財政補貼助力農業保險機制分析及其體系優化建議

賀美玲　涂光楠　黃珍　邵雯萱

摘要： 農業作為我國的基礎產業，同時又是發展薄弱的產業。其發展是實現我國戰略性轉型、進而突破中等收入國家陷阱的關鍵。農業保險作為我國發揮對農業“適度保護”的工具，對實現農業現代化具有巨大的潛在影響。現階段，國內不同產區對農業保險保障水平的定義還需進一步明晰，農業保險與財政補貼聯合互動機制還缺乏適應性及規范性。政策性農業保險助力農業發展亟需一個更有效益的財政補貼體系，以提升農業保險保障水平，以期農業保險在我國倡農薦農政策環境下取得重要突破。

關鍵詞： 農業保險? 財政補貼? 聯合互動

農業保險具有分散農業經營風險、促進農民增產增收的作用。根據金融服務“三農”發展的相關要求，我國深入推進農險橫縱比，不斷拓寬覆蓋群體，積極創新農險險種。2019年5月29日，中央全面深化改革委員會第八次會議審議并原則同意《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》，該《意見》首先明確了農業保險的政策性屬性，表明實現財政補貼與農業保險的聯動發展機制的完善和優化，是推動農業保險高質量發展、促進農業保險服務農業現代化和鄉村振興的關鍵。

一、財政補貼與農業保險互動運行機制分析

（一）財政補貼引入機制

作為一國重要的宏觀調控手段之一，財政補貼以再生產環節為標準，可分為生產補貼，流通補貼和消費補貼。生產補貼中對于農業生產資料補貼直接體現某階段或某時期我國對于農業產業的扶持，可在一定程度上提高農業生產力。然而，這一傳統財政補貼方法有著明顯的弊端，其中，最重要的即是市場失靈。財政補貼通過與農業保險的串聯互動相對較好地解決了這一問題，將財政補貼引入農業保險，在充分發揮國家宏觀調控作用的同時，可給市場機制的運作留有較大的空間，以實現資源的有效配置。

（二）運行體系分析

我國農險財補作用的主體仍是農戶，由政府直接給予農戶一定的保費補貼，這部分比重較高，較小比例通過給保險公司成本補貼、稅收優惠等方式發放。針對保費來源，目前我國采取的大都是多層次政府保費補貼聯合互動的方式，具體為以下三種分配類型：一是固定型保費補貼比例分攤，即對于省內不同的地區政府設定固定的保費補貼繳納比例，其余部分由國家統一財政撥款補齊。二是差異型保費補貼比例分攤，即不同省份的省、市、縣地方政府根據一定的指標劃分財政補貼費用繳納比例，這種分配方式避開了固定式的、一刀切的弊端，實用性更強。三是機動型保費補貼比例分攤，即地方政府結合自身實際，自主協商確定保費補貼比例。在以上三種分配模式中，后兩種將地區經濟發展水平納入到分配考慮之中，在一定程度上減少了區域間財政補貼不公現象。在財政補貼與農業保險聯合互動機制中，確定合理的財政補貼分攤主體、分配方式及分配額度，是農業保險能否發揮作為我國政策性支農、惠農工具作用的關鍵。何種財政補貼模式能體現農險財補的公平性，保證其具有較高的風險保障水平，以實現財政補貼助力農業保險優化的目的，是現階段我國需要解決的難題。

（三）財政補貼與農險結合的特性分析

農業保險與財政補貼的結合具有內在合理性，原因在于農業保險具有高賠付率、高風險性、高溢出性的特性。一方面，農業產業災害頻發，保險公司承受風險過大，開發動機小;另一方面，農業保險的強外部效應，削弱了農民投保動機。所以農業保險市場常表現為供需同缺的情況。這是農業保險社會效益的高溢出性決定的，其必須與財政補貼結合發揮作用的特質。同時相對于其他險種，農險財補也是政府扶貧的重要工具。農業作為我國的基礎產業，近幾十年遠遠滯后于其它產業的發展，機械化和科技化水平與發達國家差距較大，此種形勢下，農業保險助力精準扶貧戰略顯示著其巨大的潛力。然而，現階段我國政策性農業保險發展水平還處于低端，開發險種不足、政府保費補貼機制設計尚未規范化。

二、指標分析

對于財政補貼投入農險力度的指標分析，可以從保費補貼率、補貼品種和補貼項目三個方面入手，從政府投入大小及分配來考察財政補貼農業保險是否具有合理性。其中對于補貼品種，主要分為特色農產品補貼、重點扶持農產品補貼和一般項目補貼。補貼項目包含投保人直接保費補貼、保險公司經營管理和稅收優惠補貼以及巨災下的再保險補貼。保費補貼率高低主要體現為財政補貼的“深度”，由補貼品種可以反映財政補貼助力農業保險的廣度及國家當前重點扶持的農業產業。補貼項目體現政府對于補貼金額分配情況。就近年我國情況來看，財政部不斷加大對農業保險的支持力度。據統計，2018年中央財政撥付農業保險保費補貼資金199億元，為1.95億戶農戶提供風險保障3.46萬億元，通過投入運作，補貼資金放大174倍。通過加大對農業保險公司的優惠補貼，目前我國已建成基層農業保險服務網點40萬個，有近50萬基層服務人員投入到農險惠農服務中。農業保險的深度和密度得以不斷加大。

三、農險發展的財政補貼體系優化方案

（一）配套法律法規體系亟待完善

高度法制下的農業保險是農業現代化的一大紅利。通過實施政府主導參與型的農業保險，以不斷完善的農作物保險法律法規為依托，建立農作物保險公司，提供農作物直接保險和由中央政府統一組建的全國農業保險公司進行農業再保險。首先，應明確政府在政策性農業保險中的角色，商業保險公司作為企業，應給予其充分的自主權，這樣才能充分調度市場的力量;其次，關于農業保險公司承保理賠程序的法規還較為籠統，保險公司理賠標準還需進一步制度化。而要滿足這些要求，獲得國家的法制支持是首要條件。我國只有加快農業保險的法制建設，使農業保險活動真正有法可依，才能為當前我國農業保險市場解決供需短缺的局面打開突破口。

（二）合理解決“兩大矛盾”

農業生產及農產品流通不確定性較大，因而需要有效、可行的風險管理工具為其可持續發展提供保障，這決定了農業保險的發展是一個動態調整的過程，為保障農業生產及農產品市場的安全，需要不斷創新農險產品以應對不同風險。加之我國幅員遼闊，不同地域間和各型各色的農產品生產模式都有差異，同種農產品在不同的地區生產經營模式也會有很大區別，所以需要配備從事農業保險的各方面人才，這時，人才的引入就顯得尤為重要。但由于我國金融行業起步晚，市場的規范程度與西方發達國家還存在一定差距，具備相應專業知識技能的人才較少，尤其是對于農業保險方面的人才，我國的重視程度還不夠，對相關領域的人才培訓還缺乏良性的激勵機制。反過來看，如果國家加大了對人力資源和專業技能的投入，保險公司的成本勢必上升，首先就會表現在農民保費的提高。在這個機制中，保費的上升和創新性農業保險產品的創制存在一定的時間差，由于成果的滯后性，農戶投保的積極性會在一定程度上有所削弱。所以，如何平衡農險創新和保費上升致使農戶投保積極性下降的矛盾，是需要解決的一大矛盾。第二大矛盾產生于農戶低收入和政府財政補貼比例的權衡。現階段，我國的財政補貼主要是通過政府承擔一部分保費來實現。當政府補貼力度過小時，財政補貼農業保險不能發揮實質性的作用，對于農民投保的激勵作用不大;若政府補貼力度過大，則會在一定程度上抑制農戶自主改良生產方式的積極性，導致農業生產過多依賴政策補貼，通過農業保險實行間接補貼扶持農業的優勢得不到體現，這便是財政補貼的道德風險。因此，簡單地提高財政補貼水平并不一定能有效解決農民投保率過低的問題，反而會抑制農業發展。同時如果下發過多的補貼，保險公司的業務目標也會異化，使其經營目標將從如何提高公司價值導向爭取更多補貼，可能增加虛假賠付的概率。為此，要合理確定保險組織和參保農戶的損失分擔比例，同時要避免足額承保，給投保人留有較大的自留額，實行一定比例的絕對免賠率，使農戶在具備一定抗風險能力的同時，能夠積極探索改進自身生產模式，提高社會效益。

（三）完善農業保險財政支出機制

從財政補貼助力農業保險的三大指標出發，擴展財政補貼的內涵和外延。針對農民參保動機不強、農業保險市場不活躍等問題，政府應該提高補貼險種的多樣化和特色化，激勵多種類農產品生產大戶加入農業保險市場。其次，創新性引入更多的補貼項目，打破現有的幾種財政補貼進入農業保險方式的局限。再有，完善保費補貼分擔機制，農業保險財政補貼無疑是我國一大財政支出。農業保險橫向覆蓋種植業、畜牧業、林業、漁業等部門，縱向聯系各級政府部門和保險公司。農業保險作為對不可預計損失的兜底，同時也起著重新分配資源的作用，保費將在受災人（地區）和非受災人（地區）進行再分配，政府以財政補貼形式將一部分國民收入轉移支付到參保農戶，是國民收入在整個農業與其他行業之間的合理再分配。同時由于農業保險具有較大的外部性，除了投保人和投保地政府，連帶行業企業以及銷貨區地方政府也應分擔一部分財政補貼資金，以擴大資金來源。通過強化各收益主體的責任，擴大國家財政資金的來源，充分體現農業的基礎性戰略地位，減輕國家的財政壓力，為農業保險創新發展提供更加寬裕的資金來源。

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作者單位：湖南農業大學經濟學院