論高校突發事件應急行政法律規制之完善

摘 要：近年來我國高校突發事件頻發，嚴重制約著高校的發展，已經影響到社會的安全與穩定。化解高校應急行政法律規制中存在的問題需要通過規范高校應急行政的主體責任，構建應急行政的長效工作機制，建立高效且正當的應急程序體系，完善高校應急行政法律體系等手段。

關鍵詞：突發事件;應急行政;法律規制

一、問題的提出

2019年10月召開的十九屆四中全會提出：健全公共安全體制機制，優化國家應急管理能力體系建設。高校突發事件應急行政是國家治理在高等教育領域的體現。加強高校突發事件中應急行政法律規制具有十分重要的意義，然而隨著高等教育的發展，高等院校（以下簡稱高校）的各種突發事件的發生率也呈不斷上升趨勢，不僅嚴重地影響在校師生的人身財產安全，還影響到高校的整體運行秩序。例如：李剛事件，北京某校實驗室爆炸事件等，這些事例無不反映出高校應急行政體制的不足。面對頻繁發生的高校突發事件，學者們雖然作了一些研究，但依然難以應對復雜多變的高校突發事件。為此，文章將從法律規制之完善的角度進行深度的研究。

二、高校突發事件及其法律風險

突發事件（emergency），從法律角度理解是突發公共事件的簡稱。關于“高校突發事件”的概念，學者們從不同的角度進行了不同的概括和總結。文章認為“高校突發事件”是指：在高校這一特定環境下，由于受到內外部因素影響而產生具有突發性、潛在危害性，對高校的整體運行秩序及社會穩定造成重大影響的負面事件。

若要深刻理解高校突發事件的內涵，需要對這一概念進行精確界定，具體表現在：第一，高校突發事件主要發生的地點是在高校內以及高校周邊范圍。將研究范圍限定在高校，是將國家層面、社會層面的公共突發事件排除在文章的研究范圍內;第二，高校突發事件的主體一方或者雙方是在校師生，或者事件涉及在校師生的人身、財產等相關權益;第三，高校突發事件的起因是由高校的內部和外部因素共同引起的;第四，高校突發事件是具有一定危害性的事件，且該事件對高校的工作、教學、管理造成了不良影響。突發事件具有危害性，說明了其有應急行政的必要，將非法律意義上的高校突發事件排除在文章的研究范圍內。因此，高校突發事件還具備主體、地點的特殊性、誘發性等特征。

二、我國高校應急行政的法制研究現狀

當前，我國國內關于高校突發事件應急行政的研究主要分為兩大類。第一類主要從政府公共管理、高校教育體制的角度進行分析，解決政府如何管理學校，高校輔導員如何管理學生的問題。這一類學者的研究沒有從法律角度提出解決高校突發事件的應對措施，無法體現依法治校的原則。第二類學者，主要從行政法理論著手，分析現有的突發事件治理模式存在的缺陷，并為高校突發事件的應急行政主體提出新的治理方案。

我國的應急行政研究尚處于起步階段，應急行政有許多的領域需要開拓、擴展和深化。一是過多研究高校突發事件應急處理問題，而忽視突發事件的預防和監測問題研究;二是注重對高校突發事件危害現象的研究，缺乏對高校突發事件形成的原因、原理進行深入研究;三是注重對理論問題的研究，對理論成果轉化的研究還略顯薄弱。

三、高校應急行政法律規制存在的問題

（一）高校應急管理的責任主體不明晰

依據《中華人民共和國突發事件應急法》第九條：國務院和縣級以上地方各級人民政府是突發事件應對工作的行政領導機關。而該法第五十六條之規定：突發事件發生地的其他單位應當服從人民政府發布的決定、命令，配合人民政府采取的應急處置措施，做好本單位的應急救援工作，并積極組織人員參加所在地的應急救援和處置工作。根據法條推出的結論是：在高校突發事件發生時，高校并沒有處置突發事件的決定權。誠然，政府的職責是維護社會穩定，但是，面對在特殊領域范圍和特殊主體性的高校應急管理中，由于人員密集，人員構成年輕且思想開放等原因，如果用政府的資源去處理這些多而雜的應急事件，這就違反了行政法中的“比例原則”。因此，如何界定高校和政府之間的關系，是立法者將來需要思考的問題。

（二）高校應急管理機構不健全

在實踐中，高校突發事件大多發生在校園內，高校一般是最先了解并且介入到事件中的，而地方政府只有在高校難以控制的情況下才介入進來。但是，高校的主要屬性是教育機構，其應對突發事件的模式比較單一、封閉，習慣性把突發事件應急與一般的應急混為一談，讓學校的保衛部門或是輔導員等非專業人員處理。由于人手配備和機構設置等原因，我國高校目前普遍缺少系統的、常設的高校突發事件應急管理機構。

（三）高校運行應急行政的程序機制不完備

根據法律的相關規定，突發事件應急管理程序一般分為事前預防、事中處置、事后恢復三個階段，其中事前預防是重中之重。但是，我國高校應急處理主要目的在于解決問題，而非預防問題。許多高校突發事件就是因為高校應急管理意識淡漠，事前預防措施不到位，預警制度的缺失，應對預案制度的落后過時，造成高校突發事件沒有得到及時、有效地解決，高校在應急管理程序這一問題上難辭其咎。

（四）高校應急行政法律規制滯后

就目前而言，沒有專門的部門法或上位法對高校應急管理這一領域進行法律規制，各高校依據的是宏觀上的法律規章以及其自行制定的各類管理制度（即校紀校規）來實現高等院校的教育行政管理。由于法律制度的缺失、規章難當重任，又因為高校的校紀校規不具有法律的規范性和強制性，造成高校應急管理的合法性、合理性容易受到質疑。

四、我國高校應急行政法律規制的完善

（一）規范高校應急行政的主體責任

責任制度是依法治校的必經之路。文章認為，在《中華人民共和國突發事件應對法》責任規范較為模糊和《校園安全法》尚未出臺的情況下，應采用“分級確權”的模式：即確認應急管理的責任主體之前，應該先對每一起突發事件進行“分級”，不同級別的突發事件對應的責任主體也應該不同，但需要注意的是，這種模式中的主導者是高校，政府只是輔助者。

應對高校突發事件大致可以分為三種情況：一是高校對突發事件經過初步評估后認為其可以自行處理，則高校為主導者，政府發揮指導功能;二是經過初步評估后認為不能很好地解決但仍在可承受范圍內，高校仍然是主體，政府發揮指導功能和提供必要的支持;三是經過初步評估后認為該事件了超出高校的負擔能力范圍，只有在這種情況下，政府應該介入其中，高校負責配合政府的工作。在前兩種情況下，高校應負主要責任，即突發事件發生后，學校應調查分析突發事件的原因和后果，一方面吸取這次事件的經驗教訓，另一方面應追究相關人員的失職責任。追責要根據責任人的職務、行為性質、造成的結果等因素，對其責任進行綜合評價。情節輕微的，以依照國家有關法律法規和有關學校的規章予以行政處罰，情節嚴重的，應當依法移送給相應的司法部門處理并予以警告或者懲戒。

（二）建立應急管理的工作機制

首先，應當鼓勵高校建立”統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動”的應急指揮和管理常設機構，這樣才有利于高校有效集中人力和資源，協調和配合當地政府以快速有效地應對突發事件。就目前而言，尚沒有法律明確規定我國高校需建立常設的應急管理機構，這無疑擴大了高校的法律風險。高校應根據本校的實際情況，規定該組織的定位、組成、職權、工作程序等內容。

（三）構建高效且正當的程序

高校應急行政應具有高度的靈活性、效率性，同時程序具有法律上的正當性。高效是要滿足應急管理實踐的本質需要，而正當是程序本身的要求。因此，構建高效、正當的程序對于建立“系統、全面、循環”的應急管理體制至關重要。

（1）預防與應急準備階段

突發事件的預防與應急準備是應急工作的重要基礎，高校應建立健全以下兩個方面的機制：第一，預案管理機制。古人言“凡事預則立，不立則廢”。因每個高校的實際情況不同，高校應當根據本校的實際情況和學校特色，制定出一份量身定做的校園應急預案;第二，宣傳教育機制。應急管理宣傳教育主要包括以下三方面內容：一是對高校全體教職工和學生進行危機意識教育，提高每個人的危機防范能力;二是高校領導帶頭組織教職工、學生以及后勤集團定期開展針對各類突發事件的專門應急演練，使演練制度化、定期化。

（2）監測與預警機制階段

高校突發事件的監測和預警是高校應急管理開展的重要基礎。事件的監測預警機制，需要加強高校的監測機制建設，提高高校信息收集能力，及時做好突發事件預警工作。高校要完善監測網絡，建立信息報公開及通報制度，及時調解和處理可能引發校園安全事件的矛盾糾紛，防止矛盾激化或事態擴大。

（3）應急處置與援救階段

應急處置與救援是指突發事件發生時，責任主體依法及時采取有效處置措施解決事件，以最大限度地減少損害。高校應在事件發生的第一時間，及時采取各種臨時性應急控制措施，如立即現場救治、證據調查等措施;二是事態進展報告。包括向有關政府部門和領導報告事態進展情況，必要時請求政府及社會力量支援。

（4）事后恢復與重建階段

事后恢復與重建是指高校突發事件得到平復后，高校為恢復其教學和管理秩序而實施的一系列措施的總和。雖然這一階段位于四個階段中的最后一個，但其重要性不可忽視。該階段包括兩個個方面的機制：第一，事后恢復機制。高校應當盡快修復教學、生活、工作等場所的基礎設施并且給予受害者安慰和幫助;第二，制度重建機制。每一次突發事件后，高校都應對本次事件進行全面的調查和評估：首先要調查事件的起因、經過，然后對應對措施、解決效果進行評價。通過總結經驗找到應急預案的不足之處，不斷改進高校應急預案，進而推動高校應急管理能力的提升。

（四）完善高校應急管理的行政法律體系

在我國高校應急行政領域，應當確立統一的上位法與具體簡練的下位法相結合的立法模式。首先，《突發事件應對法》作為應急管理的上位法律，應當在一定范圍內可能細化規則，在總體上規定行政應急權力的共性，為各種突發事件應急提供法律依據;其次，制定在高校領域內的“突發事件應對法”。高校突發事件有其獨有的產生條件和特征，該法應在上位法的規范下總結高校應對突發事件的共性，制定適合高校實際情況的應對法;最后，根據高校突發事件類型的制定高校突發事件應對的單行法。這些突發事件單行法是不同類型突發事件應急處置的依據，與《突發事件應對法》、“高校突發事件應對法”中的規定相同的部分不再重復，對需要區別對待的部分要盡可能細化，這樣才能真正有效地指導實踐。

五、結語

我國對于高校安全的認識及相關法律制度建設尚處于初級階段，難以有效解決高校日益緊迫的突發事件。未來我國高校應急行政法律制度的構建，應及時總結和借鑒國內外應對突發事件的先進經驗，制定切實可行、符合我國國情的突發事件應急行政制度。

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作者簡介：黃晨東（1998.10- ），男，廣東興寧人，本科，廣東海洋大學法政學院。