應急管理

雷冊淵

我國自古以來就是自然災害多發、頻發的國家，在應對災害的漫長歲月中，逐漸形成了“居安思危，思則有備，有備無患”“安不忘危，預防為主”等豐富的應急文化。

自新中國成立以來，我國應急管理工作應對的范圍逐漸擴大，由自然災害為主逐漸擴大到自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等方面，應急管理工作的內容也從應對單一災害，逐步發展到需要綜合協調的復雜管理。

新中國成立之初到改革開放之前，主要為單項應對模式。我國建立了國家地震局、水利部、林業部、中央氣象局、國家海洋局等專業性防災減災機構，一些機構又設置若干二級機構，還成立了一些救援隊伍，形成了各部門獨立負責各自管轄范圍內的災害預防和搶險救災的模式。

改革開放之初到2003年抗擊“非典”，則主要是分散協調、臨時響應的模式。在此階段，當重特大事件發生時，通常會成立一個臨時性協調機構以開展應急管理工作，但在跨部門協調時，工作量很大，效果并不好。直到2003年春天，我國經歷了一場由“非典”疫情引發的從公共衛生到社會、經濟、生活全方位的突發公共事件。應急管理工作得到更高程度的重視，全面加強應急管理工作開始起步。

2005年，中國國際減災委員會更名為國家減災委員會，標志著我國探索建立綜合性應急管理體制。第二年，國務院辦公廳設置國務院應急管理辦公室（國務院總值班室）發揮運轉樞紐作用，成為我國綜合性應急體制形成的重要標志。此外，專項和地方應急管理機構力量得到充實，形成了“國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”的格局。

2018年4月，我國成立應急管理部，將分散在各部門的應急管理相關職能進行整合，打造統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制。

從單項應對發展到綜合協調，再發展到綜合應急管理模式，我國應急管理工作的理念也發生了改變——從被動應對到主動應對，從專項應對到綜合應對，從應急救援到風險管理。

應急管理職能是國家公共管理職能的重要組成部分，也是衡量一個國家現代化水平的重要指標。根據相關資料和研究成果，目前國外應急管理體制主要有3種：美國模式，突出州和地方政府的自主管理;日本模式，強調突發事件牽頭部門相對集中管理;俄羅斯模式，實行自上而下的垂直管理。這些模式各具特色，但就世界經驗來看，與鄉村地區和中小城市相比，超大城市的安全問題更受到世界各國政府的關注。

首先，從致災因子分析，由于超大城市人口密集，人類活動集聚，城市系統受人為因素干擾很大，具有顯著的脆弱性，因而更容易發生人為災害或由于人為因素誘發的自然災害;從災害過程來看，超大城市災害的擴散性較強;從災害衍變來看，超大城市在發生原生災害之后，很容易引發次生災害和衍生災害;從災害后果來看，同一等級災害發生在超大城市將產生更大的危害性。

正因如此，在美國“9·11”事件以后，世界各國特別是發達國家的超大城市都更加重視公共安全應急管理。

美國除了形成一整套應急管理法律體系外，還形成了一套完善的指揮系統。紐約市長是該市危機管理的最高領導人，負責危機管理的全方位領導。紐約市危機管理辦公室直接由市長領導，主要目標是使紐約市市民充分認識潛在危機事件，并對其做好充分的準備，無論是自來水管破裂、紐約市大停電還是恐怖事件，危機管理辦公室都要確保政府各職能機構在危機爆發之前、過程中以及平息之后進行有效的合作。這種統一由市長進行指揮的操作系統可以及時整合各地區的資源，減少損失。

日本東京的應急管理體系則是以巨災為重點，對城市的整體應急架構進行梳理，并且找到城市最薄弱的環節，對其進行整體評估，最后形成東京各丁目的綜合危險度報告。例如，東京震后火災風險評估，主要就地震發生時用火器具、電熱器具、化學藥品、工業用爐、危險設施及其他起火因子的起火率，來計算其起火次數。同時，起火評估還會考慮不同季節、起火時間段、居民初期滅火能力、消防救援能力等因素的影響。

自1975年11月第一次開展不同地區地震綜合危險度評估以來，東京每5年就會集中開展一次此項工作，每次綜合危險度評估的結果都會在政府網站進行公布，接受社會各界的監督，不斷改進。同時，日本政府在開展社會培育方面也形成了一套十分完善的體制機制，為各國應急管理工作提供借鑒。

隨著大數據、云計算、人工智能等新技術在城市管理領域的運用，一些歐美國家的城市將應急管理的重心放在城市日常的信息化監控和大數據預警環節上。它們通過手機GPS定位、社交媒體信息眾包等技術，對城市危機進行實時監控和預警，最主要的是，通過數字化分析技術，幫助身處危機中的市民盡快脫離險境。

在意大利的羅馬和米蘭兩大城市，“危機可視化”項目得到了應用。該項目通過收集社交媒體中帶有地理信息的數據，來分析大型政治事件及公共活動中市民的感受和情緒，以此對可能出現的城市危機進行預測和監控。通過物聯網平臺，市民就能更主動和清晰地了解到自己所在的空間可能出現危機的程度，以便提前做好相應準備。

另外，由這套系統還衍生出了“逃生APP”應用，借助增強現實技術，不僅能將整個危險區域的危險程度在第一時間告知手機客戶端用戶，用戶還可以通過手機鏡頭進行街景掃描，在屏幕上出現的綠色導航箭頭，能帶領用戶迅速找到逃生出口。

這套系統不僅能進行危機預警及提供相應逃生指引，還能分析城市居民對城市舉辦的大型活動的滿意度。該系統的開發團隊在盧布爾雅那市設計雙年展上，就實時呈現了柏林居民24小時內在Facebook、Twitter等社交媒體上表達出的對所在地點的感受。市民的喜怒哀樂，能通過簡單直觀的色點及其分布面積、密度得到呈現。在這張數字化地圖中，某個時間段、某個街區的市民焦慮密度大，則發生突發城市應急事件的風險就越高。城市管理者能依據地圖的顯示，及時做出人流控制、交通疏導等決策，防范城市危機事件發生。

如果說搭建一套基礎的城市應急信息收集平臺、通過信息數據的社會化分析做出有效的預警，并及時發出相應的應急指引，是未來智慧城市的基礎硬件的話，那么，提升城市治理者及普通市民使用數字化應急管理系統的信息素養，或許也將成為信息社會中城市應急治理的主要內容。

◎ 來源|解放日報（有刪減）