創新運用“政府+市場”模式實現生態產品價值

任佳　鄭文聚　王軍

探索生態產品價值實現機制是貫徹落實黨中央生態文明建設部署的重要措施，也是踐行“兩山”理念的重要抓手。哥斯達黎加曾通過完善相關法律法規，由政府主導實施生態補償項目，并運用市場手段，探索形成了生態產品價值實現的路徑。本文研究分析哥斯達黎加的實踐，以期為我國探索建立“政府主導、各界參與、市場運作、價值永續”的生態產品價值實現機制提供借鑒。

哥斯達黎加國土面積僅占世界陸地面積的0.03%，但擁有全球近4%的物種，是世界上生物物種最豐富的國家之一。其26%的國土面積為國家公園或自然保護區，全國森林覆蓋率達52%。歷史上，哥斯達黎加森林面積占國土的80%以上，然而隨著經濟發展，毀林現象嚴重，林地占比曾一度下降到21%。1979年開始，哥斯達黎加主要通過外援項目和采取森林生態補償等措施的實施，逐步恢復森林。經過多年努力，哥斯達黎加從初期用外援資金和政府投入，轉向逐漸探索建立“政府+市場”的生態產品價值實現之路。

政府主導完善生態產品價值實現機制

完善法律法規制度體系。哥斯達黎加的生態補償機制探索始于1969年，頒布了首部《森林法》，鼓勵新造林和更新造林。之后，該國多次修訂該法，

逐步完善生態補償機制：1986年修訂的《森林法》規定，通過補償造林成本，鼓勵中小型企業和農場主造林;1990年再次修訂《森林法》規定，將以財政激勵和直接支持方式鼓勵再造林擴大到適用于大、中、小型林業企業;1996年修訂的《森林法》對生態補償制度進行了完整的規定，包括生態服務的內涵、生態補償的管理機構、補償對象、補償資金來源、補償合同、森林保護激勵措施等。此外，哥斯達黎加還制定了《公共服務監管法》《環境法》《土地保護法》和《生物多樣性法》等法律，對生態補償制度作出了相關規定。同時，

負責生態補償的管理機構還針對生態補償的規則、補償合同、監督措施等內容制定了一系列的實施細則，構建了完善的法律法規制度體系。

明確管理機構及其職責。為了保障生態補償機制的正常運行，哥斯達黎加明確了生態補償管理機構及職責，設立了國家森林基金，管理國內的生態補償項目，并對基金的組成、職能、與職 務活動相關的合同或采購、禁止行為等進行了規定。在實踐中，國家森林基金負責管理與生態補償相關的一切活動，包括籌集資金、制定有關規則、與生態服務的支付方進行談判并確定支付額度、與生態服務提供方簽訂生態補償合同并支付補償費等。

實施多樣化生態補償項目。在生態補償制度實施初期，林地所有者或使用者只要擁有1公頃以上的林地并愿意用于造林或以其他有利于森林保護和管理的方式加以利用，即可與國家森

林基金簽訂合同，加入生態補償項目，并獲得相應的森林生態服務補償。隨著實踐的發展，生態補償項目類型逐漸多樣化，包括再造林項目、可持續森林管理項目、森林保護項目、人工林栽植項目、農用林業項目、有林業生產潛力地區的重建更新項目和牧場自然更新項目。林地所有者或使用者可自主選擇是否參加項目，并根據林地條件選擇項目。林地所有者可以向國家森林基金提交申請，國家森林基金根據法律規定受理申請，并與符合條件的林地所有者簽訂生態補償合同。國家森林基金在合同約定的支付期限內，按照約定的金額支付環境服務費用，而林地所有者則應當按照約定，在其所有土地上履行造林、森林保護、森林管理等義務。

多渠道籌措資金。生態補償資金來源包括稅收、國內外組織的贈款或貸款、與私有企業簽訂的生態有償服務協議、金融工具及其他渠道等。在實踐中，哥斯達黎加的生態補償資金主要包括以下幾種：一是稅收。主要包括化石燃料稅和水稅兩部分。根據1996年《森林法》的規定，化石燃料稅收中的1/3將被用于國家森林基金。但在實踐中并未全額撥付過。此后，《稅收簡化效率法》對此規定進行了修改，規定化石燃料稅的3.5%用于國家森林基金。這筆資金不通過財政部直接分配給國家森林基金。2005年，哥斯達黎加通過修改水稅擴大了水資源補償的使用范圍，所有的水資源使用者，包括水力發電、農業用水和飲用水的用戶，都必須為其所在區域森林提供的水資源服務付費。二是國際援助。國家森林基金自成立之初就通過與國際組織和銀行的談判，獲取生態補償資金，其中包括;世界銀行貸款、國際環境組織補助金和一些國外援助機構的援助款。三是其他來源。國家森林基金負責與私有企業（電力公司、飲料生產企業等）商議，簽訂生態服務付費合同，由此所得資金用于生態補償項目。除此之外，私人購買環境服務證書也是生態補償項目的資金來源。

運用市場手段實現生態產品價值

開展碳匯市場交易。國家森林基金創立了可交易碳信用（CTO），是全球碳市場早期的進入者之一。政府與從事固碳經營的林業經營者簽訂碳匯買賣合同，獲得碳匯產權后，政府將其集中，并在國際市場尋找買家，出售所得作為生態補償資金。哥斯達黎加于1997年以200萬美元的價格向挪威售賣2億噸碳當量，還每年售賣5.4萬噸碳當量給世界銀行生物碳基金。此外，哥斯達黎加還在非《京都議定書》規制市場積極尋找潛在買家。

構建綠色金融支撐體系。哥斯達黎加運用金融市場工具，如特定的債券和票據等，為生態產品價值實現提供綠色金融支撐。例如：哥斯達黎加發行碳債券以及貿易抵消證明給外國投資廠商，有效保證期為20年，國外投資者可用此憑證抵免其在本國減少的二氧化碳量。

實行生態產業化經營。哥斯達黎加保護森林，也依靠森林創造經濟效益，生態旅游是其主要開發項目。20世紀80年代末，哥斯達黎加因自然資源的高質量和多樣性，吸引了大量科研人員來此研究，旅游服務業應運而生。20世紀90年代，哥斯達黎加堅持可持續發展戰略，憑借其豐富的自然資源優勢和文化特色，開始發展特色生態旅游業。哥斯達黎加實行“旅游+環境教育” 的模式，為游客介紹風土人情和相關自然知識，并提供親身實踐的機會，通過諸如叢林探險、熱帶音樂類等活動，使游客切身感受到當地自然和文化特色。目前，哥斯達黎加的生態旅游業已具有世界影響，以其生態資源的知名度、“旅游+環境教育”式的組織措施吸引了大量生物學家、生態學家致力于生態旅游可持續發展的研究與實踐。

對我國的啟示

生態產品價值的實現，要積極探索“政府+市場”的運作模式，應借鑒國際經驗，探索出一條“政府有為、市場有效”的生態產品價值實現路徑。

建立健全法律法規體系。建立健全生態產品價值實現法律法規，對生態產品的概念內涵、生態產品價值核算機制、生態產品價值實現途徑等主要內容進行規定;明確生態產品價值實現管理 部門及其職責，制定生態產品價值實現的實施細則;結合生態產品價值實現的實踐需求，修改完善配套法律法規和相關政策。

發揮政府主導作用。按照“誰受益、誰補償”的原則，明確生態保護者與受益者的權利義務，結合生態保護修復，設計類型多樣的生態保護補償項目，多渠道籌措資金，加大生態保護補 償力度。大力推進傳統產業綠色化改造，綜合運用環保、安全及技術標準等多種政策手段，對高污染、高能耗和產能過剩的傳統產業進行綠色化改造。

吸引社會各界參與。因地制宜，立足各地自然生態稟賦，引導各地發展特色和優勢生態產業;探索建立政府和社會資本合作模式，推行環境污染第三方治理，培育綜合性環境服務企業，引導社會資本進入生態市場;加大國際交流合作，吸引國際資本參與。

培育市場運作體系。開展生態權屬交易，探索建立碳排放權、排污權、取水權、用能權等生態權屬交易機制;探索運用綠色金融市場工具，建立綠色信貸服務體系，成立綠色發展基金，鼓勵金融機構發行綠色債券、創新綠色保險產品;構建生態產業體系，探索“生態+”產業發展模式，推動科技、文化與生態等要素有效融合。

促進生態產品價值永續發展。堅持可持續發展戰略，在生態產品價值實現過程中，把生態保護放在首位，尊重自然、保護自然，加大生態環境保護教育，強化生態保護意識，使人們在發展經濟的同時更加注重生態環境保護，實現生態產品價值的永續發展。（摘編自《中國土地》2019年第9期）