以更加積極有為的財政政策助力高質量發展

李曉嘉

【摘要】當前國際上新冠肺炎疫情正持續蔓延，世界經濟下行趨勢加劇，外部環境日趨嚴峻復雜。我國正由高速增長階段向高質量發展階段轉型，面對疫情沖擊進行有力有效防控，全力推進復工復產，經濟社會運行加快恢復。目前形勢下，我國財政政策要更加積極有為，加大逆周期調節力度，在堅決打贏疫情防控阻擊戰的同時，保障經濟社會平穩運行，激發我國經濟增長活力，加快提升發展動力，推進高質量發展。

【關鍵詞】經濟形勢? 疫情應對? 財政政策? 增長活力

【中圖分類號】F81? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.12.003

當前新冠肺炎疫情正在全球蔓延，國際經濟環境不確定性上升，經濟下行風險持續加劇。我國經濟運行仍處于合理區間，經濟社會大局保持穩定，積極因素逐漸增多，穩中有進的發展態勢仍在。2020年是我國全面建成小康社會和“十三五”規劃收官之年，國民經濟各環節發展任務艱巨。要堅持在常態化疫情防控中，統籌做好推進疫情防控和經濟社會發展工作，進一步加大財政政策調節力度，激發經濟增長活力，發揮穩定經濟的關鍵作用，鞏固和推動高質量發展。

世界經濟不確定性增加

當前，世界經濟動力不足，深層次矛盾累積，國際貿易投資面臨重重困難。突如其來的新冠肺炎疫情作為二戰以來最嚴重的全球危機，對各國經濟社會正常運行帶來重大影響，導致世界經濟形勢更加復雜多變。

世界經濟趨向衰退。近十多年來，世界經濟總體上呈現緩慢復蘇和增長的態勢，但至今未真正恢復到2008年以前的增長狀態，大多數年份呈現持續的低利率、低投資、低增長、低物價和高債務、高風險格局。2020年初以來，新冠肺炎疫情在全球蔓延，從供需兩端削弱各國經濟活力，造成消費市場收縮、企業收益下降、就業形勢惡化、資本市場動蕩等連鎖反應，加重了全球經濟增長長期停滯的態勢。國際社會普遍認為2020年世界經濟將步入衰退，情況甚至比2008年金融危機時期更嚴重。國際貨幣基金組織預測，2020年世界經濟將下降3%，為1930年代“大蕭條”以來最大衰退。經合組織、聯合國經濟和社會事務部分別預測2020年世界經濟將下降1.5%和1%。學界和市場人士普遍認為2020年全球經濟形勢非常嚴峻，經濟學人智庫預測，新冠肺炎疫情導致全球經濟今年下降2.5%;路透社對北美、歐洲和亞洲50多位分析師調查顯示，預計2020年世界經濟將出現1.2%的負增長。

主要經濟體增速下滑。疫情爆發前，美國經濟得益于政府支出、私人投資增加和貿易逆差下降，增長韌性較足，但已出現明顯放緩。歐元區經濟則持續位于衰退邊緣，工業活動和商業信心疲軟。日本經濟表現總體平穩，但超寬松貨幣對經濟刺激效應遞減，經濟下行風險持續存在。新興經濟體復蘇持續分化，印度經濟急劇放緩，消費和投資雙降，制造業活動萎縮;巴西央行連續下調利率，通過關鍵性養老金改革措施帶動經濟有所起色;俄羅斯經濟加快轉型，力圖依靠農業和工業增長作為重要動力;南非則面臨礦業產出下降、商業信心萎靡、失業率高等多重挑戰。隨著疫情在全球蔓延，各國不得不對經濟活動施加長時間限制，供給和需求受到雙向嚴重抑制。當前美國經濟已近乎停滯，歐元區和日本經濟下滑程度可能更大，部分國家和地區經濟將出現災難性后果。據國際貨幣基金組織預測，2020年美國經濟將大幅下降5.9%，日本下降2.4%，德國下降3.0%，英國下降2.6%。研究公司凱投宏觀預測，2020年新興經濟體產出將下降1.5%，這也是歷史上首次出現負增長。聯合國警告稱，疫情將導致南部非洲和拉美地區經濟出現“嚴重衰退”。

全球貿易投資更加低迷。近年來，全球貿易摩擦有擴散趨勢，以美國為主要策源地，中美、美歐、美印以及日韓等多線貿易戰火延燒，并向科技、金融等領域蔓延，國際商業信心大受影響，全球供應鏈被嚴重擾亂。2019年，全球出臺貿易保護主義措施較前五年的平均量陡增70%，而促進貿易和投資的舉措則減少25%;世貿組織全球貿易景氣指數持續低于榮枯線，創歷史新低;全球貿易增速已經從上年的3%下降為1.2%，再次出現貿易增長弱于經濟增長的局面。受新冠肺炎疫情影響，多個國家生產幾乎停頓，物流、用工等陷入困境，貨物出口交付延期，國際貿易雪上加霜。世貿組織發布報告預計，2020年全球貨物貿易將下降13%～32%。在全球經濟走低、貿易緊張局勢加劇的大背景下，全球外國直接投資延續停滯態勢。2019年全球跨國并購規模幾乎減半，全球外國直接投資下降了1%，已經連續四年負增長。新冠肺炎疫情導致全球市場需求大幅減少，跨國企業紛紛下調盈利預期，進而影響其再投資計劃，全球投資活動進一步減少。一些國家政府出臺限制對外投資的政策，更使全球投資下滑態勢雪上加霜。聯合國貿易與發展會議預測，2020年～2021年全球外國直接投資將大幅下滑30%～40%，特別是能源、基礎材料、航空客運及汽車制造等行業投資所受影響最為嚴重。

世界經濟運行風險積聚。一是金融危機魅影隱現。從去年開始，美聯儲帶頭降息引發“降息潮”，各國央行“再寬松”，全球貨幣政策趨于寬松。突如其來的新冠肺炎疫情引發金融市場極大恐慌，國際原油、液化天然氣和黃金等國際大宗商品價格連日大跌，國際金融市場發生劇烈震蕩，短時間內引發全球多國股市多次“熔斷”。盡管美聯儲推出應對疫情的新一輪貨幣寬松政策，其他國家紛紛效仿開啟新一輪救市，短期有利于穩定金融市場，但發達國家利率水平已經降為零甚至負利率，主要發達國家央行的資產負債表在2008年金融危機以來也都增長了三倍以上，政策空間進一步縮小，難以實質上阻止經濟衰退。如疫情持續時間過長，企業破產潮引起金融薄弱環節破裂，引發新一輪金融危機的風險增加。二是債務危機風險大增。自2008年金融危機以來，發達國家政府債務平均上升了50%，新興經濟體和發展中國家的政府債務也增加了30%，各國應對疫情采用減稅、補貼的等措施都需要大量財政資金，進一步加大債務風險。貨幣極度寬松造成借新還舊惡性循環，不排除部分國家和地區發生新一輪債務危機的可能。三是傳統及非傳統安全風險交織。世界各國未能普遍有效解決經濟社會發展的深層次矛盾，在全球貧富差距加大，民粹主義和逆全球化抬頭的背景下，部分國家和地區沖突頻發、政局動蕩、社會失序，地緣政治不確定性上升，公共安全與社會服務短板對經濟發展的制約越發凸顯，全球投資者信心屢受打擊。

中國經濟下行壓力增大

當前，我國經濟正處在由高速增長階段向高質量發展階段轉型時期，通過深化改革、擴大開放，不斷優化營商環境，增強市場主體的活力，激發經濟發展的動力和潛力，有效對沖經濟下行壓力，經濟持續保持在合理區間，呈現出總體平穩、穩中有進的發展態勢，主要宏觀指標保持在合理區間，經濟規模、國際產業分工及貿易地位的不斷提升。我國已經持續成為推動世界經濟增長的主要動力源，2013年～2018年我國對世界經濟增長的年均貢獻率達28.1%，2019年我國對世界經濟增長貢獻率達30%，GDP增速為6.1%，在世界主要經濟體中依然名列前茅，經濟總量穩居世界第二位。

產業結構不斷升級。我國工業化、信息化、城鎮化和農業現代化持續較快推進，2019年我國第三產業增加值比重為53.9%，穩居第一，形成三次產業各自良好的發展勢頭。經濟質量進一步提升，制造業增加值連續十年穩居世界首位，高端制造業表現搶眼。創新驅動發展進一步鞏固，高技術制造業增加值為8.8%，裝備制造業增加值為6.7%，均高于規模以上工業。受信息技術支持和產業轉型升級推動，服務業繼續保持較快發展勢頭，特別是現代服務業穩定器作用凸顯，第三產業對經濟增長貢獻率達到59.4%。

內需拉動作用明顯增強。在國際環境復雜、外部需求波動的情況下，內需特別是消費對于穩定經濟運行的壓艙石作用明顯。2019年需求結構持續改善，內需對經濟增長貢獻率為89%，其中最終消費支出貢獻率為57.8%，社會消費品零售總額增長8.0%，規模首次突破40萬億元。消費離不開生產的發展，生產發展離不開投資。在積極提振投資需求的同時，不斷優化投資結構，高技術產業投資增長17.3%，社會領域投資增長13.2%，分別快于全部投資11.9%和7.8%;生產效率持續提高，全國萬元國內生產總值能耗下降2.6%，全員勞動生產率提高6.2%。

外部市場份額穩步提升。近年來全球貿易持續低迷，而我國對外貿易屢屢逆勢增長。2019年，我國進出口總額達31.54萬億元，增長3.4%，進出口、出口、進口規模均創歷史新高;出口占國際市場份額穩步提升，較上年提高0.3%至13.1%;出口商品結構不斷升級，機電產品出口占比達58.4%，集成電路、汽車整車等高質量高技術高附加值產品出口分別增長25.3%和8.2%。貿易質量穩步提升，貿易創新能力不斷增強。我國外匯儲備穩定在3萬億美元以上，貿易是我國經常賬戶順差的重要來源，對國民經濟社會發展貢獻突出。

社會民生持續改善。我國經濟發展與社會進步齊頭并進，民眾獲得感不斷提升。2019年全國居民人均可支配收入30733元，居民收入增長率5.8%與人均GDP增長保持同步增長。居民消費水平持續提高，全國居民人均消費支出達到21559元，實際增長5.5%。城鄉居民人均收入差距繼續縮小，城鄉區域發展協調性增強，城鎮化率突破60%。生態保護和環境治理業、環境監測及治理服務投資分別增長37.2%、33.4%，快于全部投資增速。脫貧攻堅戰取得關鍵進展，2019年有1109萬農村貧困人口實現脫貧。

與此同時，我國經濟正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，結構性、體制性、周期性問題相互交織，“三期疊加”影響不斷深化，國內矛盾和外部沖擊相互作用，長期困難和短期挑戰相互疊加。一是經濟下行壓力較大。過去十年，我國GDP年增速出現下滑趨勢，經濟潛在增長率還將持續放緩，但如果經濟增速走低過快，財政收入、民眾就業等都將面臨巨大壓力，并可能引發系統性風險。二是投入產出效率下降。我國增量資本產出比（每增加1元GDP所需的投資）2018年達到6.8元，與2007年的2.9元相比增加134%，說明投資效率不斷下降，經濟增長更多依靠負債，導致我國非金融部門負債增長率遠高于同期GDP增速，債務風險攀升。三是結構調整刻不容緩。低端產能仍存在過剩，產業升級相對滯后，難以匹配迅速升級的居民消費結構。經濟受進出口影響較大，國內消費“壓艙石”作用有待進一步提升，國民經濟抗壓性和韌性不足。隨著要素成本升高、人口紅利消減，傳統競爭優勢逐漸消失，經濟轉型升級日益緊迫。

2020年初以來，新冠肺炎疫情爆發給我國經濟發展帶來前所未有的沖擊。一季度，我國國內生產總值下降6.8%，為1992年有季度統計以來的首次負增長;多項重要指標負增長，其中第二產業增加值下降9.6%，固定資產投資下降16.1%，社會消費品零售總額下降19.0%。一是沖擊消費需求。受居家隔離、交通管制等因素影響，旅游、餐飲住宿、交通運輸、教育培訓等服務消費幾乎停滯，特別是院線電影、大型文娛活動、婚宴、春節聚餐等聚集性消費活動基本取消。居家隔離等措施讓消費形態轉為線上為主，在線教育、在線游戲、在線辦公等行業短期內普遍受益，但部分領域的消費增長不足以彌補整體消費的低迷，而住宿、餐飲等消費也難以在疫情過后獲得報復性反彈，消費總量出現斷崖式下跌。二是打擊投資信心。疫情導致短期投資受到較大抑制，并影響長期投資預期。房地產、基礎設施建設等基本陷入停滯，同時由于投資品供應難以保障，企業設備購買與更新、存貨投資等投資活動也會受到影響。在生產和需求下行的情況下，部分企業特別是中小微企業會面臨現金流枯竭、資金回籠困難等問題，融資需求增加將抬高融資成本并抑制投資。三是外部需求萎縮。疫情之初，我國外貿企業不得不面對延遲開工或產能利用率不足等現實，大量外貿訂單因延期而違約，造成部分外貿訂單退單或轉移至海外。疫情海外蔓延導致美歐等消費市場大幅萎縮，外部需求遭受嚴重負面影響，疫情內外沖擊疊加效應導致經濟下行壓力進一步加大。

我國一季度主要宏觀經濟指標出現明顯下滑，并非經濟發展基本面的正常反映，隨著疫情逐步緩解以及調控政策的出臺，我國經濟重新恢復穩中向好的發展態勢。3月份，工業產出降幅比前2個月大幅收窄12.4個百分點，服務業生產指數降幅收窄3.9個百分點，制造業采購經理指數、非制造業商務活動指數重新回到榮枯線以上，生產和內需正在快速恢復。國際貨幣基金組織認為，中國將是最早出現復蘇趨勢的經濟體，預計2021年經濟增長率將實現9.2%的大幅反彈。

財政政策更加積極有為激發經濟增長活力

面對新冠肺炎疫情沖擊，黨中央、國務院及時作出重要部署，要求財政政策更加積極有為，充分發揮逆周期調節作用，為經濟發展大力提質增效。我國經濟發展基礎好，發展潛力巨大，通過更加積極有為的財政政策，可以激發經濟增長的活力，轉化為發展的強大動能，有效應對疫情給經濟發展帶來的影響。

實施財政政策逆周期調節，全面激發市場主體活力。當前形勢下，積極財政政策要更加積極有為，發揮財政逆周期宏觀調控職能，把更多資源讓渡給市場主體，激發市場主體活力、促進經濟增長。一是要加大普遍減稅降費的力度，提振市場信心。落實落細營業稅改征增值稅等一系列減稅降費措施，有效降低企業成本負擔讓制造業和小微企業受益，完善支持高科技研發和產業化普惠性稅收優惠政策，激發全社會創業創新活力。二是多措并舉加大實施力度，支持企業紓困和復工復產。落實黨中央、國務院出臺的對小微企業和個體工商戶減免增值稅、提高部分產品出口退稅率，延長交通運輸和餐飲住宿等企業虧損結轉年限。階段性減免企業社保費、緩繳住房公積金、免收收費公路通行費、降低企業用電用氣價格等措施基礎上，繼續為企業減負。特別是幫扶制造業和服務業企業緩解房租、用工等成本壓力，落實落細減稅降費政策，及時關注各行業稅負變化，持續發揮減稅降費政策效應。三是利用好專項債券工具，服務重大工程建設。專項債券可用作項目資本金，使用范圍擴大至鐵路、收費公路、干線機場、內河航電樞紐港口、城市停車場、天然氣管網和儲氣設施、城鄉電網、水利、城鎮污水垃圾處理、供水等領域的重大基礎設施和重大民生工程建設，并對部分地區重點項目較多、風險水平較低、有效投資拉動作用大等情況，給予適當政策傾斜。

支持打好扶貧攻堅戰，不斷調動貧困群眾脫貧的內生動力。打好扶貧攻堅戰是決勝全面建成小康社會必須跨越的重大關口，財政政策在大力支持脫貧攻堅方面發揮著不可替代的重要作用。我國扶貧工作的重點正從注重減貧速度和外部幫扶，向更加注重脫貧質量、更加注重激發內生動力轉變。當前形勢下，中央提出堅決完成脫貧攻堅任務，要努力克服疫情影響，加大財政政策扶貧力度，全力支持完成扶貧攻堅目標。一是聚焦深度貧困地區，不斷推進脫貧攻堅。通過優化行業扶貧資金投向，強化對貧困地區義務教育、基本醫療、住房安全和飲水安全的投入保障。統籌運用各種財政政策工具，調動各方積極性，推動形成“大扶貧”格局，集中力量攻克深度貧困地區“硬骨頭”。二是要加強農村貧困人口幫扶，切實落實扶貧政策。國家重大項目建設優先安排貧困勞動力務工，擴大以工代賑投資建設領域和實施范圍、提高勞務報酬比例，拓展扶貧車間、公益崗位等就地就近就業機會。要對受疫情影響可能存在返貧、致貧風險的人員，加大財政幫扶力度，精準摸底排查，推動解決實際生活困難。對有勞動能力的貧困邊緣人口，給予扶貧小額貸款貼息、技能培訓等扶貧政策支持。三是強化脫貧攻堅投入保障，財政支出進一步向“三區三州”等深度貧困地區和特殊貧困群體傾斜。加強貧困地區農業基礎設施建設，支持開展產業扶貧，提升扶貧產業可持續發展能力。鼓勵各地推廣多種形式的利益聯結形式，構建聯貧帶貧減貧的長效機制。穩步增加農民收入，調動貧困群眾脫貧的內生動力，加快建立健全防止返貧機制。

深化供給側結構性改革，堅持培育經濟高質量發展的活力。目前財稅政策要進一步發揮在結構調整方面的優勢，化解我國經濟運行的深層次障礙，優化供給結構和供給質量，培育經濟高質量發展的活力。面對疫情的沖擊，財稅政策要抓住重點領域，落實落細，深入推動供給側結構性改革。一是落實財政稅收支持政策，引導產業優化升級。通過科技研發企業扶持、投資補貼、稅收優惠等方式支持提升產業基礎能力和產業鏈水平，支持制造業高質量發展和戰略性新興產業區域集聚發展。二是立足精準“補短板”，有效擴大內需。在消費領域，針對消費中的短板對重點領域如汽車消費采取政策支出。同時合理增加公共消費，激發居民對如健康醫療、文化娛樂、旅游休閑、低碳生態等產業高質量必需品的需求。在投資領域，財政支持與互聯網和數字經濟相關的新型基礎設施建設和基本服務接入等。重點加大“新基建”的5G、人工智能、物聯網等投資，提升基建投資的效益，為經濟高質量發展創造條件。三是政策精準發力，推進實施創新驅動發展戰略。加大財政科技投入力度，深化中央財政科技計劃管理改革，開展賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點，激發科研人員創新熱情。支持科技創新，健全鼓勵支持基礎研究、原始創新的體制機制，提高關鍵核心技術創新能力。四是扶持小微企業，鼓勵大眾創業萬眾創新。完善“雙創”示范基地、孵化器等平臺，加快改革民營和小微企業金融服務，加大對小微企業和“三農”融資擔保業務支持，重點支持戰略性新興產業項目，更好地服務大眾創業萬眾創新。

加大國家重大戰略和薄弱領域支持力度，綜合調動區域和城鄉發展的活力。國民經濟可持續發展要求形成合理的經濟地理空間布局，要繼續完善相關財稅政策，通過調動各地比較優勢，推動形成優勢互補的城鄉和區域經濟布局，為經濟高質量發展構建新的動力源。一是優化經濟布局，支持統籌實施國家重大區域戰略。提升地區間財力均等化水平，加大對京津冀協同發展、雄安新區建設發展、粵港澳大灣區建設、東北地區振興、西部大開發等財稅政策支持力度，產生更明顯的橫縱向輻射帶動效應，推動引領全國高質量發展。二是有效轉移農業人口，加快新型城鎮化建設。針對農業轉移人口，加大財政支持提高基本公共服務保障水平，合理分擔農業轉移人口市民化成本，扎實推進新型城鎮化建設。建設宜業宜居、富有特色、充滿活力的現代城市，推動城市高質量發展。三是支持鄉村振興戰略，推動農業高質量發展。確保財政投入與鄉村振興目標任務相適應，深入推進農產品價格形成機制、農產品市場調控方式和農業補貼方式的改革，支持高標準農田建設，提升糧食生產能力。完善政府投入體系，對于鄉村振興公益性項目，支持地方政府發行一般債券擴大投入渠道，建設和諧有序、充滿活力的善治鄉村。

著力保障和改善民生領域，充分發揮人民群眾建成小康社會的動力。加強基本民生保障，是筑牢經濟增長基礎，也是激發人民群眾動力建設小康社會的必然要求。當前疫情形勢下，要進一步發揮財政職能，注重普惠性、基礎性、兜底性，圍繞民生大事急事難事，才能充分發揮人民群眾建成小康社會的動力。一是強化就業公共服務，著力穩就業。落實落細當前更加積極的就業政策，解決高校畢業生、退役軍人等重點人群就業。加大社會保險補貼、職業培訓補貼和稅收優惠等政策支持力度，有針對性幫扶城鎮就業困難人員就業，支持靈活擇業和創業。在落實延長大齡失業人員領取失業保險金期限、階段性實施失業補助金、提高價格臨時補貼標準基礎上，將失業保險保障范圍擴大至城鄉所有參保失業人員。二是推進城鎮老舊小區改造，全力提高人民福祉。建立政府與居民、社會力量合理共擔改造資金的機制，進一步擴大改造規模，完善小區配套和市政基礎設施，提升社區養老、托育、醫療等公共服務水平，改善居民居住條件，打造擴大內需的重要舉措。三是改革我國醫療衛生服務供給，完善全民醫療保障體系。實現基本醫療保險制度與其他多層次醫療保障制度之間的有效銜接，適應新時代人口流動需要和增進社會公平的目標，逐步推進跨區域異地就醫結算，整合基本醫療保險制度，提升統一經辦服務水平，從而確保全民得到合理的疾病診療。合理均衡籌資責任，強化制度的公平保障，適當提高城鄉居民醫保財政補助標準，滿足新時代民眾更高的健康需求。四是不斷健全社保體制，加強防御性保障制度建設。兜住基本生活底線，確保養老金按時足額發放，穩步提高養老保障水平。有效應對人口老齡化，完善基金中央調劑制度增強區域調節能力，加快推進養老保險全國統籌。提高多層次多樣化供給能力，滿足不同群體的養老保障需求，更好實現社會效益和經濟效益相統一。五是加大低收入群體特別是困難群體保障力度，實現財政兜底的作用。提高社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤聯動機制的價格臨時補貼標準，并將孤兒、事實無人撫養兒童和符合條件的參保失業人員納入政策范圍。將受疫情影響的困難群眾納入低保、特困人員供養和臨時救助等政策保障和就業援助范圍。只有切實保障人民群眾福祉，才能充分調動各方面積極性、主動性和創造性，把疫情影響降到最低，努力實現全年經濟社會發展目標任務，實現決勝全面建成小康社會，完成“十三五”規劃，并為“十四五”開好頭、起好步。

（本文系社科基金項目“多維貧困視閾下財政支出減貧的作用機制和動態效應研究”的階段性成果，項目編號：19BJY229）

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責 編/郭 丹