鄉村振興戰略下我國農業保險發展研究

2020-08-04 16:56:32曲統昱吉彩紅

海南金融 2020年6期

曲統昱吉彩紅

摘 ? 要：實施鄉村振興戰略是決勝全面建成小康社會的重大歷史任務，農業保險作為服務“三農”的主要政策工具和金融工具，與鄉村振興戰略的實施緊密關聯。本文闡述了鄉村振興戰略下農業保險發展現狀，分析了農業保險在產品體系、基層服務網絡、大災風險分散、保費補貼等方面存在的問題，并在此基礎上提出農業保險發展的相關建議，以更好地發揮農業保險助力鄉村振興戰略的作用。

關鍵詞：農業保險;鄉村振興戰略;大災風險分散機制;保費補貼

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.06.009

中圖分類號：F842.6 ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ?文章編號：1003-9031（2020）06-0055-07

黨的十九大報告首次提出實施鄉村振興戰略，為全面建成小康社會和實現“兩個一百年”目標夯實基礎，農業保險在鄉村振興戰略中不可或缺。2019年財政部《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》提出推動我國農業保險改革，2020年中央一號文件多次提及農業保險對農村經濟發展的推動作用。在國家政策的大力推動下，農業保險取得了快速發展。

一、鄉村振興戰略與農業保險的關系

（一）鄉村振興戰略促進了農業保險的發展

1.鄉村振興戰略為農業保險的發展奠定了政策基礎。近幾年的中央一號文件都提及農業保險服務“三農”的重要作用，2018年的中央一號文件更是把農業保險界定為“農業支持保護制度”，為農業保險未來發展奠定了政策基礎。

2.鄉村振興戰略促進了農業保險產品結構的調整。鄉村振興利用資源優勢把傳統農業與餐飲、旅游、農產品加工和農業示范園等產業進行有機融合，提倡積極發展鄉村產業，隨著融合程度不斷加深，一批新型農業經營主體如家庭農場、龍頭企業和農民專業合作社等先后興起，以農產品物流保險和農產品倉儲保險為代表的新的保險需求逐漸增加，從而促進了農業保險產品結構的調整。

3.鄉村振興戰略拓展了農業保險的覆蓋領域。鄉村產業的壯大必然配備現代化的農業設施，如高標準農田、大中型灌溉區、重大水利工程以及農業機械等，這些農業設施在使用過程中產生的設備故障、人員操作失誤及人身意外傷害等風險成為農業保險新的覆蓋領域。

4.鄉村振興戰略創新了農業保險的經營模式。鄉村振興強調金融扶貧理念，要引導農村經濟產業發展，加強農村社會環境治理，農業保險經營模式需要不斷創新以與之契合。目前“保險公司+種子公司”、“新業態+直接銷售”、“社會治理+農業保險”、“農業保險+農村扶貧”等新的經營模式逐漸形成。

（二）農業保險保障了鄉村振興戰略的實施

1.農業保險保障了農民收入穩定。農業生產經營需要政府或金融機構提供補貼，而政府直接補貼是一種普惠手段，對大額損失的農戶起不到實質性幫助，農業保險可以利用自身的杠桿效應為農民提供足額保障，保障了農民收入穩定。

2.農業保險發揮了金融扶貧的作用。農業保險起到風險分散和信用增級的效果，可以引導經濟資源流向貧困地區，滿足了多元化扶貧融資模式，提高了扶貧資金使用的科學性和精準性，發揮了金融扶貧的作用。

3.農業保險壯大了特色優勢產業。農業保險的風險保障功能激勵農戶充分利用地域優勢資源發展特色產業，調動了農戶生產經營的主動性和創造性，為農村脫貧致富奠定了產業基礎。

4.農業保險有助于農民文化素養水平的提升。農業保險在擴大保障廣度和深度的同時，增加金融工具和科學技術的應用，為服務鄉村生態建設和促進農民文化素養建立了新渠道，強化了農村整體公共文化建設。

二、鄉村振興戰略下農業保險發展現狀

（一）政策地位凸顯，措施不斷完善

2018年1月至2020年2月，國家先后發布了一系列鄉村振興戰略下發展農業保險的政策文件（見表1），強調了農業保險的制度屬性和政策地位，并提出一系列舉措，為規范農業保險活動夯實了政策基礎。

（二）試點范圍不斷擴大，產品體系逐步完善

就農業保險產品的試點地區而言，“保險+期貨”試點省份擴展到黑龍江、新疆、云南等23個?。ㄗ灾螀^、直轄市）。稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點在全國逐步開展。在試點品種方面，“保險+期貨”試點品種增加到玉米、大豆、棉花、白糖、天然橡膠、雞蛋、蘋果、紅棗八類。農業保險承保的農作物品種基本覆蓋了農、林、牧、漁各個領域。除中央政策性補貼的16大類農業保險產品外，2018年農業保險覆蓋地方特色優勢農產品超過200種，其中，價格保險的標的擴大到包括生豬、蔬菜、糧食作物和地方特色農產品共4大類73個品種;指數保險的標的包含玉米、水稻、小麥、花卉、蔬菜、水產、果業、茶葉、橡膠等多類農產品①。“中央保大宗、保成本，地方保特色、保產量”的多層次農業保險產品體系正逐步完善。

（三）補貼力度不斷增強，補貼效果持續放大

補貼品種由最初的5個種植業品種擴展至種、養、林3大類共16個品種，基本覆蓋了關系國計民生和國家糧食安全的主要大宗農產品。補貼范圍擴大至全國，補貼比例也逐步提高并體現出差異化（見表2）。2018年，中央財政實現保費補貼199.34億元，同比增長11%，為1.95億戶次農戶提供風險保障3.46萬億元，財政補貼的使用效果放大了174倍①。

（四）保費規?？焖僭鲩L，保險份額穩步提升

農業保險保費規模逐年上升，從2009年的133.93億元增長至2018年的572.65億元，年均增長率為17.52%（見圖1）。從保費規模占財險市場總保費的比重看，農業保險在2016年成為財險市場中僅次于機動車輛保險的第二大險種，2018年首次突破5%。

（五）賠款支出逐年增長，保障水平持續提高

2008—2012年，農業保險簡單賠付率為54.49%，2013—2017年為63.56%，2018年上漲為73.49%，賠付率整體上升趨勢明顯，賠付支出逐年增長。同時，農業保險保障水平持續提高，2017年起，13個糧食主產省中的200個產糧大縣實現了三大主糧作物保障水平由保物化成本提升至覆蓋土地流轉成本，保障水平較之前提高約90%。2008—2018年，全國（不含西藏）參保農戶繳納1元保費平均可獲得的風險保障從121元提高至183.57元，2018年，小農戶被列入保障范圍，農業保險的保障水平達到了23.21%，同比增長19%。

三、鄉村振興戰略下農業保險存在的問題

（一）產品體系的標準有待提高

一是我國農業生產者總體呈現出小農戶和新型農業經營主體并存的“二元主體”格局，二者在生產規模、生產模式和保險需求上不一致，現有的農業保險產品無法滿足多樣化需求。二是農產品覆蓋率在地域上分布不均衡，如三大主糧作物的平均覆蓋率超過70%，但有的省接近100%，而有的省卻不足30%，地方特色優勢農產品保險品種覆蓋面較低。三是我國大部分省市的農業保險保障只覆蓋農產品的物化成本，隨著機械、化肥等價格的上漲，農業生產成本持續上升，已有的農業保險保障對農民來講普遍感到“不解渴”。以種植業為例，2018年其保障深度僅為13.74%，處于較低的水平。

（二）基層服務網絡不夠暢通

目前很多經營農業保險的公司不愿走入基層，導致農業保險服務“最后一公里”不暢通。一是農業保險基礎設施尚不完備，如缺乏基礎信息共享平臺;承保農作物的方位、面積等基礎數據缺失或有誤;農業指標監測設備及場所不完善等。二是承保理賠工作有待規范，如承保需要逐門逐戶進行登記申請，審查保險標的，有時還需村干部配合，任何環節的延遲都可能造成標的不符、違規經營等現象發生。另外，農業損失成因的復雜性和時效性使得災后第一時間定損極為重要，若僅靠人工查勘成本高、偏誤大，賠付金額無法完全覆蓋損失。有些偏遠地區還存在專業服務人員稀缺的現象，損失范圍通過與政府、村委會以及農民個人商議而定，很難達成一致，不利于保障農戶風險。

（三）大災風險分散機制有待完善

農作物產量受自然環境影響十分顯著，極端氣候（如雹災、洪澇、干旱等）的出現會導致農民發生重大損失，給保險公司的賠付能力造成嚴重威脅，如2013年黑龍江特大洪澇災害，當年的賠款額相當于過去四年農業保險賠款總和。當前我國應對農業大災損失的方式主要依靠農業保險大災風險準備金和再保險，但前者風險承擔能力有限，后者經營主體（中國農業保險再保險共同體，簡稱“農共體”）市場運作功能不完備，綜合成本率較高，災害頻發致使其急需擴大承保能力。農業巨災指數保險、“保險+期貨（權）”等新模式正處于不斷完善的階段，以“保險+期貨（權）”為例，期貨（權）交易品種單一、覆蓋面窄、交易市場不穩定的弊端依然明顯，未來有待強化。

（四）保費補貼機制不夠健全

我國農業保險的保費補貼機制仍然存在不足之處。一是在“中央保大宗，地方保特色”的基礎上，地方政府補貼層級單一，細分程度欠佳。對于不同農業主體、不同貧富差距的地區，保費補貼差異不明顯。二是保費補貼范圍較小，僅涵蓋16個品種。經營費用補貼有所欠缺，優惠政策實施力度不大。三是補貼流程繁瑣，農業保險保費補貼需要經過農險機構、縣區財政局、市財政局和省財政廳的層層審批和分發（見圖2），導致補貼獲取滯后。

四、鄉村振興戰略下農業保險的發展對策

（一）建立健全多層次、廣覆蓋、高保障的農業保險體系

一是多層次。分別針對小農戶和新型農業經營主體實行“普惠性基本險”和“普惠性基本險+高保障附加險”的模式。前者提供基本的風險保障，由政府全額補貼保費，保證災后快速恢復生產力;后者在“保基本”的基礎上，提供不同層次的高額風險保障，保費由農業生產者和政府共同分擔。二是廣覆蓋。穩步擴大大宗農產品保險的覆蓋范圍，保證三大主糧價格穩定;鼓勵開展地方特色農產品保險，逐漸提高其占農業保險的比重;逐步覆蓋農業生產領域全方位的風險，如為新型農業經營主體開展環境污染責任險、區域產量險、農產品質量險等。三是高保障。在完全保障物化成本的基礎上將地租和勞動力成本納入保障范圍，形成完全成本保險，然后以收入保險實現保收入的目標。完全成本保險和收入保險對于保障農產品供給穩定，支持農業產業振興起到了良好的推動作用。

（二）提高基層服務質量

一是加強農業保險的基層服務網絡建設，以農業生產重點鄉鎮區域為劃分標準建立農險服務網點，隨著業務的增加再逐步拓展未曾覆蓋的地區，最終實現服務網點縣級或地市級全覆蓋。二是保證承保理賠工作的效率和質量，規范操作程序，做到公正透明。三是加大災害預防的投入，引進和培養專業人才，充分利用高科技手段彌補農業保險基礎設施的缺失，做好保險服務農業發展的規劃。

（三）健全大災風險分散機制

對于農業保險大災風險準備金風險承擔能力不足的問題，需要地方政府和中央財政對于保險公司超賠的部分給予適度補貼，同時積極吸引社會資金的支持。對于農共體經營虧損的問題，要以組建中國農業再保險公司為契機，加快建立多方參與、風險共擔、多層分散的農業保險大災風險分散機制。對于“保險+期貨（權）”，要注重優化，不斷開發新產品，擴寬保障范圍，準許場外和場內期貨（權）交易并存，跟進后續服務，為交易提供便捷。

（四）提升保費補貼的科學性

一是實行差異化補貼政策。對于補貼供給方，應根據當地經濟情況由省級財政向區級、縣級財政延伸，條件允許的還可進一步擴展到鄉鎮級財政，各級財政的保費補貼實行聯動機制、動態調整。對于補貼需求方，在保證對大宗農產品補貼穩定的基礎上，鼓勵和發展對地方特色農產品的保費補貼并逐漸向糧食生產功能區和重要農產品生產保護區延伸。同時，還要注重對小農戶特別是建檔立卡貧困戶的保費補貼。二是擴大財政補貼的范圍?？梢园巡糠值胤絻瀯萏厣a業分時分批納入中央財政補貼目錄，并逐步對各類涉農業務采取補貼措施。三是增加對農業保險經費的補貼。對經營管理費、再保險費、農作物產量驗證費、農業組織登證費等農業保險經費不斷提高補貼額度。四是加大優惠政策的實施力度。在減免增值稅或免征印花稅的基礎上，降低應納稅所得額的比例，增加免稅科目。鼓勵對農戶實施無賠款優待政策，優惠幅度可視當地保險標的損失頻率和程度以及農戶防災防損的積極性進行調整。五是簡化保費補貼流程。建議各級重復性的審核內容應該盡可能的化繁為簡，重復的審批內容一次性由縣區財政局完成并備案。資金到位后，縣區財政局需向上提交并說明備案情況，以便日后審查、追責到人。

（五）推動農業保險科技發展

當前正處于農業保險科技發展的爆發期，借助“金融+科技”的優勢，積極開展智慧農險建設。一是鼓勵結合GIS定位、衛星遙感、氣象災害模型等技術建立可視化數據分析管理平臺，實現對每個田塊的形狀、位置、面積、權屬人及作物種類等信息的精準識別，為承保、理賠和補貼提供有力的數據支持。二是提倡運用溯源系統、生物技術等建設農產品追溯體系，對其從生產到消費各環節的信息進行記錄和監測，形成全產業鏈的農業信息管理數據庫，促進農產品經營者、政府部門、保險公司等機構的橫向交流。三是建議保險公司通過衛星定位、無人機巡航等技術對農業生產區域進行災害監控，繪制災害風險等級地圖，實現農田風險等級評估、作物適應性評估、農業災害預測與防治和估產定損等功能，并與氣象、林業、水力等部門共建預警服務平臺，使政府和農戶具備災害快速反應能力。

五、結語

2020年是鄉村振興戰略“三步走”首個目標實現之年，我國農業保險的發展要結合農戶需求和政策指引適時做出調整，提高對農業保險產品體系、基層服務、大災風險分散、保費補貼和科技應用的重視程度，全面助力鄉村振興。

（責任編輯：夏凡）

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