指點未來：民事檢察監督如何做大做強？

特約撰稿人 羅書平

>>2019年8月14日，江蘇省連云港市、連云區兩級檢察機關就一起財產損害賠償糾紛檢察監督案組織案件當事人聽證。此次聽證會是連云港市檢察機關首次探索引入專家參與公開聽證。資料圖

2019年年初，全國檢察長會議提出“四大檢察”四位一體工作格局。原有的民行檢察逐步形成民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察齊頭并進的勢頭，民事檢察的地位空前凸顯和迅速提升。

在2019年的全國政法工作會議上，習近平總書記強調，政法工作“首先要做到心中有人民，讓老百姓感受到法律的力量和溫度”。最高檢黨組書記、檢察長張軍對民事檢察工作多次提出，民行檢察人員不斷提高政治智慧、法律智慧、監督智慧，要堅持雙贏多贏共贏，努力開創民行檢察工作新局面。

進入新時代，面對新要求，如何“做強”民事檢察，使之在司法公正和司法權威的保障上發揮出應有作用，從而滿足人民群眾不斷增長的司法需求，已經成為橫亙在民事檢察面前的難題。

律師代理 發揮律師在民事檢察監督中的積極作用

2019年12月30日，為充分發揮律師在民事檢察監督中的積極作用，進一步保障民事案件申請人合法權益，降低民事案件申請人救濟成本，提升民事檢察監督辦案質量效果，促進化解民事矛盾糾紛，浙江省人民檢察院與省司法廳、省律師協會聯合發布《關于探索建立申請民事檢察監督律師代理制度的意見（試行）》，明確規定檢察機關在受理對于不服人民法院民事生效裁判及民事審判程序和民事執行檢察監督案件時，應當告知申請人有關律師代理申請制度的規定，引導殘疾人、農民工、老年人、婦女、未成年人等特殊群體申請法律援助，同時送達《人民檢察院民事申請監督案件委托律師代理告知書》，引導申請人委托律師代理。

針對過去民事檢察監督案件中律師代理比例低、參與度不高、當事人對法律援助要求高等問題，《意見》對當事人申請、律師代理和檢察機關辦理檢察監督案件中的一些具體問題予以明確：一是是否委托代理律師，遵循自愿原則；二是申請人委托律師代理，應當依法辦理委托手續，并提交人民檢察院；三是律師代理申請監督案件，依照國家有關部門的規定由其所在律師事務所收取代理費用；四是代理律師認為檢察機關作出的不支持監督申請決定正確的，做好釋法說理和服判息訴工作；五是檢察機關應當充分聽取代理律師意見，根據需要邀請代理律師參加聽證活動，接受代理律師對辦案的監督；六是案件辦結后，人民檢察院視情回訪代理律師，聽取意見建議。

2020年4月3日，四川省樂山市人民檢察院民事行政檢察便民聯系點舉行授牌儀式。據市檢察院檢察長李鵬飛介紹，此舉是加強和改進檢察機關民事行政檢察工作、落實保障律師執業權利的一項具體舉措，也是加強檢察官和律師的聯系實現“雙贏多贏”的初步探索——律師幫助檢察機關拓寬民事行政法律監督的信息渠道，有利于加強檢察機關對民事行政審判執行活動的監督，成為加強民事行政檢察工作的“好幫手”。

毫無疑問，浙江省和四川樂山的做法符合中央有關鼓勵律師積極代理申訴案件的精神，體現了檢察機關貫徹落實民事訴訟法加強對民事案件監督的決心。

制度保障 確保民事檢察監督各項機制落地生根

實踐證明，民事檢察監督涉及方方面面，事關全局。此項工作要取得成效，離不開黨委領導、政府支持，同樣離不開其他政法機關的協作和配合。為此，浙江省先行一步：

（一）檢察機關與公安機關建立民事訴訟監督協作機制。

2019年12月24日，為防范和打擊虛假訴訟，加大民事訴訟監督力度，維護國家利益和社會公共利益，維護司法權威，促進社會公平正義，依照有關法律和司法解釋的規定，浙江省檢察院和浙江省公安廳公開發布《關于建立民事訴訟監督協作機制的若干意見》。

按照《意見》的界定，“協作機制”是指檢察機關與公安機關在查處虛假訴訟案件、辦理民事訴訟監督案件過程中線索移送、調查協作、監督聯動機制。

>>2020年4月3日，四川省樂山市人民檢察院民事行政檢察便民聯系點舉行授牌儀式。資料圖

《意見》明確要求：一是人民檢察院在辦理民事訴訟監督案件過程中，發現當事人有虛假訴訟犯罪嫌疑的，應當將案件相關材料移送有管轄權的公安機關，公安機關對于檢察機關移送的案件材料，應當及時審查；二是檢察機關應當加強與公安機關的聯系，了解案件查辦進展情況，配合提供案件偵查需要的材料；三是人民檢察院在辦理民事訴訟監督案件過程中，發現案件存在事實不清且人民檢察院自身難以查實的，可經甄別后向公安機關商請提供刑事案件相關材料或協助調查，公安機關應當予以配合；四是檢察機關商請公安機關提供材料或協助調查的，應出具書面協助調查函，明確要求并附相關案情材料；五是公安機關在辦理刑事案件過程中，需要調取案件所涉民事訴訟監督案件材料的，人民檢察院應當予以協助、配合；六是人民檢察院、公安機關建立聯席會議制度，定期就虛假訴訟的特點、成因、查處以及民事訴訟監督案件協助調查等情況及時溝通交流，加強研判，提升協作合力；七是虛假訴訟案件線索發現和移送情況、公安機關協助人民檢察院調查取證情況可作為兩單位對具體部門考核評價依據。

（二）檢察機關與審判機關會簽法律監督工作實施意見。

2020年3月3日，浙江省高級人民法院、省人民檢察院聯合發布《關于進一步加強檢察機關法律監督工作的實施意見》，以保障人民檢察院依法加強對刑事、民事、行政訴訟活動的法律監督，建立健全人民法院、人民檢察院訴訟監督協作配合機制，提升法律監督工作質效，促進司法公正，維護社會公平正義。

《實施意見》對涉及修正后的民事訴訟法作了重大補充完善的“再審檢察建議”和“調閱訴訟卷宗”的規定如何落地生根的具體問題，作了進一步的明確和細化：

一是人民法院收到再審檢察建議后，應當在三個月內進行審查，決定再審的，在十日內將民事裁定書送達人民檢察院；決定不予再審的，書面回復人民檢察院并說明不采納的依據和理由；終結審查的，書面回復人民檢察院并說明理由。

二是人民法院對再審檢察建議案件裁定再審的，在再審裁定書中應當載明人民檢察院以《再審檢察建議書》的形式向人民法院提出再審檢察建議的內容。

三是人民法院采納再審檢察建議而裁定再審的案件，雙方一致認為需要人民檢察院出席再審法庭的，開庭審理程序參照本意見有關抗訴部分的規定執行。

四是人民法院受理人民檢察院提出再審檢察建議并裁定再審的案件，應當在再審裁判作出后十日內，將裁判文書送達人民檢察院。

五是人民檢察院因履行法律監督職責需要，可以調閱人民法院訴訟卷宗，人民法院應當提供裝訂完備的卷宗。人民法院已經結案尚未歸檔的案件，人民檢察院可以查閱、復制、摘錄案件材料。

六是人民法院、人民檢察院積極推進電子卷宗共享平臺建設，實現訴訟卷宗網上查詢、調閱、下載。通過查閱、復制電子卷宗等方式能夠滿足辦案需要的，人民檢察院可以不調閱訴訟卷宗。

招攬人才 大力引進熟悉民事審判的專業人員

不久前，《安徽省人民檢察院2019年公開遴選公務員擬遴選人員名單》在網上公布，迅速引起業內人士的廣泛關注——其中擬遴選人員分別來自法院：民庭法官助理、審判員；刑庭副庭長；行政庭法官助理；審判管理辦公室副主任。上述人員中有兩位將成為民事檢察官助理，還有兩位將成為行政和公益訴訟檢察官助理。

有評論認為，安徽省檢察院的遴選公示也說明了一個問題，檢察院正在大力加強民事和行政檢察部門的建設，急需大量熟悉、了解民事行政審判的人才，而最優秀的民事行政審判人才在哪兒？當然在法院！所以，各級檢察院的民行部門都在從法院挖人。比如，最高法院就有馮小光、宋建立等法官去了最高檢。其中馮小光曾在最高法院任民一庭副庭長，去了最高檢不久就被任命為第六檢察廳廳長。

的確，最高檢權威人士在不同場合都非常坦誠地承認，“民事檢察隊伍素質能力亟待加強”，民事訴訟和執行活動監督需要很強的民事法律素養、專業知識和實踐能力，但現有民事檢察隊伍的知識結構不夠合理，民商法專業的人員比例不高。為此，將積極推進民事檢察隊伍革命化正規化專業化職業化建設，組建全國民事檢察人才庫，加強高層次人才培養，積極部署業務培訓，開展業務競賽等。

智慧借助 充分發揮專家咨詢委員會智庫作用

2019年5月10日，四川省人民檢察院召開專家咨詢論證會，專題研究一起民間借貸糾紛申請檢察監督案。四川省社科院研究員鄭泰安、西南財經大學教授吳越、四川大學教授王竹是本次論證會的專家，杜成斌、陳德智、周陽三位省人大代表受邀旁聽。省檢察院副檢察長朱先瓊以及省檢察院第六、七、八檢察部全體干警參加了論證會。

據報道，此次論證會是省檢察院貫徹落實最高檢張軍檢察長“借用外力，用好‘外腦’”指示，針對民事檢察監督案件舉行的首次專家咨詢論證會。論證的案件涉及“還舊貸新”中債務認定以及夫妻離婚后同居期間對外債務承擔問題。

在與會的專家學者和人大代表暢所欲言充分發表意見后，朱先瓊副檢察長表示：“專家參與案件討論既是對我們檢察辦案工作的支持，也是一個司法實踐與法學理論相結合的過程。此次論證會是一個難得的學習機會，有利于補強我們檢察人員對某些專業性知識相對欠缺的短板。”

據悉，近年來，最高檢相繼發布《關于加大民事行政訴訟監督案件辦理力度切實提高抗訴和檢察建議精準度與權威性的通知》和《民事行政訴訟監督案件專家委員會工作辦法》，特別強調檢察機關要善于借助“外腦”，共同增強民事行政訴訟執行監督案件的精準度和影響力。目前，最高檢察院已設立民事案件專家咨詢委員會，聘請103 名專家學者、律師、退休法官、有法律背景的人大代表政協委員等擔任委員，先后召開3 次專家咨詢委員會，書面征求專家意見30 余次，討論疑難復雜案件40 余件，取得了良好的法律效果和社會效果。

繁簡分流 優化司法資源配置提升司法效率

為落實2019年4月最高檢檢察長張軍在政法領導干部專題研討班上提出的“民事檢察要做強”和“在精準監督上下功夫”的要求，最高檢機關刊《人民檢察》以“做強民事檢察工作的方略”為主題，邀請理論界、實務界專家展開深入探討，其中話題之一即是“如何實現案件繁簡分流，優化監督程序，提高監督效率”。研討會的特邀嘉賓陣容就頗具代表性：中南財經政法大學法學院教授蔡虹、最高人民檢察院第六檢察廳廳長馮小光、內蒙古自治區檢察院副檢察長鄭錦春、廣東省廣州市檢察院副檢察長周虹。

馮小光廳長介紹：實現案件繁簡分流，優化監督程序，提高監督效率是貫徹落實精準監督理念的重要措施。對此，最高檢第六檢察廳相繼于2019年2月制定《關于實行案件繁簡分流暫行工作辦法》，2019年5月制定《辦理最高人民法院生效裁判監督案件繁簡分流辦法》，緊接著，又制定了《適用簡易程序辦理民事訴訟監督案件若干規定（試行）》。張軍檢察長指出：“繁簡分流的關鍵是甄別。要指定業務過硬、經驗豐富的檢察官或辦案組，以高效的工作機制分別繁案和簡案。”馮小光表示，第六檢察廳將嚴格落實這一要求并系統研究繁簡分流的具體辦法，促進民事檢察條線提升監督效率。

安徽省人民檢察院2019年公開遴選公務員擬遴選人員名單

蔡虹教授則提出了應注意兩個定位：一是功能定位。即多元化監督格局中的每一“元”各自的功能有所不同，表現為各有優勢和局限，之所以強調“多元”就是為了實現功能互補。二是職能定位。根據憲法、人民檢察院組織法的精神，最高檢居于監督系統的核心，對于該系統的運行具有決定作用，應當積極引導省級檢察院和市級檢察院以生效裁判結果監督為重點，基層檢察院以審判人員違法行為監督和執行監督為重點，形成四級檢察院分工負責、各有側重的工作格局。

鄭錦春副檢察長提出了探索建立“繁簡分流”機制的具體意見：一是區分不同案件類型，明確不同的分流標準，對裁判結果監督案件（包括申請復查案件），可參照法院確定簡易程序的標準確定“簡案”范圍；對執行監督案件，可區分不同審級及復雜程度確定分流標準；對虛假訴訟案件、審判人員違法行為監督案件，考慮案件性質、辦理難度等因素，不宜繁簡分流。二是明確不同的辦案組織與辦案程序。明確專門的員額檢察官負責“簡案”的審查，實行獨任檢察官辦案；對于簡單案件，明確可以簡化調卷流程、送達程序，壓縮辦案期限等。三是案件管理部門可根據繁簡標準和繁簡分流后的不同案件，制定案件受理辦法、流程監控管理辦法、科學的考核評價機制。

周虹副檢察長根據辦理民事檢察監督案件的司法實踐，提出了“簡案快辦、繁案精辦”“少數檢察官辦結多數簡單案件”的案件分流機制，其程序設計包括：一是細化辦案程序，讓案件分類進入“門診室”；二是區分“繁簡”案件，讓簡案駛入“快車道”；三是建立簡繁轉化機制，讓案件辦理“規范化”。

>>湖北省武穴市檢察院檢察長列席法院審判委員會對一起民事檢察監督案件發表意見并獲得采納 資料圖

顯然，最高檢提出的辦理民事檢察監督案件應當實行繁簡分流的部署已經得到了地方各級檢察機關和檢察人員的積極響應，結合實際創造性地加以貫徹落實，涌現出了許多成功經驗。

試行調解 法檢兩院辦理民事行政檢察監督案件的創舉

2020年5月12日，四川省人民檢察院轉發了《德陽市人民檢察院、德陽市中級人民法院關于民事、行政監督案件調解工作的辦法（試行）》。據悉，這是在全國法檢兩院辦理民事、行政檢察監督案件中的創舉。《試行辦法》并不長，共計十三條，但不少內容可以說填補了立法和司法解釋中的空白：

一是明確規定這個有關調解工作的試行辦法適用于“人民檢察院提出檢察建議或者提出抗訴的民事、行政監督案件”；

二是特別強調人民檢察院受理民事、行政申請監督案件，經審查認為有和解可能的，“應當促成雙方當事人和解”；

三是創造性地規定在人民檢察院審查案件過程中，當事人自愿協商達成和解協議且不違反法律、行政法規強制性規定的，人民檢察院應當告知其將和解協議（書面形式）遞交人民法院“作為執行和解的參考依據”；

四是法檢兩院約定人民法院對本辦法第二條規定的案件進行調解時，“可以提前三日通知人民檢察院派員參與，共同調解”；

五是人民檢察院可以建議人民法院邀請有利于促成調解的組織或個人協助調解工作；

六是人民檢察院建議再審的案件，再審開庭前，當事人達成調解協議的，人民法院應當將調解結果書面告知人民檢察院。

如今，響應習近平總書記的號召，在最高檢的指導下，全國各地檢察機關開拓創新，大膽改革，已經積累了大量可圈可點的改革成功經驗。精準監督、智慧監督……民事檢察工作中亮點紛呈。伴隨著這些探索和實踐，民事檢察的步伐愈行愈篤，一個從人民的需求出發，抗訴、再審檢察建議、檢察建議等多元化的民事檢察監督格局的不斷完善，必將推動新時代民事檢察工作取得新成效。

新時代指導當下，新時代指點未來。