從靜態(tài)藍圖到自適應(yīng)體系

楊浚

《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確了實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和利用新技術(shù)建立統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺的相關(guān)要求。那么，如何將智慧規(guī)劃的理念方法融入國土空間規(guī)劃實踐？北京市逐步形成從規(guī)劃編制實施到預(yù)警監(jiān)測、從體檢評估再到反饋修正的閉環(huán)運行體系，并以空間地理信息集成技術(shù)為核心，逐步將大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等先進信息化技術(shù)運用到北京國土空間規(guī)劃體系的各個環(huán)節(jié)中，從靜態(tài)藍圖向自學(xué)習(xí)、自適應(yīng)、自我迭代的規(guī)劃發(fā)展，從注重物質(zhì)空間向解決變量問題、關(guān)注人的需求的動態(tài)過程式規(guī)劃轉(zhuǎn)變。

一個空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫

北京市規(guī)劃和自然資源委員會按照構(gòu)建“一庫三圖”的目標(biāo)推動數(shù)據(jù)資源的整合工作，即在全市“現(xiàn)狀一張圖”“規(guī)劃一張圖”和“審批一張圖”的基礎(chǔ)上形成市級層面統(tǒng)一的空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。目前已梳理形成300多層核心圖層數(shù)據(jù)，其中包括“一基三普一調(diào)”（基本比例尺地形圖測繪工作，地理國情普查、地下管線普查和地名普查，第三次國土調(diào)查）及不動產(chǎn)登記資料、地質(zhì)地礦資料、軌道地鐵數(shù)據(jù)、綜合管廊數(shù)據(jù)為一體的現(xiàn)狀一張圖數(shù)據(jù);集成歷年各級各類國土空間規(guī)劃成果，形成“規(guī)劃一張圖”數(shù)據(jù);集市規(guī)劃和自然資源委員會建設(shè)項目全周期審批數(shù)據(jù)整合和全市固定資產(chǎn)投資項目全周期管理的“審批一張圖”。

在此基礎(chǔ)上，進一步與BAT（百度、阿里和騰訊三家公司）、中國移動等社會大數(shù)據(jù)企業(yè)深度對接，推動政府大數(shù)據(jù)和社會大數(shù)據(jù)、行業(yè)大數(shù)據(jù)的深度融合工作，不斷拓展空間大數(shù)據(jù)的維度，提升規(guī)劃編制決策的科學(xué)性和有效性。

同時，北京市規(guī)劃和自然資源委員會陸續(xù)與統(tǒng)計、發(fā)改等部門對接，納入固定資產(chǎn)投資、財政預(yù)算、人口管理、交通管理、工商注冊、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、社區(qū)管理等各門類數(shù)據(jù)并銜接醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老、文化等各專項數(shù)據(jù)，并綜合運用社會數(shù)據(jù)，廣泛開展了大數(shù)據(jù)分析;結(jié)合已經(jīng)壓茬啟動的新一輪國土空間規(guī)劃編制，以打補丁的方式不斷深化現(xiàn)有“規(guī)劃一張圖”，利用區(qū)塊鏈中的可記錄可追溯技術(shù)，形成分區(qū)“規(guī)劃一張圖”動態(tài)維護工作機制。

一個在線審批平臺

在城市“減量”發(fā)展的理念下，北京市在行政審批制度改革工作的基礎(chǔ)上，將規(guī)劃實施分為“規(guī)劃協(xié)同綜合研究”和“后期合并快速辦理”兩個階段，開展了以信息技術(shù)為支撐的規(guī)劃實施全鏈條流程再造，搭建了把政府、企業(yè)和社會需求整合起來的規(guī)劃業(yè)務(wù)協(xié)同工作平臺。

協(xié)同平臺從改變行政部門的內(nèi)部工作組織方式入手，構(gòu)建互聯(lián)互通的信息平臺系統(tǒng)，打破“信息孤島”、跨越“管理藩籬”，實現(xiàn)信息共享、協(xié)同決策，打造更加順暢的“并聯(lián)式”研究與審批機制，實現(xiàn)由建設(shè)單位提出申報、項目信息平臺共享、政府部門主動“集合”研究的新工作方式。建設(shè)項目經(jīng)過協(xié)同平臺實現(xiàn)了綜合研究和協(xié)同審批，為項目提供了“全程線上、一站式、集成式”的規(guī)劃服務(wù)，從整體上提高建設(shè)項目的落地效率，在建設(shè)單位獲得規(guī)劃許可后，監(jiān)管部門將通過信息系統(tǒng)收到項目信息，工作人員便會主動監(jiān)督企業(yè)的后續(xù)建設(shè)過程，同時工程建設(shè)實測數(shù)據(jù)會實時傳送至系統(tǒng)，一旦發(fā)現(xiàn)問題，政府部門將馬上進行會商，提出解決方案供建設(shè)單位進行決策，保障項目順利進行。

下一步，北京市規(guī)劃和自然資源委員會將以國土空間基礎(chǔ)信息平臺為基礎(chǔ)，打造縱向覆蓋項目建設(shè)全生命周期、橫向覆蓋全業(yè)務(wù)領(lǐng)域的政府智慧管理審批服務(wù)系統(tǒng)。

一個即時監(jiān)測系統(tǒng)

北京市搭建了全覆蓋、全過程、全系統(tǒng)的國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，對城市的運行情況進行監(jiān)測。這一系統(tǒng)在“大棚房”整治、淺山區(qū)違法建設(shè)查處、耕地非農(nóng)利用分析、留白增綠等專項任務(wù)中已經(jīng)發(fā)揮作用。例如：利用人工智能技術(shù)在遙感影像上快速識別“大棚房”等監(jiān)測目標(biāo)，基于高頻次、高分辨的遙感影像數(shù)據(jù)，通過影像變化檢測技術(shù)提取地表全要素變化圖斑，開展全市城市空間變化動態(tài)監(jiān)測;研究建立可以進行智能分析學(xué)習(xí)的神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)，模仿人腦來分析解釋衛(wèi)星影像數(shù)據(jù)，快速識別并提取影像數(shù)據(jù)中“大棚房”、違法建設(shè)等專題圖斑;通過深度學(xué)習(xí)、多次迭代等算法提高目標(biāo)檢測的準(zhǔn)確率和效率。

同時，利用移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立起任務(wù)統(tǒng)一下發(fā)、多人協(xié)同分工、現(xiàn)場核查上報、后臺實時匯總的信息快速反饋機制，大幅提高國土空間規(guī)劃監(jiān)測的自動化水平，大幅縮短信息上傳下達及匯總的時間。

一套體檢評估機制

按照“一年一體檢、五年一評估”的定期評估機制，首次北京城市體檢工作在2018年完成，重在探索工作方法、建立工作框架。

北京市規(guī)劃和自然資源委員會采取規(guī)劃大數(shù)據(jù)、社會運行數(shù)據(jù)、統(tǒng)計局采集數(shù)據(jù)、政府重點任務(wù)完成情況統(tǒng)計跟蹤情況，進行等多元數(shù)據(jù)套合校驗，從各個維度對城市進行更為準(zhǔn)確的“畫像”，并引入第三方開展專題評估，再加上專家全程把脈，最終形成北京城市體檢報告。

包含“一張表”“一張圖”“一個清單”

“一個滿意度調(diào)查”和“一個數(shù)據(jù)平臺”的“五個一”體檢框架在這次城市體檢中得以確立：總規(guī)指標(biāo)體系表、城市空間發(fā)展基本情況圖、總規(guī)實施102項重點任務(wù)完成情況清單、國際一流和諧宜居之都社會滿意度調(diào)查和綜合匯總、相互校驗的多源數(shù)據(jù)平臺。

此外，北京市規(guī)劃和自然資源委員會聯(lián)合百度、阿里（高德）、聯(lián)通等大數(shù)據(jù)運營商，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺和開放數(shù)據(jù)環(huán)境，綜合空氣質(zhì)量檢測、燈光遙感、交通IC卡數(shù)據(jù)、點評類信息等社會大數(shù)據(jù)資源，對城市人口和就業(yè)特征、公共服務(wù)設(shè)施配置、空間品質(zhì)等進行定量分析，多源數(shù)據(jù)互為支撐互為補充，來支持體檢分析工作。

回顧北京市國土空間規(guī)劃的智慧化探索，能看到很多可以反思和進步的空間：

在研究內(nèi)容方面，關(guān)注城市物質(zhì)空間較多，關(guān)注城市中人的活動、感受和需求不足，對于物質(zhì)空間內(nèi)在的交通流動、經(jīng)濟消費、社會交往等“流”的活動感知，尤其是人的流動的感知還處于探索階段。北京市規(guī)劃和自然資源委員會今年將繼續(xù)開展?jié)M意度調(diào)查和街道人居環(huán)境監(jiān)測評價，從主客觀兩方面聚焦和關(guān)注人的感受體驗。未來，應(yīng)對城市運行過程中各種變化、各種需求，尤其是人的體驗感受需求，應(yīng)形成即時、智能的響應(yīng);城市數(shù)據(jù)自采集、自生成，規(guī)劃自監(jiān)測、自評估，城市自適應(yīng)、自運行。

在數(shù)據(jù)獲取和技術(shù)手段方面，空間數(shù)據(jù)獲取方式相對成熟，而空間以外的其他數(shù)據(jù)主要是依托傳統(tǒng)獲取路徑;跨越不同應(yīng)用范疇的數(shù)據(jù)之間還存在壁壘，技術(shù)手段局限于單項技術(shù)、局限于局部點位的應(yīng)用，還不能形成有效的城市整體感知評測。下一步，應(yīng)進一步打通社會大數(shù)據(jù)獲取途徑，促進政府和社會數(shù)據(jù)的進一步融合。同時，隨著5G時代在物聯(lián)網(wǎng)和人工智能等領(lǐng)域的發(fā)展，我們應(yīng)更加主動地去擁抱這些新技術(shù)、綜合統(tǒng)籌運用這些新技術(shù)，可持續(xù)、全方位地去感知城市。

在指標(biāo)體系方面，自上而下的管控式指標(biāo)與自下而上體驗式的指標(biāo)結(jié)合得還不夠，宏觀引領(lǐng)式指標(biāo)和底線約束性指標(biāo)結(jié)合得還不夠，還不能適應(yīng)城市全面綜合的體檢評估要求。在這次城市體檢中，北京市已經(jīng)探索形成了初步的城市體檢監(jiān)測指標(biāo)體系，在此基礎(chǔ)上，北京市規(guī)劃和自然資源委員會將按《自然資源部辦公廳關(guān)于開展國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和現(xiàn)狀評估工作的通知》要求，進一步完善城市生態(tài)安全、水資源使用等城市底線監(jiān)測指標(biāo)，增加一些城市布局結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟密度等高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)以及人的體驗感受等方面的分級分類指標(biāo)，統(tǒng)籌利用多種技術(shù)手段、多種數(shù)據(jù)來源，進行長期穩(wěn)定的監(jiān)測。（摘編自《中國自然資源報》2019年9月11日5版）