關于代表議案列入大會議程的探究

黨的十九屆四中全會決定，要求堅持和完善人民代表大會制度，健全人大議事規則。栗戰書委員長多次強調，認真辦理代表議案，進一步提升辦理實效，真正推動解決實際問題。近兩屆人大以來，紹興市柯橋區每屆都有一件代表議案被列入人大會議議程，2014年是關于全面提升城鎮水患防御能力的議案，2019年是關于加快推進中國輕紡城轉型升級議案，經各代表團審議后作出了相應決議。人大常委會加強對議案決議實施工作的監督，促進決議實施到位。柯橋區的探索，為地方人大健全代表議案由大會審議機制提供了經驗，也有效擴充了人大依法行使職權的內涵。

本期主任訪談特邀紹興市柯橋區人大常委會主任朱曉董，來談談柯橋區人大常委會將代表議案列入大會議程的具體做法和取得的成效。

議案上會，要把好標準也要把牢環節

□ 柯橋區在處理代表議案全過程中，具體是怎么做的？

■把選好題、引好路作為議案上會的基礎性工作。按照“適情、適時、適度”要求，抓住人民群眾普遍關注的熱點和地方工作重點，注重在代表近年來提出較多的建議中選題，引導代表提好議案，并經過反復研討，與黨委、政府溝通磋商，形成對議案內容的一致意見后，由代表精心準備議案，向人大會議提出。

把審議真、決議實作為議案上會的民主性保障。主要實行了“三案二審”。所謂“三案”，就是代表議案草案、代表議案正式案、代表議案決議實施方案。所謂“二審”，就是對每案進行兩次審查（議），即議案草案經常委會相關工作機構初審并由代表完善后，由主任會議審定;正式案由大會主席團審議后，再交由代表團審議;議案決議實施方案經主任會議初審后，提交常委會會議審議批準。“三案二審”使代表提出的議案和作出的相應決議有了堅實的民主基礎。

把抓監督、促實施作為議案上會的有效性手段。在議案決議實施過程中，區人大常委會綜合運用多種法定手段，打好監督“組合權”。如監督上屆一個議案決議實施，6年內共聽取和審議專項工作報告3次，組織代表集中視察6次，開展專題詢問、代表約見活動和專項執法評議各一次。區委把實施工作納入區“治水辦”職責，區政府承擔實施主責，社會各界也積極參與，為議案決議實施到位提供了有力保證。

把效果好、評價高作為議案上會的結果性導向。根據決議實施方案完成情況，區政府提交結案請求，區人大常委會組織開展結案工作。結案工作采取征詢提案代表意見、組織分組檢查、開展專題調研、組織進行問卷調查和滿意度測評、委托第三方評估、主任會議綜合分析研判等6項舉措，全面考量目標任務完成情況，確保了結案工作符合群眾愿望，也推動了決議實施的進一步深入。

議案上會，對實踐人民代表大會制度意義重大

□認真處理代表議案，既是人大常委會保障代表權利的重要舉措，也是人大行使重大事項決定權和監督權的有效載體。從柯橋區實踐看，代表議案上會，除了在解決重大民生問題上給予了有力推動，在人大依法行使職權方面取得了哪些成效？

■一是讓代表履職更有熱情。一直以來，地方人大對代表提出議案要求多，但將議案列入會議議程少，導致一些代表頗有怨言，提出議案熱情也減退。將代表議案列入大會議程，既是對代表從事議案工作成果的肯定，也是對代表議案權的尊重和回歸。實踐表明，我們將代表議案列入大會議程，作出決議并監督實施，代表議案工作得到明顯推進，一些代表小組通過實施“三下三上”議案建議工作機制、議案建議草案集體會商和科學論證等制度，提出的議案建議質量進一步提升。

二是使人大行權更加全面。決定權是地方人大的一項重要職權，代表議案是行使決定權的重要資源。但現實的情況是，地方人大會議圍繞各項報告作出決議決定較多，而對議案的審議和因此作出決議決定少之又少，這不能不說是人大工作中的一大缺失和遺憾。將代表議案列入大會議程，不僅能彌補人大行使決定權的短板，推進討論決定重大事項經常化，同時能增強人大行使重大事項決定權的群眾基礎、實踐效果。尤其是人大會議上，我們把審議表決代表議案與代表票決民生實事項目結合起來，推進宏觀大事和微觀實事聯動解決，無論是大會審議表決還是之后監督實施，代表都給予了更多的關注和參與。

三是給政府工作更多支持。人大和政府的關系是決定和執行、監督和被監督的關系，但這種關系的實質是在同一目標取向下，有效實現人民當家作主。這幾年人大工作不斷推進，政府抓落實壓力加大，不少建議意見因客觀條件制約還得不到有效落實。代表議案是群眾意愿的真切表達，由此作出的人大決議更能贏得人民群眾和社會各界關注與支持，政府抓實施更容易形成合力。如去年我們再次將加快推進中國輕紡城轉型升級這一代表議案列入大會議程，作出相應決議，群眾反響很好，在這次新冠肺炎疫情防控期間，為推動市場盡快復市也發揮了有效作用。

四是為人大印象更增色彩。在目前社會急劇轉型的背景下，人大工作開展、人大作用發揮更需要有一個好的政治生態。代表議案上會是人大制度的生動實踐，讓人們從中看到了代表的特殊作用、人大的另一種作為，也讓政府和其他機關、社會組織從中了解到代表議案和其他建議意見的明顯不同，對人大制度認識進一步深化，對人大印象進一步改觀。實踐也表明，我們開展這項工作是在探索中推進的，不但人大方面認識在加深、經驗得到積累，而且從黨委、政府和社會的角度看，也逐步加深了理解，給予了有力支持。

議案上會，需要我們繼續揚長補短

□柯橋區在推進代表議案上會方面作出了有益探索，也積累了一些經驗，要真正實現代表議案上會常態化，您覺得我們還需要克服哪些困難？

■第一，要破除思想障礙。多年來，代表議案作為“高大上”項目，在不少地方人大工作中存在范圍難把握、審議難操作、實施難落地等諸多顧慮，有一種遙不可及的感覺，這是導致代表議案難以列入人大會議議程的主要原因。要通過宣傳、培訓和引導，使代表明確議案范圍和標準，使人大工作者明確議案處理和監督實施的方法，使政府和有關組織工作人員明確代表議案決議實施與建議辦理的不同特點，從而掃清思想障礙，樹立讓代表議案上會的信心。

第二，要堅持效果導向。由人大會議議決的代表議案，與其他代表議案和建議的最大不同點是具有落實的剛性，它不存在可辦不可辦的問題。因此，從議案的形成、處理到決議實施、監督，全過程都要以有效果為導向，防止內容虛化、落實軟化、處理程式化。尤其是人大常委會，要針對大會作出的代表議案決議，制定專項監督工作計劃，明確相關工作機構負責常態化聯系和督促，并及時向社會公開實施進展，通過監督推動決議落地見效。

第三，要講究工作方法。把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統一真正融入到代表議案工作中，保證代表議案工作的正確方向。因為列入人大會議議程的代表議案，其內容往往帶有全局性、緊迫性，實施起來關聯度大、情況比較復雜，所以要更加重視爭取黨委的重視和支持，在黨委統一領導和協調下組織實施。另外，人大工作具有較強的政治性、法律性、業務性，而目前對處理代表議案及監督決議實施還缺少一整套成熟的操作程序，要加強探索和總結，確保程序規范、方法得當。

第四，要做到量力而行。人大討論決定重大事項的范圍很廣，監督工作任務也很重，確定列入大會議程的代表議案不宜過多。從幾年的實踐看，每屆人大確定一至二件代表議案上會是很有必要而且切實可行的。要把議案工作的重點放在事先的精心謀劃、精準選題、精細準備上，切實做到上會議案少而精、精而準、準而實。同時要重視對議決后的議案決議實施工作的監督，加強監督措施探索，切實增強監督剛性，確保議案工作做一件、成一件。

相關鏈接

第十八條 地方各級人民代表大會舉行會議的時候，主席團、常務委員會、各專門委員會、本級人民政府，可以向本級人民代表大會提出屬于本級人民代表大會職權范圍內的議案，由主席團決定提交人民代表大會會議審議，或者并交有關的專門委員會審議、提出報告，再由主席團審議決定提交大會表決。

縣級以上的地方各級人民代表大會代表十人以上聯名，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表五人以上聯名，可以向本級人民代表大會提出屬于本級人民代表大會職權范圍內的議案，由主席團決定是否列入大會議程，或者先交有關的專門委員會審議，提出是否列入大會議程的意見，再由主席團決定是否列入大會議程。

列入會議議程的議案，在交付大會表決前，提案人要求撤回的，經主席團同意，會議對該項議案的審議即行終止。

——摘自《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》