有待加強。其原因在于諸如缺乏規范化的可操作性普法實施工作標準、責任制主體考評辦法、以及相應的責任追究規定等問題愈加凸顯，阻礙了普法工作目標的實現。

針對以上問題，本文將對這些問題的成因，即基層政府普法責任制的建設問題進行分析，并嘗試提供具有可行性的具體解決方案。

一、基層政府普法責任制的落實現狀

基層政府普法責任制的主要經驗做法：

“七五”普法以來，黨中央、國務院提出《實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的意見》，司法部及各地司法局也對推行基層政府普法責任制提出了具體要求，為各地特別是基層政府在實踐操作層面貫徹落實普法責任制提供了指導和依據。普遍來講，各地基層政府在提高執法公信力、增強全民普法實效方面都取得一定實效，具體而言，主要體現在以下幾個方面：

第一，重視加強頂層設計。自大力推行基層政府普法責任制貫徹實施以來，很多基層區縣政府都提出了相應的規劃、綱要，如上海市徐匯區區委把落實基層政府普法責任制作為《徐匯區依法治區第十三個五年規劃綱要》主要任務，區人大常委會把基層政府普法責任制列入《關于推進“十三五”時期依法治區工作的決議》重點監督工作，等等。

第二，進一步明確普法責任。普法責任制的落實貴在明確普法責任主體以及責任范圍、內容。在基層政府貫徹基層政府責任制，需要以操作性強的具體普法責任要求為工作推進的指導。因此，隨著基層政府工作推進的不斷深入，部分地區基層政府相繼提出了具體的普法責任清單，對執法機關日常工作中結合執法實踐與普法工作提出明確要求。

第三，強調責任主體監督考核。在進一步明確基層政府普法責任范圍、內容的基礎上，強調對責任主體監督考核機制的建立和實行。例如，依托法治建設第一責任人考核，對責任人在“述法”工作加入基層政府普法責任制落實情況的具體要求。

第四，緊抓重點責任部門。基層政府普法責任制以普法實效為工作重要目標。因此，充分考慮執法機關規模、任務大小、社會形勢需求、群眾關注度的基礎上，明確重點關注的執法機關、部門，一方面在最大程度上保證普法效果;另一方面，以重點責任部門形成示范效應，也為其他執法機關、部門提供操作參考。

第五，充分重視宣傳載體創新。豐富普法宣傳載體，是在全社會營造法治宣傳濃厚氛圍，從而推進基層政府全面開展實施的基礎。除了傳統的普法講座課程等形式，基層執法機關、部門創新性地引入“互聯網+”的概念，立足在新媒體時代，充分調動、利用各種新媒體平臺，增強普法實效。

二、問題的提出：基層政府普法責任制實施中的困境

各地落實在國家機關普法方面有很多有益的探索，也取得了一定成績，但與“七五”普法規劃中的所要求的實行國家機關基層政府責任制仍有差距。能否進一步完善普法宣傳教育機制，建立國家機關普法責任制，是衡量普法任務完成程度的重要標準之一。基層政府普法責任制在實施中尚存的問題主要體現在以下方面：

首先，基層政府責任制在理論研究方面尚有欠缺。在現存的針對基層政府責任制的研究，主要集中在以下三個方面：

第一，普法工作對于國家法治體系建設的價值研究。學者們普遍認為在法治國家的建設過程中，普法工作起到了舉足輕重的作用，是提升公民法治意識的必經途徑。而公民法治意識對于法治國家的建設起到了至關重要的基礎作用，也是衡量一個國家法治程度的重要指標。

第二，從法治角度對基層政府普法責任制進行理論解構。在此類研究中，有的學者從宏觀的角度進行分析，提出中國特色社會主義法治內涵和普法的核心內容之間的涵蓋關系。同時，更多的學者則從法治文化基礎、法治運行原理、法治理論價值和法治傳播價值四個方面，對基層政府普法責任制展開分析。如有學者針對執法與普法融合的文化認同、現實條件、理論支撐、傳播價值等問題進行分析，論證它們所需要的法治基礎條件。還有學者指出，在司法行政權主導推進普法的現實情況下，需要探究各普法主體由消極普法向積極普法、由配合普法到主導普法轉化的動力機制。

第三，對責任制機制構成的研究。在此方面的研究中，重點關注的領域集中在對普法機制的構建責任主體的研究上，并主要分為政府負責、執政黨負責、人民負責三種觀點。由此可見，在主流學術研究領域，對普法責任制構建的有效性關注不足，對于普法責任制如何在實踐中落實的機制方面還有待于進一步的探索。同時，已有研究中盡管提出了責任制的三大主體：政府、執政黨、人民，但具體如何實施，有什么樣的制度規定以及三大主體之間的關系方面也存在研究空白。甚至，還存在一部分學者從根本上否定普法工作的價值，認為普法實質上是功利主義和中國傳統法家的“杰作”，阻礙了法治的長遠發展。在這些否定聲中，我們可以更加清晰地看到，關于“誰執法誰普法”責任制的理論研究尚顯不足。

其次，基層政府普法責任制實踐的機制還有待進一步完善。推行普法責任制，當務之急就是要建立完善的實施機制，才能確保普法責任制的有效實施。而實踐機制的操作性在機制的建設中是必須首要考慮的問題之一。就目前的實踐做法來看，普法責任制的落實機制的可操作性不足，如何進一步加強普法責任主體的執法程序與普法程序的結合度，仍是亟待完善的問題。

最后，基層政府普法責任制考核機制對普法實效性關注不足。就目前普法責任制工作的實施現狀來看，已經充分認識到了考核機制的重要性，并出臺了一些明確的考核辦法。如上海市徐匯區在《徐匯區關于實行處級領導班子和領導干部年度述法考核的方案》中就明確要求，全區黨政機關、企事業單位處級領導班子和領導干部在述法中，必須要涵蓋貫徹落實普法責任制的情況。但是，對于普法的效果卻沒有再進一步的考核要求。

三、問題的分析：基層政府普法責任制實施的依據

通過對基層政府普法責任制的主體、意義進行分析，可知其主要法律依據來自憲法、行政法兩個方面：

第一，憲法依據。《憲法》作為基本大法，對于國家法治建設和公民權利保障都做了明確的規定，而“誰執法誰普法”責任制無疑就是從具體操作層面對這些規定的踐行。具體而言，即是通過明確的普法責任落實，來強化普法實效，進而對國家法治建設提供基礎，為公民提供保障自身權力的基本能力。

第二，行政法依據。從行政法的基本原則上講，“權責相統一原則”“依法行政原則”“程序正當原則”都對執法機關的執法責任提出了要求。而“誰執法誰普法”即是對執法機關普法職責的具體落實和制度保障。

實行國家機關普法責任制的政策基礎主要有黨的十八屆四中全會決議、“六五”“七五”普法工作規劃等歷次普法工作規劃。其中，特別是十八大以來的相關政策成為了推行基層政府責任制的重要性政策依據：中共十八屆四中全會決定提出要實行國家機關基層政府責任制。在中央宣傳部、司法部在“七五”普法規劃中，明確要求“要健全普法宣傳教育機制，實行國家機關普法責任制”。而在《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》中，也提出要落實普法責任制。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2017年5月17日印發并實施《關于實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的意見》，對健全普法宣傳教育機制，落實國家機關普法責任，進一步做好國家機關普法工作，實行國家機關普法責任制提出的意見。

由此可見，在全面依法治國的大背景下，法律、政策都為基層政府普法責任制的落實提供了堅實的基礎。從另一個角度看，法律、政策的相關規定既是依據也是對于推行基層政府普法的要求，是我們衡量普法工作以及法治建設水平的重要標準之一。

四、加強基層政府普法責任制落實的具體建議

首先，組織研究力量，加強理論研究創新。通過前文對于“誰執法誰普法”責任制法律政策的梳理分析可知，通過加強對憲法、行政法等相關法律的研究，探尋、分析該責任制建立的法律依據將為“誰執法誰普法”責任制理論提供牢固的基礎。特別是，針對普法責任主體的法律責任進行研究，將進一步明晰責任主體的范圍，以及他們所應該承擔的責任內容。此類研究將有利于完善清單制度，并為責任主體的考核提供更加明確的法律依據。此外，對于“誰執法誰普法”責任制的政策發展歷程進行梳理、分析，也將對相關理論研究起到積極的促進作用。

其次，制定規范性文件，加強普法工作的規范化。普法責任制在實踐工作中的落實重點在于落實責任主體的主體責任。因此，亟需明確的法律法規依據來為責任主體的責任落實提供依據。截止目前，無論在國家層面還是上海市層面均未制定針對普法工作的專門法。當然，區級政府依行政法有權通過制定規范性文件以規范其普法工作。從效果看，這為各級普法工作的標準化建設提供了法律依據，同時進一步明確了普法責任的主體和普法責任的具體內容。在規范性文件的指引下，各級國家機關普法的工作將形成常態，必將可以持續深入地進行下去。

最后，建立完善的考核制度，提高普法考核工作的針對性。加強對普法工作的考核，是提高普法工作實效性的有效途徑。所以，在普法責任制的考核機制中，應當重點關注普法責任主體的普法實效性問題。鑒于此，應當從以下兩個方面來加強考核機制的建設，以增強其針對性：

第一，考慮引入社會考核機制，創建普法受眾參與普法工作考核的機制，如通過調查問卷、隨機走訪等形式，獲取公眾對于普法工作實效的真實評價。

第二，進一步細化考核指標，以更加完善的、操作性強的考核體系和明確的考核事項來進行考核。如此，既可以保障普法工作開展的針對性，也可以切實確保普法工作的有序、規范。

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