環境稅功能定位探析

李雯靜

摘要：環境稅自問世以來，其環保規制作用效果明顯，然而其收入功能常常被忽視，環境稅收入——規制二元功能在不同國家的環境稅中均有體現。文章通過對英國最具代表意義的環境稅稅種的梳理和介紹，探索二元功能在英國環境稅中的體現和現實效果，以探析環境稅規制功能和收入功能發揮的作用。

關鍵詞：英國環境稅 收入功能 規制功能 功能定位

一、環境稅零稅收反思與功能定位

環境稅作為一種具有明顯規制功能的稅種，其環保的主要立法目的總是在人們的心中無限放大，收入功能卻常常被人們忽略，甚至還有零稅收的呼聲，質疑環境稅收入的穩定性。有學者認為獲取財政收入不是環境稅的主要目的，甚至也不是附屬目的，而環境稅的收入越少，則證明環境保護的效果越好。①還有人提出，環境稅應該起到“威懾”作用，最好征不到一分錢。②可是某種稅的設立理應要有財政收入目的，如若不然，還能是真正的稅嗎？

環境稅具有生態效益和經濟利益早已被發現，1991年大衛·皮爾斯就有相關的闡述。他發現以碳稅為代表的環境稅，具有明顯的“雙重紅利”。碳稅可以明顯規制碳排放行為，這是第一重紅利。他仔細研究了相關國家碳稅收入等數據發現英國在引入碳稅后新增了880萬英鎊收入，約占當年國民生產總值的2%到3%;法國碳稅收入約占當年國民生產總值的3%。這些都體現了碳稅的第二重紅利——增加財政收入。③目前，學界日益承認環境稅的雙重紅利是存在的，只是對第二重紅利看法有些不同，質疑環境稅的收入功能，提出“零稅收”是不可取的。

為了滿足歐盟對家庭垃圾量下降的要求，英國環境稅應時而生。在隨后的發展過程中，無論是通過建立環境核算賬戶還是依據碳社會成本來確定環境稅，環境稅的環境收入功能都有較大程度的體現。英國環境稅體系相對較為完善，筆者嘗試通過分析相關制度，從而探索環境稅功能定位以期對我國環境稅功能有更為全面的認識。

二、英國環境稅的發展

1920年，英國經濟學家庇古在《福利經濟學》一書中闡述了外部不經濟內部化理論即用政府干預下的稅收手段調節外部不經濟，西方環境稅理論起源于此。1996 年英國首次嘗試建立垃圾填埋稅，隨后，環境稅費的規制方式被廣泛的應用。1972年，英國政府首次提出環境稅的概念，后來通過“稅制綠化”運動來調節財稅政策，1997年正式開始建立環境稅制，實現環境改善的目標。

英國的環境稅較為明顯地體現在能源（碳氫油稅、氣候變化稅、化石燃料稅）、污染：（垃圾填埋稅）、交通（航空乘客稅、機動車稅）資源（資源總量稅也叫石方稅）四個方面，除了這幾個稅種之外還主要體現在礦物燃料稅、增值稅減稅制度、房屋能耗評級機制以及溫室氣體排放機制。本文主要從氣候變化稅、垃圾填埋稅、航空乘客稅、石方稅四個稅種入手分析其功能。

（一）氣候變化稅（Climate Change Levy）

從1996年金融法案（Finance Act）到2001年《氣候變化稅條例（The Climate Change Levy （General） Regulations 2001）》《氣候變化協議（Climate Change Agreement）》氣候變化稅進入了英國人的視野，并于2001年4月1日開始征收，這是當時環境稅史上的初次嘗試。氣候變化稅的納稅人是使用燃料的工商業和公共部門，征稅對象為企業供應的特定能源。此稅根據能源的消耗量征收。不同能源品種根據其能量含量，執行不同的稅率，稅率從2001年到2006年，相對較為穩定。不過英國政府從2007年開始對稅率略作調整，稅率開始逐年遞增。

英國政府計劃氣候變化稅開征的第一年即可以完成增收8億至10億英鎊（大約合英政府財政總收入0.25%）的目標，在此同時進行環境保護和環境設備的大量投資，將增加的部分幾乎全部用于環保。④

（二）垃圾填埋稅（Landfill Tax）

1996年10月1日開始，英國開征垃圾填埋稅，該稅是對傾倒的垃圾所征收的稅。納稅主體為垃圾填埋場的所有者或實際經營者，征稅對象為1996年10月1日后填埋在一個垃圾填埋場的廢棄物。最初稅率為7英鎊/噸，此項政策有助于激勵國民回收垃圾，初設之時此項稅為定額稅率，近年來開始逐步提高。2014年之后政府將繼續提高其標準稅率，預計到2020年每噸垃圾填埋稅的標準稅率控制在80英鎊/噸之下。2009年11月起英國政府在倫敦啟動了按照垃圾容量征收的垃圾桶稅。政府給1/5的居民家庭發放了專門的垃圾箱，這也是垃圾填埋稅征收方式的重要改革。⑤

（三）航空乘客稅（Air Passenger Duty）

英國從1994年11月1日起開征航空乘客稅，該稅是對英國機場起飛的載重量超過十噸或者座位數量在20座以上的應稅航空器上搭乘的乘客征收的一種消費稅，在旅客購買機票之時，由其出票公司代為收取。此稅的稅率是有分段的定額稅率，稅率的高低取決于飛行的遠近以及艙位種類。雖然據英國財政部曾經預計航空稅率提高，可以在2010年至2012年期間，每年削減30萬噸二氧化碳排放量，但據調查，這項措施直接影響到了旅客出行和機場運營，不利于GDP的增長，有可能影響國民就業。

（四）石方稅（Aggregate Levy）

英國政府自2000年4月1日起推出石方稅，對利用英國陸地和水域范圍內石方（石頭、沙子、砂粒、礦石）進行商業開采活動的開采者征稅。它的誕生經歷了從1998年開始為期兩年的調查、尋找替代方案最終確定征稅的艱難過程，其稅率為定額稅率，起初稅率為1.60英鎊/噸，目前為2.10英鎊/噸。石方稅稅收用于治理礦產資源開發對環境造成的危害，降低負面環境影響。開征石方稅之后其征收總量一直在減少。例如，從2005年到2010年，征收總量就減少了34%，可見環保規制效果較為顯著。⑥

三、環境稅“規制—收入”二元功能分析

從以上的介紹中我們不難看出環境稅誕生初期是以規制不環保的行為作為主要價值定位的，經過發展環境稅的收入功能就逐漸體現出來，為環境稅的長期發展保駕護航。

（一）環保規制功能

1.污染總量減少，環保效果明顯。英國環境稅自開征以來，污染總量明顯減少。英國政府在2006年的報告中提到：“氣候變化稅開征以來，已經減少了2800萬公噸以上的碳排放量。到2010年征收該稅每年至少減少350萬公噸碳排放。”⑦而垃圾填埋稅更是讓英國達到了歐盟填埋規則：“2016 年前家庭垃圾的填埋量下降到 35%” 的要求，可見其對英國環境的貢獻是十分可觀的。

2.環境稅倡導環保的生產生活方式。除了總量減少的環保規制效果之外，英國的環境稅以及環境制度著重倡導環保的生產生活方式。如氣候變化稅的優惠政策，在英國氣候變化稅中規定“不在英國境內燃燒（消耗）、可再生能源發電、不被用作燃料”都免征氣候變化稅。這樣的規定無疑是激勵應稅企業能夠減少使用不環保的燃料，提高能源的利用率，對英國大氣保護大有益處。

除此之外，2010年4月1日英國財政部出臺了氣候變化稅的減征制度，持有氣候變化協議（Climate Change Agreement）的企業可以獲得減征，即在自愿的基礎上，企業如期完成與核定年度減排目標就可減征80%氣候變化稅。除此之外還給予農業生產企業5年內減征50%氣候變化稅的優惠政策;同時設立了減排基金和針對小企業的碳基金，以此鼓勵更多的企業提高能效，減少氣體排放。企業只要加入了協議，除了可以享受氣候變化稅的優惠政策外，還可以向財政部申請免息貸款，用于企業的技術和設備的環保型更新，現在越來越多的企業加入此協議。⑧垃圾填埋稅到垃圾桶稅的改革變遷也是倡導一種更為環保的垃圾處理方式，垃圾填埋稅、填埋不達標罰款的機制、垃圾填埋社區基金相互配合，使得英國的垃圾處理的環保性大大提高。

環境稅的推行使得污染總量減少，不環保的行為得到規制，經過不斷的改革和成長，在優惠政策的輔助下，環境稅出色地完成了環保任務，促進了綠色生活生產方式的形成。

（二）環境收入功能

我們不難發現，英國環境稅主要稅種的稅率幾乎都是在逐年升高，除了有加大力度促進環保的目的之外無疑也是環境收入功能的明顯體現。據統計英國的環境稅收入由 1993 年的 197 億英鎊增加到2010 年的 421 億英鎊，18 年增長了 114%;2010 年環境稅收入占稅收總收入的 7.6%，占 GDP 的比例為 2.7%。雖然環境稅收更多是用于環境維護和治理，二次分配可能性較低，但可以讓環保的經濟壓力由每一個應稅主體和國家共同來承擔而不是僅僅依靠財政撥款和針對少數人的罰款，從這個角度來看環境稅的收入功能就不言而喻了。⑨

其實征收航空旅客稅一直有爭議。據英國財政部預計，航空乘客稅的稅率提高在保護環境的同時也大幅提高了旅客的航空成本，直接影響到旅客出行和機場運營。機場運營商協認為提高稅率影響就業，曾呼吁廢除。英國大臣喬治·奧斯本（Chancellor George Osborne）曾在緊急預算會議上宣布政府將進行航空乘客稅的改革。⑩盡管是在這樣的呼聲中，航空乘客稅依舊沒有降低稅率，除了環保作用之外，我們是否可以大膽猜測這其中是否有些許財政收入的考量。

更值得注意是在開征石方稅的同時，英國政府降低了0.1%的雇主社會保障稅稅負，始征垃圾掩埋稅的同時，通過降低0.2%的企業社會保險稅實施收入返還，這也證明了環境稅已經充當了增加財政收入的角色，在整個稅制結構優化中起到了積極作用。英國的國民經濟核算賬戶是英國的一個重要的經濟制度，而環保核算賬戶是其中重要的組成部分。以上分析的種種，我們不難看出英國環境稅建立初期就有收入功能的考量。

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四、結語

隨著環境稅的進一步推進，環境稅收入不斷增長，對財政收入起到調節作用。今時今日環境稅的收入功能已經是其功能中不可忽略的一部分。經濟的增長必然伴隨著環境的破壞，我們倡導的是一種合法的排污行為，在經濟發展和環境保護之間做出平衡。任何一種稅收都是服務于國家的經濟調控和財政收入，環境稅作為其中之一更是無法避免。我們應該正視環境稅的收入功能，在很多國家，環境稅收入不是簡簡單單的增加財政收入，而是實現環境保護與修復、收入分配公平的重要方法。在我國，我們也需要環境稅的收入功能促進稅制優化改革，為我國的可持續發展增加新的動力。

注釋：

①熊偉.《環境財政、法制創新與生態文明建設》.《法學論壇》，2014年第4期，第62-69頁。

②邢會強.《基于激勵原理的環境稅立法設計》.《稅務研究》，2013年第7期，第60-64頁。

③See D. W. Pearce，The Role of Carbon Taxes in Adjusting to Global Warming，Economic Journal，1991，101（407），pp. 938-948.

④參見環境保護部政策法規司編.《環境經濟政策匯編》.北京：中國環境出版社，2016年第1版，第1256-1261頁。

⑤參見李振京，沈宏，劉煒杰.《英國環境稅稅收制度及啟示》.《宏觀經濟原理》，2012年第3期，第81頁。

⑥參見環境保護部政策法規司編.《環境經濟政策匯編》.北京：中國環境出版社，2016年第1版，第1256-1261頁。

⑦ 參見李振京，沈宏，劉煒杰.《英國環境稅稅收制度及啟示》.《宏觀經濟原理》，2012年第3期，第81頁。

⑧參見高世星，張明娥.《英國環境稅稅收的經驗與借鑒》.《各國稅收縱橫》，2011年第13期，第52頁。

⑨參見環境保護部政策法規司編.《環境經濟政策匯編》.北京：中國環境出版社，2016年第1版，第1256-1261頁。

⑩參見謝穎.《英國環境稅制的演變及效應評估》.《生產力研究》，2014年第19期，第59-61頁。

參見何錦前.《論環境稅法的功能定位——基于對“零稅收論”的反思》.《現代法學》，2016年第4期，第97-109頁。

作者系首都經濟貿易大學法學院經濟法學碩士