新中國社會保障制度的變遷與啟示

王寒　孫堂厚

【摘要】新中國成立以來，我國將社會保障制度納入國家整體的政治經濟制度建設中，根據不同發展階段的國情對社會保障制度建設進行改革、完善，社會保障體制、理念、制度模式發生了轉變。中國社會保障制度建設要繼續堅持以人民為中心的根本立場，切實貫徹公平、共享、可持續的價值理念，依據生產力發展水平確定社會保障水平，通過社會保障制度化解社會矛盾、實現社會穩定。

【關鍵詞】 新中國70年? 社會保障制度? 民生

【中圖分類號】D632.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.12.012

社會保障制度是實現人民美好生活與國家長治久安的重要保障。新中國成立后，我國不斷發展完善社會保障制度，社會保障體系發生了很多變化。回顧70年社會保障制度的變遷，有助于我們總結經驗，為今后社會保障制度的發展理清思路。

新中國中國社會保障制度之發展變遷

體制轉變：“國家—集體（單位）”保障體制到“國家—社會—集體（單位）”。剛剛成立的新中國“一窮二白”，當時的社會保障制度主要是針對城鎮居民，城鎮居民享受到了從勞動保險、公費醫療到社會福利等較為全面的社會保障。社會保障事務主要是由集體（單位）包辦，社會保障費用由國家和集體共同分擔，居民個人則無需繳納任何費用。而農村居民主要是依靠集體組織內部的互助共濟，農村集體經濟組織負責本組織成員的住房、教育、醫療及“五保戶”的救助等。國家—集體（單位）是當時社會保障的體制特征。改革開放后，隨著市場經濟的建立，我國社會保障體制改革也同步推進。我國現在的社會保障制度呈現的是政府主導、社會參與、集體分擔的多元化多層次國家—社會—集體（單位）的體制特征。市場經濟的建立發展，打破了單位壁壘，動搖了原有社會保障建立的組織基礎。新型社會保障體系通過政府主導基本保障制度滿足人們基礎生活的需要，多種社會主體為人們提供相關的保障制度滿足人們更高層次的生活需要，集體（單位）通過帶薪休假、醫療體檢、考核獎勵等各種福利措施及企業年金制度等制度安排，滿足集體成員的特定需要。我國社會保障由“國家—集體（單位）”到“國家—社會—集體（單位）”的體制轉變也是社會保障制度發展的必然趨勢。

理念轉變：從依靠國家、集體的保障理念轉變為多主體的責任分擔。新中國成立初期，由國家和集體承擔社會保障責任，老百姓的生老病死、住房醫療等生活的各個方面完全由國家和集體包辦，人們認為，作為“單位人”理應由集體對自己負責。這也與當時以國家機關和國有企業為組織形式主體、人員流動性極弱、勞動者終生制的就業方式相吻合。改革開放后，國有企業改革、勞動合同制的建立、農村承包責任制的推行，打破了勞動者終身制的“鐵飯碗”，勞動者從“單位人”轉變成“社會人”。同時，人們的主體意識、責任意識增強，勞動者不再僅依附于一個固定的集體，隨著人員流動性的提高，集體不再承擔組織實施社會保障事務的責任，社會保障制度原有的責任承擔方式發生變革，逐漸建立起了責任分擔機制，繳費成為享受相應社會保障待遇的前提條件。人們已經接受社會保障責任的分擔方式，個人亦成為養老保險、醫療保險等社會保險的繳費主體，繳費是法定義務。個人和單位按照法定比例繳納保險費，國家財政給與相應補貼。為調動主體的積極性，各保障項目也不再是完全免費。社會保障制度觀念上的更新，破除了我國社會保障制度體系的發展與完善的觀念束縛，為其奠定了思想基礎。

模式轉變：從“應急救濟”型社會保障制度到“全民共享”新型社會保障制度。新中國成立后，面對落后的經濟狀況及百業待興的社會狀況，社會保障制度的目標僅僅是解決人們的基本生存問題。計劃經濟時期，城鎮社會保障可以勉強維持居民溫飽，農村社會保障以國家救濟為主，主要是對受災民眾施以有限的救濟及對特定群體的五保救濟制度。在醫療衛生方面以農村合作醫療為主，盡可能滿足農村居民的最低醫療需要。改革開放后，我國的社會保障水平伴隨國民經濟與社會發展進步呈現“水漲船高”的態勢，特別是隨著近十年來的發展，全國人民均能夠通過社會保障制度安排合理地分享到國家發展的成果。

新中國中國社會保障制度之經驗啟示

堅持以人民為中心的根本立場。新中國成立后，中國共產黨人繼承并發展了馬克思主義人民思想，在社會保障制度建設中始終堅持以人民為中心的根本立場。毛澤東同志提出“為人民服務”的思想指明了新中國成立初期我國社會保障制度建設的目標是滿足人民基本物質生活需要。鄧小平同志提出“三個有利于”使為人民謀利益成為衡量制度建設利弊的標準。在堅持以經濟建設為中心的同時，大力發展社會保障事業，改善人民的物質文化精神生活，最終實現共同富裕。在社會保障制度建設中堅持“人民利益高于一切”，以人民的根本利益作為制度建設的出發點，以實現人民保障權益作為制度建設的落腳點。伴隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟逐步發展，江澤民同志提出“三個代表”重要思想，特別強調中國共產黨要始終代表中國最廣大人民的根本利益，黨和政府進行社會保障制度建設時要以人為本，以人民利益為優先。在黨的十六大上，江澤民同志明確提出加快建設社會保障制度，履行“三個代表”重要思想，切實保障人民的利益，確保人民利益最大化。胡錦濤同志提出“科學發展觀”的核心就是以人為本，在科學發展觀指導下，我們加快建設社會保障制度，黨的十七大報告中提出要讓人人都享有基本的生活保障，著力保障和改善民生，使全體人民共享經濟社會發展的成果，體現了“發展為了人民、發展依靠人民，發展成果和人民共享”的以人民為中心的理念。習近平總書記在黨的十八屆五中全會中正式提出“以人民為中心”的發展思想，他反復強調：“黨的一切工作，必須以最廣大人民根本利益為最高標準。”[1]社會保障制度建設堅持以人民為中心，抓住人民最關心、最直接、最現實的利益問題，扎密扎牢民生保障網，讓改革成果更多更公平地惠及全體人民。中國共產黨領導人民群眾全面建成小康社會，是以人民為中心的小康社會，是滿足人民對美好生活的向往，這也正是“以人民為中心”發展思想的最直接最真切的體現。

切實貫徹公平、共享、可持續的價值理念。我國一直以來都堅持“公平優先、兼顧效率”的社會保障原則，從世界上尤其是發達國家社會保障體系的構建過程中可以看出，公平、正義永遠是制定這項制度的初衷，只有實現公平、正義、可持續，才能充分發揮其制度功能。首先，維護公平是中國特色社會主義保障體系運行的使命。公平也是社會保障制度實施的核心基礎，中國共產黨在制度探索過程中，從人民的基本社會保障需求出發，增進人民福利水平，改善人民福利待遇，擴大社會保障范圍，并不因性別、身份、地域和種族差異而有所歧視。其中公平的核心是通過制度頂層優化設計，通過社會保障的調節功能作用，實現起點公平，保障過程公平和結果公平。并將社會保障的待遇差距縮小控制在合理范圍內，一方面實現了社會保障制度本身的公平，另一方面實現社會保障代際公平，讓人民共享改革發展成果。其次，社會保障制度實施注重從人的基本生活需求出發，通過消除群體之間的身份等級差異，為每個人提供良好的社會環境，使其公平參與并接受競爭，充分尊重和保障人權。為了確保社會保障制度的實施效果，我國通過醫療保險、教育福利和失業保險、優撫安置等提供社會救助，通過社會生產資料再分配，縮小城鄉收入差距。此外，隨著社會保障制度日益完善，社會保障規模和范圍都在增大，為了貫徹公平、共享、可持續的價值理念，中國共產黨立足我國國情，在社會保障體系構建中竭力體現分配正義和程序正義，使人民在接受社會保障時更有尊嚴，體現了社會保障制度的正義性。社會保障制度在實施中，還體現制度程序設計正義理念，積極引進社會治理思路。通過政府、企業以及工會、個人等多方參與，對社會保障制度實施全過程加以監督，實現社會保障的多元化、社會化和可持續化。可持續發展是社會主義社會運行的核心要求，在構建中國特色社會主義保障體系時，隨著我國社會主義市場經濟不斷運行，為了保障每個社會成員的基本權益，國家從社會保障基本操作層面入手，通過城鄉統籌，為所有人謀福利，使全體成員能夠實現全面發展，真正推動我國社會保障制度實現“公平、共享、可持續”。

依據生產力發展水平確定社會保障水平。馬克思在《資本論》中指出，“經濟基礎決定上層建筑”，而社會保障制度作為一項重要制度，其制定與合理運行需要以經濟建設為基礎。新中國成立之初，我國經濟發展水平十分低下，經濟發展速度非常緩慢，再加上文化大革命的影響，國家經濟一度出現倒退的現象，我國的社會保障制度也經歷了從無到有、從不成熟到更加完善的過程。我們黨始終根據生產力發展水平確定社會保障水平，合理調節各個時期的社會保障制度，牢牢把握每一次歷史機遇，量力而行，盡力而為，不斷進行制度創新，迎接每一次挑戰。在黨的十八大報告中，習近平總書記用“上了三個臺階”的排比來描述中國共產黨在我國社會保障制度建設探索過程中所取得的歷史成就。而這些成就的取得，與我國經濟社會發展過程密不可分，我國綜合國力的提升，國際影響力不斷擴大，國際競爭力不斷增強，GDP從世界第六躍居世界第二，這些成果為中國特色社會主義保障制度建設奠定了堅實的經濟基礎。

經濟發展與社會保障制度發展是相互促進相互影響的過程，目前我國已經進入社會主義新時代，國情和社會矛盾均已發生了重要轉變，但是我國依然存在嚴重的老齡化和資金匱乏現象，從我國的社會矛盾變化情況來看，中國特色社會主義保障理論所面臨的客觀環境發生了深刻變化，這些都決定了我國未來的社會保障結構和規模。另外，一個國家的社會保障水平還受歷史傳統、政治以及人口、文化等多種因素影響，實踐證明，如果一個國家經濟水平較高，政府在社會保障資金籌集和支付方面的能力就較強;相反，一個國家經濟發展水平較低，政府在社會保障資金籌集和支付方面的能力就會受挫，從而會使人民的基本社會保障需求受到抑制。由此可以看出，我國社會保障制度是隨著時代的發展而發展變化的，社會保障事業要想快速、持續、長久發展運行，必須遵循適應生產力發展這一原則，一心一意謀發展，使人民基本物質生活能夠不斷改善，從而為我國經濟社會發展變化奠定堅實的物質基礎，同時也為社會保障制度建設奠定良好社會環境，確保人民過上幸福美滿、安居樂業的生活。

通過社會保障制度化解社會矛盾、實現社會穩定。社會保障制度體系是由社會救濟、社會優撫、社會福利及社會保險等內容構成，這些內容在不同歷史階段所起的作用不同。但無論處于哪個階段，通過總結我國對社會保障制度探索經驗可以看出，社會保障制度的內容和實施初衷是保障人民基本生活需求，化解社會矛盾，實現社會和諧穩定。其通過保障人民基本生活水平，滿足人民對物質和精神生活的追求，使人民過上了幸福美滿的生活。鄧小平同志提出：“社會主義的目的就是要全國人民共同富裕，不是兩極分化。如果我們的政策導致兩極分化，我們就失敗了。”[2]為了避免兩極分化的現象出現，實現共同富裕，黨中央推出一系列社會保障制度給予人民最基本的物質生活保障，保障人民的穩定生活。同時針對弱勢人群制定最低生活保障等制度，解決其生活的基本問題。江澤民同志指出，“三個代表”重要思想是我國社會保障制度最根本的體現，黨中央將人民的生活問題置于一個至高無上的位置，并將其作為黨一切工作的出發點與落腳點，全力解決人民的生活與就業問題。在“十一五”時期，社會保障成為民生領域的關鍵詞，胡錦濤同志提出，要不斷擴大社會保障范圍，使最低社會保障制度涵蓋醫療、衛生和公共服務等領域，以此為人民創造一個幸福的生活環境。以習近平同志為核心的黨中央堅持“守底線”、“抓重點”、“興制度”與“正輿論”等原則，不斷改變社會保障思路，為特殊困難群眾提供生活救助，滿足其最基本的生活需求，在2016年“兩會”中，習近平總書記多次強調，要將脫貧攻堅作為我國“十三五”時期的頭等大事來抓。黨的十九大報告中明確指出，到本世紀中葉，實現全體人民共同富裕。通過完善的社會保障制度體系不斷改善民生，保障全體人民的權益，堅持公平的分配方式，才能實現全體人民的共同富裕。

“民之疾苦，國之要事”，可以說，新時代化解社會矛盾，實現社會和諧穩定，需要堅決兜住兜牢“社會保障”這條民生底線。新中國成立以來，一代代中國共產黨人奮發有為、不懈奮斗，從實踐中總結歷史經驗，不斷將中國特色社會主義保障事業全面推向前進，真真正正為人民做實事、解難題，實現了社會和諧與人民幸福，可見社會保障制度建設在民生領域的重要分量，關系到中國數千萬計人民的利益福祉，更關系到我國2020年全面建成小康社會的目標能否順利實現。

注釋

[1]《十八大以來重要文獻選編（上）》，北京：中央文獻出版社，2014年，第697～698頁。

[2]《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第110頁。

責 編∕馬冰瑩