毗鄰大都市區的中小城市國土空間綜合交通體系規劃研究

孫德發

摘要：目前關于都市區綜合交通體系規劃研究大多數重視構建滿足區域內互聯互通的交通體系，而毗鄰大都市區的中小城市往往關注自身交通體系的實施性和操作性，忽視與大都市區綜合交通的戰略性和協調性。因此，本文從區域協調角度，針對性地提出規劃思路和建議，以期指導尤其中小城市在新一輪國土空間規劃背景下的綜合交通體系規劃。

Abstract： At present， most studies on the planning of comprehensive transportation systems in metropolitan areas attach importance to building a transportation system that meets the interconnection of the region， and the small and medium-sized cities adjacent to metropolitan areas often pay attention to the implementation and operability of their own transportation systems and ignore the integration with metropolitan areas strategic and coordinated transportation. Therefore， from the perspective of regional coordination， this article puts forward planning ideas and suggestions in order to guide the comprehensive transportation system planning of small and medium-sized cities in the context of a new round of land and space planning.

關鍵詞：毗鄰;大都市區;中小城市;綜合交通;區域協調

Key words： adjacent;metropolitan area;small and medium-sized cities;comprehensive transportation;regional coordination

中圖分類號：TU984.191 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2020）17-0070-03

0 ?引言

十八大提出要“加強生態文明制度建設”，并隨著《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》的印發，標志著我國空間發展和空間治理進入了生態文明新時代，并要求全面開展國土空間規劃工作。自然資源部頒布《市縣國土空間總體規劃編制指南》對綜合交通體系提出：立足交通供需和流量分析，合理確定綜合交通體系發展目標、戰略和布局，促進區域一體、城鄉協同的綜合交通體系建設，明確資源配置策略和實施措施。在學術上，劉豐等指出新時期區域交通規劃的新原則、新轉變及規劃新路徑[1]。原濤等提出通過分析中等城市區域交通面臨的新機遇、新模式、新政策和新手段等，繼而提出中等城市區域交通規劃要點[2]。馬小毅等提出在國土空間規劃中的組織方法、技術理念和表達形式方面的探索[3]。陳必壯等從規劃原則、技術路線、規劃目標與需求預測四個方面提出了城市群綜合交通系統規劃方法[4]。范操等提出中心城市綜合交通發展規劃中的基本理論與方法[5]。楊東援提出要深入關注下一層級區域與城市群綜合交通網絡銜接方式與布局[6]。綜上所述，學術研究層面對都市區、城市群以及中心城市綜合交通體系研究，仍沿續傳統交通規劃的“四階段”方法或在此基礎上增加新技術大數據分析，而對毗鄰大都市區的中小城區面臨交通發展困境尚未重視和研究，并對在國土空間規劃背景下需要毗鄰大都市區的縣市交通協同內容均未有研究分析。本文在回顧已有的研究基礎上，擬通過對目前正承擔漯河市國土空間規劃的綜合交通體系研究，分析在毗鄰鄭州大都市區的中小城市漯河利用本輪國土空間規劃的編制機會，如何構建支撐漯河融入大都市區的綜合交通體系。

1 ?中小城市與毗鄰大都市區之間的綜合交通體系關系

大都市區通常是指人口和經濟活動的大型集聚區，這個區域組成了一個完整的經濟活動功能區，超過了單個城市的行政范圍[7]。大都市區是城市化發展到較高階段的城市空間組織形態，是支撐帶動城市群發展的核心增長極。而毗鄰大都市區的中小城市往往是指處于大都市區行政邊界毗鄰城市，是在城市空間、基礎設施與人口特征等能夠自成體系但與大都市區又密切相關的城市。

1.1 大都市區互聯互通綜合交通給毗鄰中小城市的機遇

1.1.1 大都市區將形成高效便捷的樞紐體系

城市空間互動、產業協同、資源共享是大都市區主要特點。

1.1.2 大都市區將形成互聯互通的區域城際交通網絡

大都市區將通過軌道快線實現區域內交通城市化，重構都市區城際樞紐體系，強化與功能中心的耦合布局。完善樞紐銜接功能，都市區范圍內縣級實現城際網絡全覆蓋，實現高端功能中心間、功能中心與門戶樞紐間、功能中心與外圍組團間直聯直通，形成以核心功能中心為樞紐，多點對外輻射的市域鐵路或城際軌道。

1.1.3 大都市區將重塑貨運物流組織體系，與產業形成互動

大都市區圍繞空港、陸港、港口等打造多式聯運運輸體系。優化都市區內部干線公路網絡，沿線多點布局生產、生活服務的專業化物流園區。從而拉動周邊城市成為都市區腹地，提升大都市區的帶動作用。

1.1.4 交通基礎設施的延伸，毗鄰城市融入大都市區實現一體化

都市區與周邊城市一體化發展趨勢明顯，并呈現出城市-區域的都市區化的趨勢。經濟新常態下毗鄰區接軌上海大都市區發展比以往更加全面和深入，主要特點在于地區間的經貿、人文等全面接軌以及產業合作平臺建設[8]。在具體實施路徑上，需充分發揮“區位+交通”優勢，促進大都市區和周邊城市的融合，使生產要素在核心城市和周邊的區域能夠流動起來。

1.2 毗鄰大都市區的中小城市交通發展難點

1.2.1 各類國家戰略機遇疊加鄭州大都市區，毗鄰城市搭不上國家戰略被邊緣化

作為中部增長引擎，鄭州航空港經濟綜合實驗區、鄭洛新國家自主創新示范區以及河南國家自貿試驗區等各類國家戰略機遇疊加鄭州。通過鄭汴、鄭許、鄭新、鄭焦交通基礎設施一體化建設，為鄭州大都市區一體化融合發展注入了新的動力，加快中原城市群發展，推進鄭州建設國家中心城市。

而毗鄰鄭州大都市區的漯河，一方面由于缺乏國家戰略政策支撐，與鄭州大都市區對接缺乏平臺與抓手，往往難以列入建設計劃;另外一方面作為糧食主產區的漯河，這些交通基礎設施往往侵占永久基本農田，由于缺乏國家戰略支撐，現有政策難以進行永久基本農田格局優化調整，也造成列入建設計劃的交通基礎設施難以落地。

1.2.2 “被動式”接受重大交通基礎設施，往往存在不確定性

大都市區在規劃互聯互通綜合交通體系時，常將毗鄰城市作為一個節點考慮。周邊中小城市一方面并不清楚大都市區放射式通道的規劃意圖，僅當作通過性通道預留，而不充分與綜合交通網絡布局協同實現產業互動;另一方面大多數交通基礎設施需要占用土地指標，中小城市政府往往不愿意占地，導致交通通道和城鎮的脫節;還有一方面中小城市在積極對接落實和利用交通通道資源時，有時會出現由于大都市區的發展思路調整造成原規劃通道取消。如鄭州都市區起初提出將G107的貨運通道西移，到了2017年提出了G107東移形成東面的南北產業發展帶，而漯河東部一直未考慮或預留貨運通道。

2 ?基于區域協調的漯河市國土空間綜合交通研究

交通是支撐城市發展的骨架，對引導城市空間布局具有重要作用。

2.1 迫切需要加強與鄭州大都市區共建共享區域設施以提升區域輻射能力

2.1.1 構建完整的區域軌道網絡，支撐漯河融入鄭州大都市區的城鎮走廊

①以市域鐵路建設，實現漯河融入鄭州大都市區的公共交通一體化。市域鐵路是促進中心城區和重點鎮衛星城之間的聯系，帶動能力廣。建議漯河將延伸鄭許市域鐵路列入十四五規劃，通過軌道交通直聯許昌、新鄭機場和鄭州東站，實現融入大都市區的軌道交通網，促進鄭許漯城鎮發展帶的公共交通發展。

②以城際鐵路建設，實現漯河城區與大都市區核心功能區直聯直通。推進鄭州新鄭機場至漯河的城際軌道交通建設，升級改造漯河站，并采用TOD理念，實現漯河核心功能區與鄭州航空港、許昌新區的直連直通。

③以寧洛高速鐵路建設，實現漯河高鐵樞紐城市建設。力爭將洛陽-平頂山-漯河-周口高速鐵路納入國家和河南省“十四五”建設規劃，實現與徐西客運專線、鄭萬客運專線、京廣客運專線以及鄭合客運專項的無縫銜接，打造“十字形”高速鐵路樞紐城市，提高漯河市鐵路輻射能力。如圖1所示。

2.1.2 構建現代物流運輸體系，高效對接鄭州陸港和航空港

①利用高等級公路建設，強化漯河境內城鎮與鄭州大都市區的便捷聯通。加快許信高速公路建設以及國道107東移，增強鄭州大都市區對漯河市的輻射帶動以及促進沿線城鎮與鄭州大都市區快速聯系。

②完善漯河集疏運網絡建設，強化貨運通道建設。公鐵水多式聯運是整合區域物流資源、推動市域物流業集聚發展的重要戰略行動。依托沙潁河航道、孟平鐵路、京廣鐵路、G107，建設漯河港、鐵路站場和公路港口，形成建設公、鐵、水多式聯運交通樞紐，打造內陸地區國際物流戰略節點。

③強化與鄭州航空港樞紐的聯系，強化鄭州航空港經濟綜合試驗區的輻射帶動作用。完善通用機場功能，積極推進臨空經濟區建設，提升交通服務，聯動鄭州空港，培養通用航空消費市場。

2.2 市域多組團融合發展迫切需要構建“軌道+高等級公路”骨架網絡以優化市域國土空間結構

2.2.1 構建市域軌道交通網絡，促進縣市一體化發展

對孟平和漯舞等既有鐵路通道提升服務容量和品質，規劃中心城區與臨潁、舞陽縣的市域軌道交通，推動縣市一體化發展，同時利用軌道交通樞紐建設帶動城鎮發展。

2.2.2 建設“大繞城、大聯通”高等級公路格局，促進城鎮空間布局優化

構建“環形+放射性”干線公路網絡，促進沿線港口、產業集聚區等物流空間布局優化，以及沿線鄉鎮產業優化。結合干線公路規劃建設，整合遷建沿線小規模、低效、高污染等一批物流園區、批發市場，引導各物流要素加快向重點物流園區集聚發展。

2.2.3 城區內部功能片區融合迫切需要盡快打造現代化公交體系以轉變個體交通方式主導地位

①確定“公交+慢行”為導向的綠色交通體系。改善慢行交通環境，增強慢行+公共交通的吸引力和服務水平將有利于居民出行方式的轉換，使老城區的交通發展與地區環境容量和空間品質要求相適應，起到緩解城市交通壓力、優化出行結構的作用。

②實施公交導向開發，促進用地與交通發展的良性互動。加強對私家車使用的管理，高強度開發與大容量公交系統互為依存，由公交為骨架的市域客運走廊，以在充分發揮城市空間集聚同時解決城市快速發展過程中產生的交通擁堵問題，努力實現交通與用地的整合發展，提供交通規劃引導城市規劃的發展模式。

3 ?毗鄰大都市區的中小城市國土空間綜合交通體系規劃幾點建議

3.1 通過政策、市場疊加效應加快中小城市與鄰近都市區融合發展，推進大型交通基礎設施協同建設

中小城市能否真正的融入大都市區實現一體化發展，以及區域功能結構優化，將取決于政策、經濟等因素的疊加效應。如利用自身主導產業、生態環境、區域優勢等，推動科創、產業、對外開放等一系列政策，實現教育等公共資源向鄰近都市區中小城市傾斜，探索形成利益共同體的保障機制，都市區和鄰近城市將愿意共同加大區域交通設施建設，實現公共產品均等化使用。

3.2 主動對接 “十四五”發展規劃，落實重大交通基礎設施項目

國務院《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》（中發[2018]44號）提出，要建立以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐。因此，國土空間規劃編制需要充分與 “十四五”對接、溝通、協調、反饋，保障2035年基本實現社會主義現代化的空間基礎為目的。國土空間綜合交通體系規劃既要體現對國民經濟和社會發展的支撐保障作用，推進交通基礎設施項目空間布局，又要體現對生產、生活、生態空間中的開發保護建設活動的空間約束作用。

3.3 落實國土空間交通設施用地控制研究

3.3.1 重大交通基礎設施用地納入國土空間規劃

對綜合交通樞紐的選址、功能、需求進行分析，確定綜合交通樞紐用地控制規劃，包括對外交通設施和城市集疏運交通設施的用地規劃，納入到國土空間規劃。

在交通設施用地控制基礎上，結合國土空間發展和交通發展研判推演，對近中期交通發展控制用地和遠期預留用地進行明確，研究遠景規劃預留重大基礎設施用地，納入到國土空間規劃。

3.3.2 國土空間規劃用地布局反饋

在不同土地供應政策情景下，在城市發展目標基礎上，結合城鎮開發邊界劃定以及城市空間結構優化，分析在存量背景下交通設施對城市機動車保有量以及用地開發強度的反饋。

3.3.3 新增交通設施的建設用地指標對永久基本農田劃定調整更新

結合規劃新增交通設施，分析評估建設實施時序和基本農田占用關系，明確城鎮與國土空間總體規劃中建設用地指標的關系，明確各縣市新增交通設施建設用地指標的控制要求。按照“總體穩定、局部微調、量質并重”的原則，開展補劃永久基本農田工作，編制永久基本農田補劃方案。

4 ?結語

本文分析了毗鄰中心城市在面對大都市區將疊加更多的政策支持下，面臨的困境和機遇。在新一輪國土空間規劃的時代要求下，以協調發展的角度探討中小城市從區域融合大都市區、市域多組團融合發展以及城區內部功能片區融合等三個方面如何構建相應的交通支撐體系，并以漯河市國土空間綜合交通體系規劃為例。最后，從爭取國家級和省級的交通建設政策支持、對接“十四五”發展規劃以及存量背景下交通設施用地控制方面提出建議，真正實現綜合交通體系作為實現國土空間治理的政策工具。

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