難點研究：如何破解民事監督“倒三角”狀態？
——以四川省檢察機關民事再審檢察建議運行狀況為例

朱先瓊 張艷

>>四川省檢察院第六檢察部與四川省高院審監一庭到德陽聯合調研民事訴訟監督、審判監督工作 作者供圖

“再審檢察建議”究竟是什么，一直是檢察干警重點關注與思考的現實問題。

2012年修改后的民事訴訟法，將“再審檢察建議”正式確定為檢察機關法定的監督方式，標志著“再審檢察建議”這一監督形式由此從實踐探索轉為法律規定。

相較于抗訴而言，再審檢察建議具有更加靈活、及時、高效的特點。但實證研究發現，2018年四川省再審建議采納率只有16.4%，遠低于全國52.3%的平均值。

司法實踐中再審檢察建議并未達到預期的效果，采納率低、運行不暢的問題較為突出，造成大量民事監督案件涌向并積壓在上級檢察院，加劇了民事生效裁判監督“倒三角”狀態。如何有效發揮再審檢察建議制度的功能，是檢察機關亟待解決的難題。

263 件檢察建議僅決定再審77 件？

2018年四川省檢察機關向法院發出民事再審檢察建議263 件，收到回復166 件，其中，決定再審77 件，采納率為29.3%，占回復數的46.4% ；收到再審裁判結果文書37 件，其中，再審改判23 件，調解結案5 件，發回重審1 件，維持原判3 件，其他5 件。

從監督對象來看，民事再審檢察建議的監督對象以一審生效裁判為主。建議再審的263 件案件中，針對二審生效裁判的26 件，占比10% ；237 件為針對一審生效裁判提出的，占建議再審案件總數的90%。此外，一審生效判決中缺席審判占比較高，如A 市共有34 件缺席審判案件，占該市建議再審案件總數的57.6%。

從案件類型來看，民間借貸、侵權糾紛類案件占比較大。263 件建議再審案件中，民間借貸糾紛99 件，占建議再審案件總數的38% ，醫療損害、交通事故責任糾紛等侵權類案件42 件，占16%。前述兩類案件占建議再審案件總數的54%。虛假訴訟在民間借貸糾紛中較為突出，共33 件，占民間借貸類案件的33%。

從監督理由來看，民事再審檢察建議的監督理由較為集中。建議再審事由為原裁判認定的基本事實缺乏證據的89件，認為適用法律確有錯誤的58 件，認為有新證據足以推翻原裁判的49 件。此外，認為民事調解書損害國家利益和社會公共利益的也不少，共有33 件。

從監督效果來看，總體上民事再審檢察建議的監督效果不甚理想。263 件建議再審案件僅收到法院回復166 件（含超期回復32 件），回復率63.1% ；未回復97 件。已回復的166 件案件中，決定再審的77 件，采納率為29.3%。再審檢察建議采納率低于全省平均值的有10個地區，占47.6% ，其中3 個地區采納率為0。

從監督主體來看，基層檢察院是辦案主力軍。四川省263 件建議再審案件中，基層檢察院辦理237 件，占建議再審案件總數的90%；市級檢察院辦理26件，占建議再審案件總數的10%。其中，11 個市級檢察院和省檢察院建議再審案件數為0。

存在的主要問題有：

受理環節把關不嚴。主要表現在將不符合監督受理條件的案件予以受理，承辦部門審查后不僅未按規定作終結審查處理，反而錯誤提出監督意見。評查的165件案件中，對因申請再審超過6 個月法定期限被法院駁回而受理的6 件；不符合依職權啟動監督的25 件，占15.2%；將不涉及國家利益和社會公共利益的民事調解書納入監督的11 件。

實體審查不夠嚴謹。突出表現是檢察監督意見錯誤、監督方式不當。監督意見錯誤主要表現在四個方面：錯誤認定案件事實，錯誤分配舉證責任，錯誤采信“新證據”，錯誤適用法律。監督方式不當主要表現在：一方面錯誤適用結果監督，部分案件確有錯誤，但僅存在程序監督或執行監督事由，不屬于結果監督范疇；另一方面錯誤適用個案監督，有的案件僅有程序瑕疵，宜將相關問題收集整理后向法院發出工作建議實施類案監督。

>>四川省檢察院第六檢察部青年理論研究小組開展理論學習 作者供圖

忽視案件進程追蹤。不重視對再審檢察建議落實情況的跟蹤了解，一定程度上影響了監督的效果。一是跟蹤監督缺位或不規范。四川省對建議再審案件進行了跟蹤的137 件，僅占提出再審檢察建議總數的40%。即使跟蹤也僅限于兩院承辦人之間的電話溝通，不做跟蹤記錄，卷中無任何體現跟蹤監督的痕跡。多數案件的跟蹤工作止步于收到再審裁定。在裁定再審的65 件案件中，僅有37 件案件收到再審裁判結果文書，其余28 件案件的進展和裁判結果均不掌握。二是跟進監督工作薄弱。跟進監督制度在實踐中被束之高閣。四川省2018年發出再審檢察建議未獲法院回復的97 件，回復不采納的90件，而跟進監督的只有4 件，僅占2.1%。調研發現，監督理由和監督點位正確符合跟進監督條件的有21 件，此類案件未通過跟進監督與抗訴方式有效銜接，使監督持續力斷檔。就實施跟進監督的4 件案件而言，存在著上級檢察院對跟進監督理由缺乏甄別，全部采納并照搬基層檢察院意見和理由提出抗訴的問題，導致不被法院采納。

部分法院對再審檢察建議不夠重視。因法律對抗訴效力的剛性規定，長期以來法院習慣于檢察機關運用抗訴手段實施監督，對再審檢察建議這一法定監督方式沒有予以應有的尊重。主要表現在以下幾個方面：一是法院辦理建議再審案件的部門不明確，甚至同一地區所轄的基層法院受理部門也各有不同；二是再審裁判文書中不反映檢察機關的監督職能，部分再審裁判文書絲毫不體現再審檢察建議在再審程序啟動中的作用；三是對正確的檢察建議不予采納，2018年四川省檢察機關提出再審檢察建議而法院未回復和不采納的125 件案件中，有21 件案件的監督意見正確，但法院未予采納；四是回復意見無理由闡釋或避重就輕，部分法院在對再審檢察建議回復中只是表示“不予采納”，沒有任何理由說明；五是對再審檢察建議不回復、回復超期或者回復文書不規范，有一個市兩級法院的回復文書就出現了《民事決定書》《復函》《民事裁定書》以及既無標題又無字號的便簽等四種形式。

民事再審檢察建議為何運行不暢、采納率低？

這其中，既有民事再審檢察建議制度方面的原因，也有檢察院自身和法院方面的原因。

首先是制度層面。

民事再審檢察建議制度剛性不足。民事訴訟法第二百零八條規定，檢察機關發現生效裁判有民事訴訟法第二百條規定的十三種情形之一的，或者發現調解書損害國家利益和社會公共利益的，可以向同級法院提出再審檢察建議，但未明確再審檢察建議的法律后果以及法院辦理建議再審案件的方式、程序等問題，是否啟動再審程序完全取決于法院的態度。這種不具有強制性又缺乏操作規范的柔性監督方式，勢必導致部分案件不能進入再審程序。

民事再審檢察建議適用條件不明確。民事訴訟法及相關司法解釋對再審檢察建議和抗訴的適用條件未做明確區分，加之實踐中法院對再審檢察建議這一監督方式不太認同，導致市級檢察院更愿意采用抗訴方式實施監督，而將原裁判問題偏軟或者存在認識分歧的案件通過再審檢察建議予以監督，不可避免地影響了采納率。

其次是檢察院層面。

執法理念存在偏差。如過分強調保障當事人的訴權，認為案件實體是否有問題應當由法院在庭審中查明；錯誤理解民事訴訟舉證責任，片面強調檢察機關在民事訴訟監督辦案中的居中法律地位，導致過于輕信當事人提供的未經查實的“新證據”；重視辦案數量忽視辦案質量；將突破虛假訴訟的希望寄托于公安機關，并且對偵辦工作疏于跟蹤和監督等。

忽視與法院的溝通。除了提交再審建議書外，承辦檢察官沒有出庭支持監督并表達監督意見的機會。因此，在辦案中與法官的溝通交流尤為重要。承辦檢察官習慣于通過機要通道發送再審檢察建議，而不是主動溝通。以至于檢法兩院在案件法律關系認定、舉證責任分配、法律適用等方面存在認識分歧，如虛假訴訟是否涉及損害“社會公共利益”、因交通事故產生的侵權之債是否屬于夫妻共同債務、新證據效力等問題的評判標準不一致。

跟蹤監督意識薄弱。再審檢察建議并無強制性法律效力，啟動再審與否的決定權掌握在被監督者手中。在此情況下，部分檢察機關還缺乏跟蹤和跟進監督意識，忽略再審裁判結果。

考核指標設置不科學。近年來，四川省市兩級檢察院均將再審檢察建議的提出數設置為考評加分項，但未將再審檢察建議采納情況納入考核。部分檢察院特別是一些基層檢察院受考評機制的驅動，片面追求辦案數量，甚至對一些沒有監督價值和監督必要的問題依職權啟動監督程序。

最后是法院層面。

對再審檢察建議這一法定監督方式缺乏認同。2012年民事訴訟法修正后將再審檢察建議確立為檢察監督的法定方式，但部分法官和法院思想上對再審檢察建議的法律地位和設立該法律制度的價值尚缺乏認識，對再審檢察建議這種法定監督方式不認同。

沒有重視司法解釋關于再審檢察建議效力的新規定。2015年2月4日實施的民事訴訟法司法解釋第420 條規定，法院審理因檢察院抗訴或者檢察建議裁定再審案件，不受此前已經作出的駁回當事人再審申請裁定的影響。但部分原審法院仍以下級檢察院無權自行決定再審或者上級法院已經裁定駁回再審申請為由，拒絕再審檢察建議。

基于考核壓力而忽視再審檢察建議。部分基層法院將抗訴案件改判情況和再審檢察建議采納情況納入對各庭室和法官的業績考核，致使一些法院千方百計回避檢察監督。個別法院甚至通過執行和解方式解決原裁判存在的錯誤，以規避對再審檢察建議的采納。

如何提升民事再審檢察建議質效？

首先是嚴把檢察監督條件，著力提高建議再審案件質效。

把住案件受理審查關口。民事檢察部門應與控申和案管部門共同攜手，守住案件“進口”：一是精準把握案件受理條件，恪守民事訴訟法關于依職權監督和當事人申請檢察監督的規定，以及民事監督規則關于依職權監督的范圍；二是嚴格案件材料審核，對是否超過申請再審期限、是否重復申請監督、民事調解書是否損害“兩益”等仔細審核，并確保申請監督材料和裁判卷宗齊全；三是強化溝通協作，民事檢察部門要及時與控申和案件管理部門就受理環節出現的問題進行溝通。

提升建議再審案件辦理質量。對于擬提出監督意見的案件，應通過檢察官聯席會議、專家咨詢等制度補強業務能力上的短板，確保監督點位精準、監督意見正確。對于檢法兩院認識分歧的案件，要提前與法院溝通，慎重啟動監督程序。還應加強對民事訴訟監督方法和規律的研究，對民事審判中適用法律不統一、“同案不同判”等問題積極開展類案監督，努力實現民事訴訟監督由個案監督向類案監督拓展。

注重虛假訴訟的甄別、偵查引導與配合。努力提升對虛假訴訟的甄別能力，重點篩查快速調解結案的民間借貸、婚姻財產糾紛、以物抵債等案件，針對疑點開展必要調查核實，及時鎖定虛假訴訟的相關證據，避免案件線索移送后因公安機關辦案任務繁重無力及時立案，導致虛假訴訟案件錯失突破良機。同時，檢察機關應結合所掌握的證據線索，在偵查方向、證據收集等方面做好引導、配合工作，通過虛假訴訟案件的突破助力建議再審案件辦理。

提高再審檢察建議文書制作質量。從案件事實認定、舉證責任劃分、優勢證據采信、審判程序是否合法、法律適用是否正確等方面對生效裁判是否存在錯誤進行深入分析論證，依據相關法律提出正確處理意見。監督理由論證應做到符合法律邏輯推理原則、證據列舉充分且證據鏈條完整、法律適用準確無誤。可通過開展優秀再審檢察建議書評選，引導、促進文書的高質量制作。

建立建議再審案件質量定期分析制度。堅持辦案質量分析制度，從證據采信、事實認定、法律適用、辦案程序、跟蹤監督以及法律文書質量等方面，全面評析建議再審案件質量。結合類案專項分析，研究監督意見不被法院采納的原因，形成案件質量專題分析報告并予以通報，倒逼各環節案件辦理質量和司法規范化水平的提高。

完善典型案例指導制度。樹立“一個案例勝過一打文件”的理念，積極做好向最高檢推薦指導性案例的征集、初選、報送等工作。通過組織開展典型案例評選，對易發、多發問題，疑難復雜案件、有重大影響案件以及監督點位精確、監督效果優良案件，進行收集整理，指導、引領檢察機關找準再審檢察建議規律特點，促進辦案質量提升。

其次是健全相關工作機制，著力保障建議再審順暢運行。

強化并規范跟蹤監督機制。再審檢察建議發出后，檢察機關應當對法院辦案進展情況進行跟蹤，及時了解掌握再審檢察建議的采納、落實情況以及未被采納的原因。要加強當面交流以及必要的座談等深度溝通方式的運用，做到“跟蹤留痕”。追蹤并記錄案件每個辦案節點的情況，及時準確將法院回復、再審裁定及再審審理結果等信息錄入辦案系統。

健全再審檢察建議跟進監督機制。深入研究跟進監督的適用情形、辦理方式、辦理程序等，使跟進監督制度更具可操作性。上級檢察院應適時通過跟進監督工作持續發力，發揮抗訴對再審檢察建議的后盾保障作用。此外，還應改變再審檢察建議備案制度形同虛設的現狀，積極發揮該制度功能，對逾期未回復或回復不采納但符合監督條件的案件，上級檢察院要及時督促下級檢察院跟蹤監督；對下級檢察院監督意見確有錯誤的，應當責成下級檢察院及時撤回。

建立建議再審案件反饋機制。健全再審檢察建議反饋制度可在一定程度上對再審檢察建議效力進行補強，扭轉建議再審意見采納過度依賴協調的局面。檢察機關應主動加強與同級法院溝通，爭取法院對再審檢察建議這一法定監督方式的認同，并通過會簽文件等方式就相關問題達成共識：一是統一建議再審案件的審查部門，實踐中當事人申請再審案件多由立案庭審查，而再審檢察建議是檢察機關代表國家履行法律監督職責的一種方式，其審查部門應有別于當事人申請再審，宜由審監庭審查。二是明確回復方式，法院經審查決定再審的，應在將再審裁定書送達當事人的同時抄送建議再審的檢察院；決定不予再審的，也應用民事裁定書回復檢察機關，并在裁定書中闡明不采納監督意見的理由和依據，彰顯法律監督的嚴肅性。再審裁判結果文書也應及時抄送提出再審建議的檢察院。同時，再審裁定和再審裁判結果文書中應載明檢察機關提出再審檢察建議的情況。三是嚴格執行回復時限規定，依照最高法院關于執行民事訴訟法司法解釋第419 條的規定，法院對建議再審案件的審查期限為三個月。

完善再審檢察建議考評機制。設定辦案數量與辦案質量并重的考核指標，充分發揮考評機制的正向激勵作用。一是完善采納標準。建議將再審檢察建議的采納界定為法院回復采納和視為采納兩種情形，把建議再審后當事人和解或撤回起訴等能體現檢察監督作用的情況作為采納情形統計。二是修改案件質量評定標準。建議結合再審檢察建議跟進監督情況和社會效果等全面考量辦案質量，改變將法院采納情況作為衡量再審建議質量的唯一標準的做法。三是科學確定采納率計算方法。再審檢察建議采納率應以法院回復數而非提出再審建議數為基數進行計算，即采納率等于決定再審數與法院回復數之比。

>>四川省檢察院第六檢察部研究民事虛假訴訟案件 作者供圖

怎樣完善再審檢察建議制度？

由于修改后的民事訴訟法對再審檢察建議的辦理程序、辦理期限、法律后果等核心問題未予明確，導致再審檢察建議在實踐中缺乏剛性，應用效果不佳，建議通過法律修訂完善建議再審制度。

首先，明確民事再審檢察建議的效力和審理程序。

盡管民事訴訟法司法解釋對再審檢察建議的審查方式、回復及期限已有明確規定，但實踐中執行不到位，建議民事訴訟法對以上規定予以立法確認，明確規定法院應組成合議庭審查檢察建議再審案件，避免司法責任制改革背景下獨任審判員以個人觀點輕易否定檢察監督意見。同時，建議明確規定法院審查認為再審檢察建議正確、案件符合再審條件的，應當裁定再審，以改變實踐中完全忽略檢察機關的監督作用，將檢察建議再審案件作為法院院長依職權主動啟動再審對待。此外，立法還需對檢察建議再審案件辦理程序予以明確，規定檢察建議再審案件的再審辦理及庭審參照抗訴案件審理相關規定，彌補檢察建議再審案件辦理程序無法律依據的缺陷。

其次，明確抗訴與再審檢察建議的銜接和轉換方式。

為實現再審檢察建議與抗訴的有效銜接，進一步發揮再審檢察建議同級監督功效，建議在立法上建立民事檢察監督遞進機制，即案件符合民事訴訟法第二百條和第二百零九條規定的，首先由同級檢察院通過再審檢察建議實施監督；再審檢察建議不被法院接受而生效裁判又確有錯誤的，應提請上級檢察院抗訴，由上級檢察院提出抗訴實施“二次監督”，借此實現案件分流、緩解民事監督案件“倒三角”狀態。或者將民事監督規則規定的再審檢察建議跟進監督上升為民事訴訟法規定，即“收到再審檢察建議后，人民法院裁定不予再審或者不予回復，人民檢察院認為不當的，應當提請上一級人民檢察院提出抗訴”。通過“提請抗訴”和“提出抗訴”手段，為再審檢察建議提供后盾支持，有助于抗訴與再審檢察建議相互補充、剛柔相濟，共同發揮民事檢察監督職能。

第三，將“檢察建議”修改為“再審檢察建議”或“檢察意見”。

檢察建議主要用于檢察執法辦案中發現的違法違規行為、制度漏洞，提出糾正違規、改進工作、完善制度等方面，是檢察機關參與社會治理的工作方法和工作文書。2012年民事訴訟法修改后將檢察建議確立為檢察監督的法定方式，這是一種針對個案設置的糾錯機制，具有個案監督性、法定性、專門性特征，但在法律條文中仍表述為“檢察建議”，未與促進工作改進性質的其他檢察建議相區別。建議將民事訴訟法第二百零八條第2 款中的“檢察建議”修改為“再審檢察建議”，或者直接修改為“檢察意見”。因為“再審檢察建議”終究是建議，最終由被建議者自行決定采納與否，與法律監督屬性不符。檢察意見則是檢察機關履職中對具體案件依法提出監督意見的一種文書，更具個案監督法律屬性，其效力也高于檢察建議，更能滿足民事檢察監督需要。

最后，賦予檢察機關參與檢察建議再審案件庭審的權力。

在現行的法律規定中，沒有設置檢察官參與檢察建議再審案件庭審的制度，無疑加劇了法官審理檢察建議再審案件的隨意性。建議民事訴訟法明確規定法院決定再審檢察機關建議再審的案件，應在開庭10日前向檢察機關送達《出庭通知書》，通知檢察機關派員出庭，以維護檢察機關法律監督工作的嚴肅性，也便于檢察官了解庭審情況，總結辦案得失。

唯此，才能有效發揮再審檢察建議制度的功能，真正解決民事生效裁判監督“倒三角”狀態。