定點探索：基層檢察院如何進行民事檢察監督？

盧義穎

>>云南省昆明市西山區公、檢、法踐行聯動辦案機制，召開虛假訴訟案件研討會。作者供圖

依照法律規定，基層檢察院并不享有“抗訴權”。

那么，基層檢察院如何有效地開展民事檢察監督工作？特別是如何糾正民事審判、民事執行中的違法行為？如何防范和懲治虛假訴訟？這就成了亟待解決的現實問題。

虛假訴訟監督困境

自虛假訴訟這一“非具有確定意義的正式法律概念”在司法實務中產生以來，虛假訴訟案件一直呈井噴式增長態勢，全國各級檢察機關始終給予高度重視。

普遍認為，我國對虛假訴訟的相關研究始于2000年。2012年至2015年，云南省檢察機關辦理虛假訴訟監督案件119 件，涉案標的額高達3.4 億元，移送犯罪線索案件約占案件總數的兩成。虛假訴訟入罪后，全國檢察機關于2017年至2020年5月共監督虛假訴訟民事案件8755 件，2019年對涉嫌虛假訴訟犯罪的起訴1270 人。檢察機關對虛假訴訟的法律監督職能在辦案中得以充分發揮，也彰顯了全國檢察機關著力打擊遏制虛假訴訟，堅決維護司法權威、司法公信及他人合法權益的信心與決心。

與此同時，筆者發現一段時期以來，檢察機關對虛假訴訟的監督力度與虛假訴訟的泛濫程度均呈逐年增長態勢，這也表明僅依靠檢察機關發揮法律監督職能并不能完全有效地遏制虛假訴訟。

以云南省昆明市西山區檢察院（以下簡稱“西檢”）2018年11月以來受理的32 起虛假訴訟監督線索為例，幾乎所有的虛假訴訟行為人都沒有認識到其以“捏造的事實”提起民事訴訟是違法行為，更認識不到是犯罪行為。甚至不少公檢法辦案人員都認為，以捏造的事實提起民事訴訟是當事人或其代理律師采取的“訴訟策略”，屬“情有可原”的行為，沒有社會危害性，不宜以違法論處，更不宜以犯罪論處。各部門對何為以捏造的事實提起訴訟、民事程序性制裁與刑事實體性制裁的邊界和銜接如何把握等法律認識亦不盡相同。這使得虛假訴訟入法、入罪成為“紙老虎”，對虛假訴訟進行司法遏制的進程步履維艱。

從這一角度講，虛假訴訟入法、入罪的宣示意義遠遠大于其威懾意義和懲罰意義。故亟須探索建立一套行之有效的聯合辦案機制，在多部門中統一主觀認識、形成打擊合力，才有可能使檢察監督職能以及其他辦案主體的法定職能得到最大效能的發揮，真正實現現行法律規制體系對虛假訴訟的打擊遏制功能。

基于虛假訴訟的嚴重社會危害性和人民群眾的強烈反映，最高人民法院于2016年出臺了《關于防范和制裁虛假訴訟的指導意見》，提出的措施之一，就是“探索建立多部門協調配合的綜合治理機制”。相較在人民法院內部“設立專門機構啟動審查程序來完成查證任務”的意見，公檢法多部門的協調合作更為切合實際。抽調人員在人民法院內部成立專門機構進行調查，只會加劇人民法院“案多人少”的矛盾，且仍然不能解決相關犯罪線索移送后的啟動困境。由公檢法司等部門建立長效合作機制，能夠較好地解決這一矛盾，實現對虛假訴訟的有效抗制。從前述各辦案機關主客觀困境的分析看，各機關確有必要在虛假訴訟抗制中發揮各自職能優勢的同時與其他機關聯動，形成合力、揚長避短，構建嚴密有效的抗制機制，以最大限度地實現司法規制效能。

檢察機關在民事訴訟中的法律監督地位，決定了其在虛假訴訟的抗制與預防中至關重要的主體作用。以民事檢察監督為進路，從打擊主體上構建公、檢、法、監、司等多部門聯動實現“偵、捕、訴、判、罰、監、防”的外部合作辦案機制，從檢察職能上構建“捕、訴、監、防”一體化的內部協同、上下級民事檢察一體化聯動辦案機制，進而建立兩種機制相交共進的立體化辦案機制，能夠實現虛假訴訟各個程序節點中民事程序性制裁與刑事實體性制裁的順利銜接，虛假訴訟追訴在司法效率、司法成本、司法效果等多個方面的困境將迎刃而解。

“西檢”的探索

西檢虛假訴訟監督工作起步較晚，但在以上模式建立的辦案機制運行下取得的監督實效明顯。“西山樣本”旨在整合各辦案機關職能優勢，針對虛假訴訟監督和查辦的“四難”壁壘逐個突破。

（一）凝聚共識，建立線索移送機制，破解發現難。

一是立足各方辦案需求，推動建立外部線索移送工作機制。檢察機關加強虛假訴訟監督，契合當前法院、公安等辦案部門的迫切需要。法院方面，2018年西山區人民法院受理各類案件2.2 萬余件，員額法官人均結案515 件，排名云南省第一。在巨大的辦案壓力下，辦案法官很難主動對虛假訴訟開展調查核實工作。公安機關方面，由于西山區轄區內駐有云南省高級人民法院、昆明市中級人民法院、西山區人民法院三級法院，虛假訴訟案件呈爆發式增長，而公安機關對民事法律關系和民事訴訟程序不熟悉，缺乏甄別查證真假民事法律關系的辦案經驗，且民事審判管轄級別與刑事偵查管轄存在標的額大小、法律復雜程度等多方面的不匹配，辦案存在多方困難。在此背景下，西檢以《關于辦理虛假訴訟刑事案件適用法律若干問題的解釋》頒布實施為契機，牽頭公、檢、法、司會簽《關于打擊制裁虛假訴訟違法犯罪的實施意見》，探索構建西山區政法單位跨部門協同治理的工作機制。從虛假訴訟的線索受理、調查偵查重大疑難案件研討、案件處理等幾個方面建立聯動機制，明確各家在查辦虛假民事訴訟案件中的責任與分工。機制建立以來，已逐步形成了法院審判法官及公安機關辦案民警將發現的涉嫌虛假訴訟案件線索主動移送檢察機關或者商請檢察機關提前介入的良好工作格局。西山區虛假訴訟民事監督案件和刑事案件均迅速增長。西檢辦理的32 件虛假訴訟監督案件中，法院移送案件線索15 件、公安機關移送線索3 件。

二是強化檢察工作“一體化”，健全內部線索移送機制。強化民事檢察部門和刑事檢察部門“橫向一體化”線索移送機制，提高虛假訴訟線索發現能力。刑事檢察部門在辦理套路貸等刑事案件中涉嫌虛假訴訟線索，及時移送民事檢察部門審查。如在某公司涉嫌套路貸犯罪案件中，民事檢察部門根據刑事案件承辦人移送的線索對涉案公司在西山區法院的相關民事訴訟案件逐一進行排查并作出研判。同時，充分落實上下級檢察機關“縱向一體化”，對公安機關受理的虛假訴訟案件涉及上級檢察機關管轄的，在進行初步審查和研判后，將監督線索移送上級檢察機關辦理。上級檢察機關發現西山區法院審理的民事訴訟案件涉嫌虛假訴訟的，將線索移送西檢辦理；發現同級法院審理的民事訴訟案件涉嫌虛假訴訟罪的，指令西檢向西山公安分局移送犯罪線索。西檢共辦理省院交辦案件兩件，發出檢察建議兩件；受省院指令向西山分局移送犯罪線索1 件，西山分局已立案偵查；向市檢察院移送案件線索兩件，市院經審查發出檢察建議1 件。該模式以基層檢察院為樞紐，為上下級檢察院和公安機關、人民法院暢通了不同層級不同部門間監督、制裁虛假訴訟的渠道。

（二）聯動協同，建立聯合辦案機制，破解查證難。

一是加強內部協同，以檢察監督合力推動外部聯動。在檢察機關內部，檢察長靠前指揮，全面整合刑事檢察、民事檢察力量，著力構建“捕、訴、監、防”內部一體化虛假訴訟案件辦理機制。檢察機關向公安機關在移送案件線索后，由民事檢察部門監督公安機關及時立案，以充分發揮訴前主導作用，引導公安機關進行偵查。必要時，由民事檢察部門和刑事檢察部門組建聯合辦案組。

二是強化外部聯動，建立完善多部門聯合辦案機制。在前期會簽工作機制基礎上，結合辦案中存在的問題，探索細化工作舉措。以檢察機關為樞紐，構建公、檢、法、司聯合辦案工作機制，圍繞線索移送、證據共享、案件會商、理論研討等具體工作機制，根據各機關工作需要協商召集聯席會議或者加強個案辦理中的工作協同。在劉某等虛假訴訟罪案中，劉某與某公司負責人惡意串通，捏造自己及親戚朋友與該公司的農民工勞動報酬糾紛，向西山區法院提起系列訴訟，意圖獲得某公司已被案外人申請查封、凍結款項的優先執行權，以實現其民間借貸債權。該系列案進入執行后，劉某又以民間借貸糾紛起訴實際債務人即該公司負責人。承辦法官發現后，第一時間將情況通報檢察機關。檢察機關立即啟動初步研判機制，邀請公安機關到法院與民事審判法官和刑事審判法官共同就案件線索進行會商。同日，檢察機關受理審查6 件民事調解監督案，并將犯罪線索移送公安機關，開列證據清單，引導偵查。公安機關直接從法院帶走涉案人員并立案偵查。在公安機關獲取案件關鍵證據后，檢察機關將該證據作為辦理民事生效調解書監督證據使用，及時向法院發出再審檢察建議6 件，法院均已進入再審，涉案三名犯罪嫌疑人已被批準逮捕。

三是加強辦案協作，充分實現案件證據共享。對于法院、檢察機關、公安機關在辦案中獲取的案件證據，在案件線索移送或者辦案過程中實現證據共享。除言辭證據外，其他書證等材料檢察機關按照證據標準收集后直接作為公安機關刑事案件證據使用，公安機關獲取的證據也可以作為檢察機關民事訴訟監督證據使用。對個別存在調查取證困難的案件或者是檢察機關收集證據后需要公安機關再次轉化的言辭證據，檢察機關中止監督案件審查，將犯罪線索移送公安機關，引導公安機關立案偵查取得充分證據，再恢復監督案件的審查并作出相應監督決定。檢察機關與公安機關同步建立信息協查機制，檢察監督案件中的關鍵證人或者其他當事人，由公安機關協助通知前來了解情況。

（三）跟蹤問效，建立完善跟進監督機制，破解追責難。

一是強化流程跟蹤，推動案件辦理進度。對于檢察機關移送公安機關的虛假訴訟犯罪線索，民事檢察部門在立案偵查、審查批準逮捕、審查起訴、審判等每個環節都加強與本院刑事檢察部門、案件管理部門的信息通報，進行全流程跟進了解案件信息，適時了解案件辦理進度和辦案難點。檢察長多次將虛假訴訟案件作為區公檢法三長聯席會議題內容進行專項研討，分管院領導多次召開臨時聯席會議與公安機關就案件辦理進度進行溝通協調。對發出檢察建議的虛假訴訟案件并非一發了之，而是不間斷地進行跟蹤問效。

二是聚焦民事訴訟全流程，強化虛假訴訟監督實效。以訴訟程序監督和生效裁判監督、執行監督的三大受案入口為依托，對民事訴訟展開全流程的虛假訴訟監督。訴訟中的監督主要鎖定法院開庭審理節點，對通過庭審對抗后暴露出的虛假訴訟（主要是單方惡意虛假訴訟）及時進行監督。此類案件的來源主要是當事人向檢察機關申請，或者是法官發現后裁定中止審查并將線索移送檢察機關。目前受理的訴訟中監督的案件為13 件，發出檢察建議5 件。

（四）聚焦源頭，建立訴源治理警示機制，破解預防難。

一是建立訴前虛假訴訟風險告知書機制。西檢在前期聯合辦案機制運行良好的基礎上，聚焦虛假訴訟源頭，會同法院、公安制作《虛假訴訟風險聯合告知書》。根據相關法律和司法解釋的規定，總結司法實踐中主要的10 種虛假訴訟情形以及訴訟代理人參與虛假訴訟的法律后果，以書面方式向訴訟當事人及訴訟代理人告知虛假訴訟的相關風險。以“一個案例勝過一打文章”為指引，在《虛假訴訟風險聯合告知書》后附有兩起虛假訴訟典型案件作為鮮活的警示教育范本。其中一起為西山區公檢法通過聯合辦案機制查辦的民間借貸領域案件，行為人因犯虛假訴訟罪已被判處刑罰；另一起為最高人民檢察院第十四批指導性案例公布的勞動仲裁執行虛假訴訟監督案，該案涉及虛假勞動仲裁的執行，行為人亦因虛假訴訟罪被追究刑事責任。

二是建立訴前防范虛假訴訟訴前聯合宣傳機制。對于涉及人數較多、虛假訴訟易發高發領域的案件，西檢和法院共同開展防范虛假訴訟聯合宣傳，根據辦理的案件及相關法律規定講解虛假訴訟后果，警示混雜其中的虛假訴訟行為人“知難而退”，守好訴訟大門，將虛假訴訟防控于未然。2019年年末，某公司54 名中層管理人員經與老板商量后以討薪方式起訴到西山法院，欲通過該方式執行公司賬戶中已被法院查封的款項。經法檢兩院聯合宣講虛假訴訟法律后果后，當事人最終未提起訴訟。

三是建立訴中防范虛假訴訟聯合詢問機制。在虛假訴訟高發的民間借貸、農民工討薪等領域，當事人起訴后、法院開庭前，由區檢察院和法院共同對當事人進行一次聯合詢問。主要圍繞當事人之間是否存在真實的法律關系、是否知曉虛假訴訟的法律規定和法律后果等方面展開詢問，以期實現虛假訴訟犯罪的臨界預防。這一舉措旨在從司法技術層面減少虛假訴訟犯罪的構成，在充分體現刑法謙抑性原則的同時，加大虛假訴訟防控的民事程序性制裁空間和力度，在最大限度上提高司法效率、減少司法成本。

聯合辦案長效機制

以民事檢察監督為進路，通過聯合辦案機制的長效運行，一方面有利于減緩人民法院追查虛假訴訟的壓力，另一方面有利于提高虛假訴訟罪的追訴效率與準確率，實現對虛假訴訟的有效遏制，切實保障司法秩序、維護司法權威，實現訴訟規范與法律監督的雙贏、多贏與共贏。

（一）在法律允許范圍內打破部門數據壁壘，提高“檢法”合作質效。

>>昆明市西山區公、檢、法、司會簽《關于打擊制裁虛假訴訟違法犯罪的實施意見》并召開首次專題聯席會議 作者供圖

傳統的“人-人”檢、法協作機制，不能完全適應辦案規模逐年激增情況下辦案效率的提高，且依靠人與人的協作，本身就存在一定協作效果的不確定性。以2020年中央政法工作會議要求檢察機關探索民事、行政訴訟結果監督中正、副卷一并調取為契機，借鑒紹興市人民檢察院虛假訴訟大數據研判“五步法”模式，將人民法院的訴訟數據鏈接到檢察網絡平臺，利用信息技術進行虛假訴訟線索研判，能夠較好地節約人力資源，提高線索研判效率，實現監督的規模化與精準化。

（二）進一步完善證據轉換制度，節約“公檢”合作成本。

從實踐情況看，檢察機關先期調查核實取得的證據中，書證、物證、視聽資料等證據可以由公安機關直接轉換為刑事證據，但言辭證據的轉換卻缺乏制度性保障，導致檢察機關歷盡千辛萬苦取得的言辭證據在移送犯罪線索后公安機關要重新取證，而給犯罪嫌疑人提供較大的翻供空間和可能。

（三）建立一支“捕、訴、監、防”一體化專業化隊伍。

以“西山樣本”為例，有的刑事檢察官存在對民事法律關系把握不精準，導致對民事法律關系是否屬“無中生有”認識不到位，有的對法律關系虛構與“訴訟策略”的關系等不能完全厘清等情況。刑事檢察部門對民事訴訟規律及理論把握仍不到位，而民事檢察部門對公訴技巧等掌握又相對生疏。故通過訓練民事檢察官的公訴技巧或將公訴部門的骨干調整到民事檢察部門，在民事檢察部門建立集“捕、訴、監、防”職能為一體的虛假訴訟監督專業化隊伍，有助于檢察機關內部辦案力量的充分整合，實現真正的內部一體化辦案機制，從而實現虛假訴訟監督與打擊的精準性與高效性，也有利于檢察機關與外部辦案部門在辦案中進一步達成共識、形成合力。

盡管“西山樣本”有相當的借鑒意義，但結合“西山樣本”的現狀看，虛假訴訟監督一體化辦案模式仍有進一步完善的空間。