征管體制改革對國庫服務(wù)與監(jiān)督工作的影響

白雙玉　矣建華　陳藝　李瀟月　楊韻

摘要：始于2018年的國地稅機(jī)構(gòu)合并和國地稅征管體制改革，對國庫工作帶來了一系列影響，本文通過分析征管體制改革推進(jìn)中給國庫服務(wù)與監(jiān)督工作帶來的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，建議國庫應(yīng)順應(yīng)改革趨勢，堅(jiān)持以人民為中心的思想促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)國庫服務(wù)供給側(cè)改革，提升經(jīng)理國庫水平，構(gòu)建更加完善的國庫服務(wù)、監(jiān)督體系，推動國庫高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：征管體制改革 國庫工作 影響

國地稅征管體制改革是繼上世紀(jì)80年代利改稅、1994年分稅制改革后的第三次重大改革，整體上屬于稅收征管體制改革，其核心是解決“分稅制”稅收管轄權(quán)不清、收入劃分比例不合理和機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)等問題，從而優(yōu)化稅收管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，整合稅費(fèi)征管資源，統(tǒng)一規(guī)范稅費(fèi)執(zhí)法和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，理順統(tǒng)一稅制和分級財(cái)政關(guān)系，為下一步深化財(cái)稅體制改革提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、改革概況

此次國地稅征管體制改革并不是要否定或取消分稅制，而是實(shí)行中央與地方政府之間分稅但不分征管機(jī)構(gòu)的稅收管理體制，即只設(shè)立一套國家稅務(wù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌征收中央稅、共享稅與地方稅，再按照分稅制的規(guī)定分別劃繳入庫。

本次改革的主要內(nèi)容有四項(xiàng)：一是合并國稅地稅機(jī)構(gòu)，接收社會保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入征管職責(zé);二是將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、工傷保險(xiǎn)費(fèi)、生育保險(xiǎn)費(fèi)等各項(xiàng)社會保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收;三是按照便民、高效的原則，合理確定非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)到稅務(wù)部門的范圍，對依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)的非稅收入項(xiàng)目成熟一批劃轉(zhuǎn)一批，逐步推進(jìn);四是增強(qiáng)政策透明度和執(zhí)法統(tǒng)一性，統(tǒng)一稅收、社會保險(xiǎn)費(fèi)、非稅收入征管服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

同以往相比，這次改革在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“服務(wù)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、征管一個(gè)流程、執(zhí)法一把尺子”，將顯著降低征納成本，提高征管效率，優(yōu)化營商環(huán)境，促進(jìn)納稅遵從。隨著征管體制改革的不斷深入，新業(yè)務(wù)、新模式、新流程應(yīng)運(yùn)而生，對國庫的服務(wù)和監(jiān)管工作帶來了機(jī)遇和挑戰(zhàn)，同時(shí)也提出了更高的要求。

二、征管體制改革給國庫的服務(wù)與監(jiān)督工作帶來的機(jī)遇

（一）為全面實(shí)現(xiàn)“國庫單一賬戶”制度提供了機(jī)遇

改革后，稅務(wù)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)稅收收入、非稅收入和社會保險(xiǎn)費(fèi)等各項(xiàng)政府財(cái)政收入的征管體制，征收機(jī)關(guān)和財(cái)政部門在各商業(yè)銀行開設(shè)的收入過渡戶和財(cái)政專戶將逐步取消;對確有必要保留和開設(shè)的專戶，應(yīng)當(dāng)盡可能在國庫開設(shè);積極推動各項(xiàng)非稅收入直接征繳入庫，相應(yīng)支出和退付業(yè)務(wù)由國庫直接辦理;逐步推動全部政府收入直接繳入國庫，所有支出也都從國庫直接支付到最終收款人。這些都將為全面實(shí)現(xiàn)“國庫單一賬戶”提供機(jī)遇。

（二）為國庫完整履行監(jiān)督職責(zé)提供了機(jī)遇

改革后，稅費(fèi)收支完全分離的征管體系，為設(shè)置、優(yōu)化征收管理機(jī)構(gòu)，全面整理和劃清稅源費(fèi)源，改變非稅收入、社保資金游離于國庫之外的現(xiàn)狀，也為國庫完整履行監(jiān)督職責(zé)，實(shí)現(xiàn)國庫收支業(yè)務(wù)全口徑監(jiān)督打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）為提高國庫服務(wù)水平提供了機(jī)遇

改革后，政府所有收入將由稅務(wù)部門統(tǒng)一進(jìn)行征收，所有支出由財(cái)政進(jìn)行撥付，收支完全分離，將建立起一套規(guī)范、合理、高效的征管體系。規(guī)范、統(tǒng)一的征管體系對國庫的服務(wù)水平提出了更高的要求，國庫勢必要與征管體制革新同步，這將極大地促進(jìn)國庫服務(wù)水平的不斷提高。

三、征管體制改革對國庫服務(wù)與監(jiān)督工作的挑戰(zhàn)

（一）國庫服務(wù)方面

1.業(yè)務(wù)量大幅增長，對國庫的服務(wù)水平提出了更高要求。本次國地稅機(jī)構(gòu)合并改革，明確將社會保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)至合并后的新稅務(wù)部門，新業(yè)務(wù)類型增加導(dǎo)致國庫業(yè)務(wù)量出現(xiàn)大幅增長。從表1《2017年-2019年上半年云南省國庫收、支、退業(yè)務(wù)量①統(tǒng)計(jì)情況表》，全省預(yù)算收入、支出、退付業(yè)務(wù)量一直保持比較穩(wěn)定的增長，但在2018年下半年國地稅合并改革期間，收、支、退業(yè)務(wù)量增幅分別達(dá)到19.81%、31.14%、29.56%。

2.機(jī)構(gòu)合并等外部因素影響，導(dǎo)致國庫業(yè)務(wù)處理壓力增大。以預(yù)算收入退付業(yè)務(wù)為例，2019年實(shí)施大規(guī)模減稅降費(fèi)政策后，國庫采取多項(xiàng)措施確保國家的政策紅利能夠迅速落實(shí)到位，但由于小微企業(yè)減免優(yōu)惠戶數(shù)多、金額小，信息核對量大，國庫業(yè)務(wù)量出現(xiàn)了爆發(fā)式增長。從表1可以看出，云南省2019年上半年累計(jì)辦理預(yù)算收入退付業(yè)務(wù)164801筆，環(huán)比增加136312筆，增長幅度達(dá)到4.78倍。如某縣稅務(wù)部門一次性向國庫推送小微企業(yè)電子退付信息1265條;某轄區(qū)累計(jì)辦理小微企業(yè)優(yōu)惠退付業(yè)務(wù)11257筆，但因收款人賬號、戶名有誤被收款銀行退回787筆，退回率達(dá)7%，業(yè)務(wù)量同比增長40.42倍。

3.加大了國庫系統(tǒng)運(yùn)維的難度。國庫會計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）、國庫信息處理系統(tǒng)（TIPS）、國庫管理信息系統(tǒng)（TIMS）和財(cái)政支出無紙化系統(tǒng)（ITFE）是國庫實(shí)現(xiàn)全面電子化、無紙化目標(biāo)的技術(shù)支撐，此次國地稅機(jī)構(gòu)合并改革帶來的各類參數(shù)比例的變化需要國庫部門進(jìn)行大規(guī)模的調(diào)整，既要滿足財(cái)政、稅務(wù)對資金、信息等功能的需求，又要便于國庫業(yè)務(wù)處理與信息收集以及統(tǒng)計(jì)分析的需要。僅社會保險(xiǎn)費(fèi)征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)一項(xiàng)，云南省各級國庫TCBS、TIPS 、ITFE、TMIS和國庫事后監(jiān)督5個(gè)系統(tǒng)就維護(hù)賬戶332戶、預(yù)算科目18576個(gè)，修改核心參數(shù)17468條。

4.制度不完善，導(dǎo)致國庫部門處理新業(yè)務(wù)無章可循。（1）社保業(yè)務(wù)退費(fèi)難。根據(jù)《國家稅務(wù)總局 財(cái)政部 中國人民銀行 人力資源社會保障部 國家醫(yī)療保障局關(guān)于平穩(wěn)有序做好社會保險(xiǎn)費(fèi)征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)后征繳工作的通知》（稅總發(fā)〔2018〕180號）的規(guī)定，社會保險(xiǎn)費(fèi)退付采取稅務(wù)機(jī)關(guān)受理核驗(yàn)，人力資源社會保障部門或醫(yī)療保障部門退還的方式，將退費(fèi)金額從財(cái)政專戶劃撥至人社或醫(yī)保部門的社會保險(xiǎn)基金支出戶進(jìn)行退付。在實(shí)際業(yè)務(wù)處理過程中，由于情況各異，如果統(tǒng)一采用文件規(guī)定的方式操作，將導(dǎo)致退費(fèi)業(yè)務(wù)執(zhí)行困難。

（2）非稅收入業(yè)務(wù)退庫難。非稅收入在繳入國庫發(fā)生錯誤需要退費(fèi)時(shí)，是由征收機(jī)關(guān)發(fā)起、還是由主管部門發(fā)起，無明確制度規(guī)定。為保證賬表連續(xù)性，國庫只能按照“誰征收、誰發(fā)起”的原則，要求由財(cái)政部門提供相關(guān)文件依據(jù)和資料，稅務(wù)部門依據(jù)資料發(fā)起退費(fèi)業(yè)務(wù)的辦法處理，但在此過程中也不時(shí)出現(xiàn)部門間職責(zé)不清、推諉扯皮的現(xiàn)象。

（二）國庫監(jiān)督方面

1.國庫系統(tǒng)功能尚不完備，不能完全滿足監(jiān)管的需要。目前，國庫TIPS與TCBS已實(shí)現(xiàn)無縫對接，預(yù)算收入分成、報(bào)解、入庫等賬務(wù)處理自動化程度提高，電子繳稅稅款直達(dá)入庫，風(fēng)險(xiǎn)控制由人控為主轉(zhuǎn)變?yōu)闄C(jī)控為主、人控為輔，但由于系統(tǒng)功能不完善，加之系統(tǒng)參數(shù)設(shè)置等原因，加大了國庫監(jiān)督工作的難度。系統(tǒng)預(yù)警功能不完備，降低了國庫監(jiān)督工作效率。比如對于入庫收入預(yù)算級次比例錯誤的無法實(shí)時(shí)預(yù)警，目前只能次日由國庫事后監(jiān)督系統(tǒng)查詢后才發(fā)現(xiàn)該差錯。

2.預(yù)算管理各部門之間約束不夠，國庫監(jiān)管乏力。《預(yù)算法》規(guī)定財(cái)政部門應(yīng)按照批準(zhǔn)的年度預(yù)算和用款計(jì)劃撥款，不得辦理無預(yù)算、無用款計(jì)劃、超預(yù)算、超計(jì)劃的撥款，不得擅自改變支出用途。但社會保險(xiǎn)費(fèi)納入預(yù)算內(nèi)資金管理后，財(cái)政部門年初預(yù)算中未涉及該項(xiàng)資金，國庫只能按財(cái)政出具的憑證辦理，不能有效地履行好監(jiān)督職責(zé)。

四、國庫適應(yīng)征管體制改革的措施建議

國庫應(yīng)順應(yīng)改革趨勢，堅(jiān)持以人民為中心的思想促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，提升經(jīng)理國庫水平，推動國庫“高質(zhì)量”發(fā)展，加強(qiáng)國庫服務(wù)供給側(cè)改革，構(gòu)建更加完善的國庫服務(wù)、監(jiān)督體系。

（一）簡化業(yè)務(wù)操作，優(yōu)化服務(wù)流程

隨著國庫業(yè)務(wù)電子化、無紙化以及財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)部門信息化建設(shè)的飛速發(fā)展，依靠人工處理的環(huán)節(jié)越來越少，未來新興技術(shù)在各領(lǐng)域的應(yīng)用也將越來越廣泛，技術(shù)的變革將進(jìn)一步提高業(yè)務(wù)的效率和安全。基于此，結(jié)合國務(wù)院“放管服”要求，國庫應(yīng)縮減辦事流程，簡化審核程序，逐步實(shí)現(xiàn)全流程電子化管理，提高工作效率和服務(wù)水平。如：對于辦理非稅收入、撥款、退庫、更正等業(yè)務(wù)，應(yīng)聯(lián)合財(cái)政、稅務(wù)等相關(guān)部門對業(yè)務(wù)辦理所需資料做進(jìn)一步簡化，減少業(yè)務(wù)辦理時(shí)長。

（二）堅(jiān)持制度先行，構(gòu)建更加科學(xué)、完備的制度體系

隨著改革的不斷深入，業(yè)務(wù)流程的調(diào)整步伐不斷加快，現(xiàn)有的國庫制度與迅速發(fā)展的業(yè)務(wù)不相匹配，不能及時(shí)、有效、全面地進(jìn)行業(yè)務(wù)規(guī)范。從防控資金風(fēng)險(xiǎn)的基本點(diǎn)出發(fā)，國庫要樹立制度先行的思想，在業(yè)務(wù)發(fā)展過程中及時(shí)制定配套的規(guī)章制度和操作規(guī)程，根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要和變化，適時(shí)進(jìn)行修訂和完善，保證其不落后于業(yè)務(wù)發(fā)展形勢的需要，構(gòu)建更加完善的國庫制度體系，保障國庫開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)有章可循。一是根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展變化進(jìn)一步修訂完善原有的制度規(guī)范，該廢止的廢止，該修訂的修訂;二是加強(qiáng)新業(yè)務(wù)制度的建設(shè)完善。國庫業(yè)務(wù)制度的供給應(yīng)從重業(yè)務(wù)操作轉(zhuǎn)變?yōu)橹乇O(jiān)督管理，包括事前、事中、事后的管理。

（三）保持創(chuàng)新活力，打造全面風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)督體系

據(jù)統(tǒng)計(jì)，云南省2014-2018年國庫業(yè)務(wù)總量由15442.78萬筆增長至32829.77萬筆，增幅達(dá)到1.13倍，年均增長率達(dá)到20.75%。面對國庫業(yè)務(wù)量劇增，以及電子化、信息化的迅猛發(fā)展，國庫應(yīng)運(yùn)用新興金融科技手段，一是建立國庫內(nèi)部全面風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督管理體系，使監(jiān)管向數(shù)據(jù)化、機(jī)控化、自動化方向發(fā)展，不斷豐富監(jiān)管數(shù)據(jù)模型，實(shí)行數(shù)據(jù)篩選、提取可疑信息的非現(xiàn)場檢查模式與人工識別、現(xiàn)場檢查相結(jié)合的監(jiān)管方式，將監(jiān)督全面、完整地貫穿于國庫業(yè)務(wù)運(yùn)行和管理活動的各個(gè)環(huán)節(jié)，對各項(xiàng)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控應(yīng)做到事前、事中、事后相互銜接、相互統(tǒng)一，有效減少監(jiān)督盲點(diǎn)，提升國庫監(jiān)督工作效能;二是加快非現(xiàn)場監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)與財(cái)政、稅務(wù)、商業(yè)銀行數(shù)據(jù)共享，有效提升、改善國庫非現(xiàn)場監(jiān)督管理水平。

（四）堅(jiān)持質(zhì)量分析，著力提升國庫信息調(diào)研質(zhì)量

充分發(fā)揮國庫大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，對國庫數(shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行深加工，利用計(jì)算技術(shù)，構(gòu)建科學(xué)的數(shù)學(xué)模型，挖掘數(shù)據(jù)分析價(jià)值，深入研究財(cái)稅體制改革、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等問題，預(yù)測未來趨勢等，為人大、上級國庫、地方政府、財(cái)稅部門提供高質(zhì)量的分析報(bào)告，為有關(guān)決策提供參考依據(jù)。

注釋：

①本文中的業(yè)務(wù)量數(shù)據(jù)除具體案例及特別說明，均來源于國庫TMIS基礎(chǔ)信息子系統(tǒng)。

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白雙玉供職于中國人民銀行昆明中心支行;矣建華供職于中國人民銀行玉溪市中心支行;陳藝供職于中國人民銀行德宏州中心支行;李瀟月供職于中國人民銀行臨滄市中心支行;楊韻供職于中國人民銀行昭通市中心支行