重點推進：民事檢察如何“長上牙齒”？

特約撰稿人 羅書平

>>十三屆全國人大三次會議上，張軍檢察長在《最高人民檢察院工作報告》中，匯報了一年來全國檢察機關“努力做強民事檢察”的工作情況：受理142203 件，同比上升23.9%。提出民事抗訴5103 件，同比上升29.8%。提出再審檢察建議7972 件，同比上升95.1%。資料圖

新中國成立以來，我國相繼于1982年、1991年、2007年、2012年、2017制定和修正民事訴訟法。

與此同時，民事檢察監督制度經歷了從無到有、從小到大、從抽象到原則、從單一（抗訴）到復合（抗訴、檢察建議）、從默默無語到發展壯大的歷史進程，不僅與社會主義法律體系的建立健全同步，更是與依法治國基本方略的全面推進同行！

依法治國進入了新時代，民事檢察工作進入了新時代。

1982：民事檢察監督“宣言式”條款亮相

據清華大學法學院教授張衛平介紹，中國法制重建和發展的春天源于1978年黨的十一屆三中全會。此次會議確定并提出了中國法制建設史上具有里程碑意義的重大舉措——加強社會主義民主與法制建設，標志著我國民事訴訟法制建設的春天到來。

1979年2月，最高人民法院召開了第二次全國民事審判工作會議，其主要成果集中體現在《人民法院審理民事案件程序制度的規定（試行）》中，為之后即將制定的民事訴訟法（試行）奠定了文本基礎。1982年3月8日，五屆全國人大常委會第二十二次會議審議通過《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》。

這部法律雖然是“試行”，但實際上就是我國改革開放后第一部有關民事訴訟的基本法律，不論在框架結構還是在基本原則和訴訟制度方面，都為以后的民事訴訟法奠定了基礎，反映了人們在特定發展階段對民事訴訟制度的基本認知，主要體現在其規定的基本原則和基本制度方面。

毋庸諱言，之前由最高人民法院制定并事實上為國家立法機關制定民事訴訟法（試行）奠定了文本基礎的《人民法院審理民事案件程序制度的規定（試行）》，并沒有考慮到將有關檢察機關的民事檢察監督權納入其中，是可以理解的，但它必然會對之后“試行”的民事訴訟法產生了較大的影響。如該法雖然作出了“人民檢察院有權對人民法院的民事審判活動實行法律監督”的原則性規定，但在之后相當長的一段時間內并未制定具有可操作性的配套措施。所以，說它相當于一條“宣言式”的條款，似不為過。

1991年，“試行”了九年之久的首部民事訴訟法，終于結束了“試行”的歷史使命。是年4月9日，七屆全國人大四次會議通過了《中華人民共和國民事訴訟法》，并宣布自通過之日起施行，正式成為規范人民法院、人民檢察院和訴訟參加人在民事訴訟過程中的活動方式和程序的國家基本法律之一。

不知什么原因，關于檢察機關的民事檢察監督權的問題，仍只是在總則中沿襲了民事訴訟法（試行）中有關“人民檢察院有權對人民法院的民事審判活動實行法律監督”的立法模式，對在司法實務中如何行使民事檢察監督權并無具體規定。

2007：明確“抗訴”是民事檢察監督的唯一形式

2007年10月28日，十屆全國人大常委會第三十次會議通過修改民事訴訟法的決定，這是對民事訴訟法的第一次修正。修正后的民事訴訟法不僅在總則部分保留了“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”的內容，而且對檢察監督的內容作了重大修改：

一是規定人民檢察院“應當抗訴”情形。最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有民事訴訟法“應當再審”的情形之一的，應當提出抗訴；地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有民事訴訟法“應當再審”情形之一的，應當提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。

二是規定人民法院對檢察院的抗訴“應當再審”。對于人民檢察院提出抗訴的案件，接受抗訴的人民法院應當自收到抗訴書之日起三十日內作出再審的裁定；只有在民事訴訟法“應當再審”的“有新的證據，足以推翻原判決、裁定”等前五項情形之一的，方可交下一級人民法院再審。

三是規定法檢兩院提出抗訴和進行再審的程序。人民檢察院決定對人民法院的判決、裁定提出抗訴的，應當制作抗訴書；人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院再審時，應當通知人民檢察院派員出席法庭。

>> 修改后民事訴訟法賦予檢察機關新職責，全力構建多元化民事檢察監督格局。資料圖

2012：民事檢察監督形式“擴展”為抗訴、檢察建議

相對于五年前民事訴訟法只是對審判監督、檢察監督和執行程序的“小補”而言，2012年8月31日十一屆全國人大常委會第二十八次會議通過的關于修改民事訴訟法的決定，是對民事訴訟法的第二次修正，也是首次名副其實的“大修”。

首先，對“宣言式”條款作了適用范圍的“擴展”。

將“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”修改為“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督”，并在執行編中增加規定“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督”。

修正后的民事訴訟法盡管對檢察機關的法律監督范圍由“民事審判活動”修改為“民事訴訟”，似乎變化不大，甚至還少了兩個字，其實，業內人士一看就明白，這顯然是人民檢察院法律監督權的“擴展”，即將法律監督的范圍由階段性的“民事審判”擴展至整個“民事訴訟”全過程！

不僅如此，為了避免法學理論和司法實務中可能發生的“民事訴訟”是否包括“民事執行”的爭論，本次“大修”干脆直截了當在“執行編”中規定“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督”，實踐證明，這是非常必要的！

其次，對“檢察監督”的內容和程序作了“細化”。

一是檢察機關可以“選擇適用”抗訴或檢察建議。修正后的民事訴訟法補充規定，地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第二百條規定情形之一的，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。

二是當事人可以“同時申請”檢察建議和抗訴。下列情形之一的，當事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴：（一）人民法院駁回再審申請的；（二）人民法院逾期未對再審申請作出裁定的；（三）再審判決、裁定有明顯錯誤的。同時，人民檢察院對當事人的申請應當在三個月內進行審查，作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定。為了防止當事人重復纏訴，新法還規定當事人不得再次向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴。

三是人民檢察院有權調查核實有關情況。因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，人民檢察院可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。

四是人民法院對于人民檢察院提出抗訴的案件，應當自收到抗訴書之日起三十日內作出再審的裁定；有法定“應當再審”的“有新的證據，足以推翻原判決、裁定”等前五項情形之一的，可以交下一級人民法院再審，但經該下一級人民法院再審的除外。

五是規定人民檢察院決定對人民法院的判決、裁定、調解書提出抗訴的，應當制作抗訴書；人民法院對于人民檢察院提出抗訴的案件進行再審時，應當通知人民檢察院派員出席法庭。

第三，檢察院可否查閱、調閱訴訟卷宗存在“小插曲”。

對于人民檢察院在履行法律監督職責中能否查閱、調閱法院訴訟卷宗以及向當事人及案外人調查核實的問題，民事訴訟法修正案（草案）二次審議稿第四十八條的規定非常明確和具體：“人民檢察院因抗訴的需要，可以查閱、調閱人民法院的訴訟卷宗，并可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。”但在最后通過并正式發布的法律文本中，并無上述內容。

>>最高檢到福建省南平市檢察機關調研民事檢察工作 資料圖

據悉，在多年來的立法實踐中，凡涉及法檢兩院有關審判監督和檢察監督的問題，向來都比較敏感，“兩院”因此而發生分歧甚至針鋒相對的情形時有發生。當然，對于已經列入立法計劃甚至已經通過一審、二審的法律修正案又不可能僅僅因為對個別問題有爭議就“議而不決”或“長期擱置”，于是，多年來，立法機關處理這類“內部爭議”積累了不少成功的經驗。如1996年對刑事訴訟法“大修”時就有關“免予起訴”制度的存廢、證據不足案件能否“宣告無罪”等，就是要求由有關部門自行磋商后提出彼此都能夠接受的方案加以解決的。

果不其然，有關人民檢察院在辦案中能否查閱、調閱法院訴訟卷宗的問題，法檢兩院的意見產生了重大分歧，但很快就得到了妥善處理。在2012年8月31日全國人大常委會表決通過《修正案（草案）》三天前（8月27日），時任全國人大常委會法工委主任李適時在向全國人大法律委作民事訴訟法修正案（草案）審議結果的報告時，就“關于人民檢察院對審判的法律監督”這個問題作了專題報告：最高人民法院、最高人民檢察院提出，根據審判和法律監督實踐情況，建議將《修正案（草案）》二次審議稿第四十八條修改為 ：“人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。” 法律委員會贊同這一意見，建議對該條作相應修改。

顯而易見，法檢兩院的“意見”是相互“平衡”和“妥協”的結果：一是將人民檢察院適用范圍由“因抗訴的需要”擴展為“因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要”；二是刪去了人民檢察院“可以查閱、調閱人民法院的訴訟卷宗”這個事后可以通過發布司法文件加以解決的法律監督方式。

雖然本次修正后的民事訴訟法對于檢察院在履行監督職責中能否向法院查閱、調閱訴訟卷宗的問題沒有規定，但這個問題又客觀存在必須加以解決。2013年11月18日，修正后的民事訴訟法施行不到一年，最高人民檢察院即發布《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》，明確規定：“人民檢察院審查案件，可以依照有關規定調閱人民法院的訴訟卷宗。”“通過拷貝電子卷、查閱、復制、摘錄等方式能夠滿足辦案需要的，可以不調閱訴訟卷宗。”從而相當于彌補了立法時留下的“空白”，應當說妥善地解決了檢察機關受理請求抗訴和再審檢察建議等法律監督案件后勢必出現“調檔難”的“老大難”問題。

民事檢察監督形式和監督范圍的“擴展”，直接保證了檢察機關法律監督權的落地。一個多元化的民事檢察監督格局開始形成。