讓“睡覺”的土地動起來

陳玉獻

6月25日是第30個全國土地日，今年土地日的宣傳主題是“節約集約用地，嚴守耕地紅線”。

在全國土地日來臨之際，6月23日，河南省自然資源廳在長葛市舉辦產業集聚區“百園增效工程”座談會，該廳負責人說，全省自然資源系統要以習近平總書記關于自然資源管理的重要論述為指導，進一步貫徹新發展理念，主動作為，盡職盡責，以盤活批而未供、閑置低效用地為核心，全面提升園區節約集約用地水平，做到“寸土必惜、寸土必用、寸土不閑”，推進產業集聚區“二次創業”，助推全省經濟高質量發展。

產業集聚區存量土地在“睡覺”

毋庸諱言，產業集聚區在河南的經濟發展中具有舉足輕重的地位。

全省產業集聚區歷經10余年建設發展，從無到有、從小到大，推動了產業集聚發展，促進了產業體系不斷發展完善，帶動了產業轉型升級。河南的產業集聚區主要有3個特點。

一是園區類型多樣。全省共有180個產業集聚區，在31個?。▍^、市）中排第4位，涵蓋經濟技術開發區、高新技術產業開發區、海關特殊監管區、特色工業園區等多種園區類型，形成了專業化、特色化的發展模式。

二是發展空間充裕。全省180個產業集聚區規劃總面積576萬畝，建成區面積224萬畝，可供繼續開發建設空間較大。2009～2018年，全省產業集聚區共批準用地145萬畝，占到同期全省總批準用地面積的三分之一，用地需求得到有效保障。

三是產業貢獻率高。2018年，集聚區規模以上工業增加值占全省規模以上工業的比重為71.6%，對全省規模以上工業增加值增長的貢獻率達97.3%，是全省經濟發展的重要載體和增長極。

今年以來，河南省自然資源廳組織對全省180 家產業集聚區土地利用情況進行摸底調查，調查發現全省產業集聚區在發展質量、土地利用效率等方面仍然存在一些問題。

一是發展質量不高，土地投入產出效益需進一步提升。河南的國家級開發區數量僅有19家，僅占國家目錄內產業集聚區總數的13%，高端產業集聚區比重較低。產業集聚區主導產業主要集中在裝備制造、建材、服裝紡織、農副產品加工等傳統行業，加工企業占比較大，多數處于產業鏈和價值鏈的低端，且同質化嚴重。項目引進重數量規模、輕質量效益，造成土地配置效率低下。

二是用地較為粗放，產業集聚區規劃布局需要進一步優化。表現之一是規劃規模過大，缺少節約集約用地的內生動力。為確保產業發展用地需求，河南在產業集聚區成立之初，就為其預留了充足的空間。但大部分產業集聚區因預留用地規模過大，發展方式相對較為粗放，從而導致布局散亂問題突出。表現之二是發展不平衡。一些發展較快的產業集聚區土地利用程度高，建設用地規模所剩無幾，發展空間受限;發展緩慢的產業集聚區還有較大的用地規模，因項目引進困難，土地利用率低，土地閑置“曬太陽”情況普遍。表現之三是存在重用地審批、輕規范管地的慣性思維。用地指標緊張與土地粗放利用現象長期并存，一邊是新增建設用地規模、指標有限，另一邊又是待盤活的存量土地面積大。

河南省自然資源廳有關負責人表示，一方面是某些產業集聚區的土地“睡大覺”，造成閑置浪費;一方面是某些地方建設用地高度緊缺，項目落地困難。必須采取果斷措施，盤活產業集聚區的閑置用地和低效用地，破解土地困局，著力降低單位產出土地消耗，以較少土地資源消耗支撐更大規模、更高質量經濟增長。

“八仙過?！北P活閑置土地

土地是金，土地是銀。自2014 年開始，河南建立了盤活存量與新增建設用地指標掛鉤制度，將盤活存量指標與新增用地計劃一并下達各地。2018 年，河南實行“增存四掛鉤”政策，全省處置批而未供土地33 萬畝，盤活閑置土地7 萬畝，均居全國前列。從政策和機制上，河南的主要做法有4個方面。

一是建立節約集約獎勵機制。已開展3屆國家級國土資源節約集約模范縣（市）評選，有16個縣（市、區）獲全國國土資源節約集約模范縣稱號。開展3屆省級國土資源節約集約模范縣評選，表彰了60個省級模范縣，每個模范縣獎勵500萬元，同時，每年預留1萬畝指標，對節約集約利用工作開展好的縣（市、區）實施獎勵，極大地激發了各地開展創建活動的熱情。

二是建立健全新增建設用地與存量土地盤活利用的“四掛鉤”機制。省自然資源廳推出新政策，將存量土地盤活利用與土地利用計劃、“城鎮工礦規模指標分配調整”掛鉤、與“新增建設用地報批”掛鉤等措施。同時，進一步加強批而未供土地盤活利用，有效遏制批而未供和閑置土地“前清后亂”現象。

三是積極開展土地二級市場改革試點。自然資源部在許昌市開展土地租賃、轉讓、抵押二級市場改革試點，建立健全市場交易規則和服務監管機制，促進提高存量土地資源配置效率，減少閑置低效土地。

四是推進土地彈性出讓供應。省政府印發《河南省人民政府辦公廳關于印發河南省工業用地彈性出讓實施辦法（試行）》，鼓勵企業通過彈性年期出讓、先租后讓、租讓結合、長期租賃方式取得用地使用權，降低企業用地成本，促進土地節約集約利用，減少閑置浪費。在盤活產業集聚區閑置、低效土地中，各地八仙過海，各顯神通，大膽探索。

一是收回后再出讓。采取無償收回與有償收回相結合的方式，重新掛牌出讓，用于新的招商項目建設。濮陽開發區產業集聚區將停產無力繼續開發的436畝土地，先后采取收購再出讓及聯營、入股、轉讓等方式將土地使用權轉移給新企業。

二是為企業牽線搭橋。搜集企業信息，進行精準匹配，通過廠房租賃、注資合作、土地流轉等方式促成企業合作，避免破產造成閑置，提高土地產出效益。開封市引導未能投產企業將土地劃塊分別出租給多家小而精的高科技企業，提升土地的產出效益。

三是推進“僵尸企業”處置。加強與法院、債權人溝通，推動破產、清算進程。通過司法拍賣等方式合法處置，強制退出土地，由新項目重新利用。安陽市高新區信益電子玻璃公司宣告破產后形成閑置、低效土地1162畝，該區通過招商引資，將土地重新用于年產400萬噸高延性冷軋帶肋鋼筋項目。

四是通過專項行動，增強存量土地盤活利用力度。新鄉高新區管委會在全區開展批而未供、供而未用、用而未盡、建而未投、投而未達標的“五未土地”專項處置行動，引導企業節約集約用地，優化土地資源配置。柘城縣政府主要領導約談使用權人，現場分析閑置原因，推動閑置土地處置進程建立黑名單制度，對閑置處置不到位的土地使用權人，限制其參與新的土地出讓活動。

推進產業集聚區“二次創業”

新形勢下，長期以來主要依靠資源、資本、勞動力等要素投入支撐經濟增長和規模擴張的方式已不可持續。4月29日，河南省縣域經濟高質量發展工作會議在鄭州召開，對產業集聚區節約集約利用土地提出明確要求。

6月23日，省自然資源廳主要負責人表示，我們迫切需要制定更加有效的處置措施，著力建立健全節約集約利用土地的長效機制，加強政策引導，推進產業集聚區“二次創業”，促進經濟高質量發展。

制度是保障，強化理念引領、激發活力。理念決定制度，河南要在新發展理念指導下構建管用好用的制度體系。一是完善土地高效利用的制度體系，形成涵蓋省、市、縣三級的推進土地節約集約利用的政策體系。二是推進體制機制建設。以優化營商環境和提升服務效能為導向，建立符合經濟高質量發展需求的機制體制，實現土地運作平臺市場化、企業配套服務外包化、引進企業運營專業化、公共服務設施共享化。

規劃是龍頭，堅持分類施策、嚴控規模。一是以規劃定類型，對產業集聚區實施全面摸底，按照規劃確定的主體功能區定位進行科學分類，制定差別化考核體系和用地政策。二是以規劃定規模，綜合考慮各方面因素，按照節約集約要求合理確定用地規模，研究制定“要素跟著項目走”的實施細則，以用地提質增效促進高質量發展。三是以規劃定布局，貫徹落實主體功能區戰略，優化產業集聚區在縣域“三生”空間中的布局，優化內部用地結構和布局。

創新是動力，著力轉變方式、明確導向。一是問題導向，分類試點。針對不同發展階段的企業，通過建設標準廠房、智能倉庫，共享公共設施等方式，提供精細化管理、菜單式服務;積極探索新的管理模式，采取試點先行、輻射帶動的方式推進。二是目標導向，優化服務。按照“六保”中“保市場主體”的基本要求，與企業休戚與共，在法律底線之上，研究差別化的政策措施，著力為企業解憂紓困，促進產業健康發展。三是效果導向，聯合監管。適應經濟高質量發展需求，學習土地利用全要素、全生命周期管理理念，創新土地高效利用監管模式，以“畝均論英雄”強化用地準入，以“合同+協議”落實共同責任，以“倒逼+引導”構建存量土地盤活的利益引導機制和低效用地退出的管控引導機制。

行動是抓手，實行多措并舉、統籌推進。一是實施“百園增效”工程。加大存量土地盤活力度，淘汰落后產能，為先進生產力騰挪空間。二是優化土地供應方式。有序推進工業用地“標準地”出讓，靈活實施工業用地彈性出讓，發揮土地在項目引進和產業發展中的調控作用。三是推進土地二級市場建設。建立統一的土地二級市場交易監管平臺，提高低效用地企業土地持有成本，降低土地交易流轉成本，從根本上解決交易門檻過高、流轉不暢問題。四是建立節約集約利用評價體系。加強大數據運用，建立產業集聚區存量建設用地盤活利用信息監管平臺，推動企業各項信息數字化“上云入鏈”，推進智慧園區建設。

雄關漫道真如鐵，而今邁步從頭越。對產業集聚區閑置土地和低效用地的治理，刻不容緩，迫在眉睫。只要我們真正踐行習近平總書記關于自然資源管理的重要論述，全面落實新發展理念，一步一個腳印干下去，將會有更多的閑置土地從夢中醒來，在全省經濟高質量發展中發揮真金白銀的作用。（作者單位：河南日報報業集團、河南省自然資源廳）