“公民同招”：為學生減負，為教育公平助力

張端鴻

今年是“公民同招”政策全面落地的元年。根據《中共中央 國務院關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》，從2020年開始，嚴禁以各類考試、競賽、培訓成績或證書證明等作為招生依據，全面取消特長生招生，取消快慢班和特色班等政策也落地實施，“公民同招”的系列“組合拳”全部到位。這樣一來，徹底消除了低學齡段學生的學業競爭，降低了擇校熱度，有望實現對中小學生學業負擔的“釜底抽薪”。

“公民同招”新政改變了學生和家長的預期與選擇

最新的“公民同招”政策組合很透明。對家長來說，已經沒有任何必要在為孩子擇校這件事上猶豫不決了。如果選擇民辦學校，公辦學校就只能參加統籌。這是一個政策關鍵點，萬一民辦學校進不去，參加統籌又掉到“二三線”公辦學校，“學區房”就白買了，少有家長愿意抱僥幸心理。政策抓住了這個痛點，為民辦學校降溫。進一步觀察，既然低學齡段的競爭已經不存在，很多家長陸續幫孩子停掉了各種校外培訓班——學籍或戶籍已經可以確保孩子自然升學，又何必給孩子太大壓力呢？不少家長開始給予孩子更多的學習自主和自由，也給了孩子更多參與體育、藝術等興趣活動的時間。

從中小學校的情況來看，不少校長反饋，生源向公辦學校回流的現象明顯。原來有些生源招不滿的公辦學校，如今也需要統籌生源了。民辦學校則明顯地感受到報名人數下降，而抽簽的“中簽率”總體也不低。熱門的民辦學校雖然不存在招不滿的情況，但報名人數也有所減少。部分質量和層次不是特別理想的民辦學校，招生的壓力變得更大。生源不平衡會加劇民辦學校的培養難度，學校需要做好較大規模分層、分類教學的準備。9月學生即將入學，不少學校年初就已經開始加強這方面的工作。

“公民同招”新政前學業負擔的此消彼長

為什么“公民同招”新政能夠立竿見影地改變學生和家長的預期，此前的減負政策卻總是失效呢？回顧民辦學校的發展歷程，最早引入民辦教育是由于公辦教育資源不足，同時，也是為了在市場經濟條件下提供多樣化的教育服務供給。2006年《義務教育法》修訂，要求“不得將學校分為重點學校和非重點學校”。部分省市為了保持本地基礎教育的競爭力，開始了“名校辦民校”的歷程，部分原有的公辦重點初中轉制為民辦初中。在很多省市，公辦重點高中包攬大部分重點大學入學名額，重點初中包攬大部分重點高中入學名額。這種格局在部分省市悄然發生改變，原來的公辦名校轉變為民辦初中后逐漸開始在重點高中入學名額方面呈現出支配性、主導性的特點。后來，也有部分社會力量創辦的民辦初中成長起來，在重點高中升學方面擁有了很強的競爭力。民辦初中逐漸成為擇校的“香餑餑”。

與此同時，國家層面為了進一步推進義務教育均衡發展，減輕中小學生不必要的學習負擔，賦予學生更強的學習興趣和可持續發展的能力，一直在探索基礎教育減負增效之路。在一些省市，公辦小學嚴格執行減負增效的政策措施，民辦小學則擁有更大的辦學自主空間。一些比較好的民辦小學由此而在民辦初中競爭中展現出支配性優勢。“優質公辦小學—優質民辦初中—重點公辦高中”的升學路徑也悄然改變為“優質民辦小學—優質民辦初中—重點公辦高中”。隨之而來的是，小升初和幼升小競爭日趨白熱化、低齡化，繁榮而功利的校外培訓市場則成了其中的重要推手。在某些地方，學業負擔早已不在公辦學校系統內，減負增效工作的重點也開始轉向民辦學校和校外培訓機構的專項治理。

不允許民辦學校通過組織考試的方式選拔學生早已三令五申，但是不少民辦學校還是采取跟校外培訓機構合謀、將面談過程應試化等措施來維持“掐尖”行為。例如：跟校外培訓機構合謀搞“小五班”，考查學生跟學校辦學特色是否匹配的面談也異化為“口頭奧數”測試。從政府部門事中事后監管角度來說，防范的難度非常大。即便教育督導機構組織“飛行督導”，在民辦學校組織面談的當天開展突擊式檢查，民辦學校也會采取各種防范措施，通過推遲接待時間、靈活接待方式等與督導人員周旋。抽簽入學政策不是一項現代化的政策，只是無可奈何之下不得已而為之的一項治理之策。

“公民同招”新政有沒有造成新的不公平？

“公民同招”新政給了學生和家長新的政策預期。如果孩子的對口學校是比較好的公辦學校，家長一般不會愿意讓孩子繼續挑戰民辦學校。只有對口學校不理想，才會努力嘗試一下——即便抽簽不中，統籌下來的結果也不會比原來對口的結果更糟糕。這樣一來，民辦學校的生源選擇面就窄了很多，生源的差異性也會進一步擴大，如何搞好分層教學成為前所未有的壓力。諸多民辦學校都在做這方面的準備。有些業內人士批評，新政將會導致“削峰填谷”，只會造成新的不公平，對整體提高教育質量無所助益。

根據最新的《民辦教育促進法》，民辦義務教育學校都是非營利性的。有聲音認為，如果民辦義務教育學校沒有剩余索取權，再失去生源、教學組織和教材等自主權，那么其辦學將面臨前所未有的挑戰。在此背景下，有一些民辦中小學校已開始探索被公辦學校收編的發展路徑。當然，仍然有很多民辦義務教育學校試圖扭轉政府的政策選擇。但是，必須認識到一點：民辦學校通過“掐尖”和“高要求、精細化管理”來維持升學優勢的做法，是違背教育公平大勢的。當年公辦學校的生源如何向民辦學校流失，接下來民辦學校的生源就會如何向公辦學校回流。

“公民同招”新政下民辦學校的發展走向

很多人疑惑：如果民辦義務教育學校既不能營利，又不能享有招生和教學方面的自主權，那還有存在的必要嗎？民辦學校作為公辦學校的必要補充，為社會提供了多樣化的教育選擇，在義務教育中發揮著不可替代的作用。在新《民促法》實行和“公民同招”政策的雙重背景下，民辦學校要走特色發展的路子。近十年來，不少優質民辦學校實際上扮演著重點公辦學校替代者的角色，在不同學段為重點高中提供優質生源。不少民辦義務教育學校將升學作為自己的核心追求，并且致力于尋求對公辦學校的碾壓性優勢，沖擊了整個基礎教育的辦學秩序。這不符合教育改革的方向，成為影響和制約教育公平的不利因素。

民辦義務教育學校應該積極轉型發展，尊重教育規律，塑造真正的辦學特色和優勢。首先，民辦學校對生源具有更大的包容性。其次，民辦學校在人文、科學、工程、體育、藝術、創新等領域的培養上體現出自身的特色和優勢——公辦學校的公共投入有限，難以支撐專業化、高水平的素質教育培養體系，而民辦學校機制靈活，中高收入家庭分擔培養成本，能夠聘請高水平的專業人才擔任教師、教練，從而可以在若干素質教育領域形成自己獨特的辦學優勢。

單一的公辦教育模式無法滿足多樣化的教育需求，民辦義務教育仍然存在很大的發展空間。當下，民辦學校或許感受到政策對自身的限制越來越大：一方面體現在對學校剩余索取和利潤分配上，另一方面體現在對生源選擇和教學要求上。但這兩方面的限制，本質上都是為了保障教育公平。在中考、高考的“指揮棒”下，如果繼續讓民辦學校保有“掐尖”“超綱”和“超壓”的自由，義務教育公平將經受巨大的挑戰。雖然失去了“招生掐尖”“教學超綱”“培養超壓”的自由，但如果民辦義務教育學校積極轉變觀念，在尊重基本教育規律和義務教育辦學規范的前提下，積極探索辦學路徑，為社會提供多樣性、特色化的教育服務供給，民辦義務教育學校的生存空間仍然很大。

（作者系同濟大學教育政策研究中心主任、副教授）

責任編輯：劉潔