污水處理價格指導政策研究

高建奎

(北方工業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，北京100144)

近年來，我國城市化進程發(fā)展顯著，城鎮(zhèn)人口由2010 年的66978 萬人上升為2019 年的84843 萬人，城鎮(zhèn)人口占比由2010 年的49.95%上升為2019 年的60.60%。 城市化給我國帶來更好經(jīng)濟發(fā)展的同時，也帶來了一些問題，其中之一便是對水資源的利用。 城鎮(zhèn)人群生活方式的多樣化，導致用水量相對農(nóng)村人口更多，然而，使用過的很多水并不是沒有用處，通過污水處理能繼續(xù)為我們所使用。 對于龐大的污水數(shù)量，建立有效的污水處理設(shè)施以及合理的污水處理價格體系的需求就日益顯著。

一、 污水處理相關(guān)政策

2004 年，建設(shè)部城市建設(shè)司印發(fā)的《建設(shè)部城市建設(shè)司2004 年工作要點》中，明確指出要推進污水處理再生利用，要研究制定污水再生利用的相關(guān)政策和標準，建立完善城市排水許可制度，推進污水處理產(chǎn)業(yè)化。 2006 年，財政部、國家計委、建設(shè)部、國家環(huán)保局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于淮河流域城市污水處理收費試點有關(guān)問題的通知》，規(guī)定凡向城市污水處理廠和排水設(shè)施排放污水的單位和個人，均應(yīng)交納城市污水處理費，城市污水處理費由城市建設(shè)主管部門委托自來水公司在收費水費時，按規(guī)定范圍和標準一并征收。 2013 年，由國務(wù)院通過的《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》對全國的城鎮(zhèn)排水與污水處理進行了規(guī)劃，對排水、污水處理、設(shè)施維護與保護以及法律責任分別進行了規(guī)定。 2015 年，財政部、發(fā)改委以及住建部聯(lián)合發(fā)布了《污水處理費征收使用管理辦法》，方法對污水處理費征收使用總體要求進行了規(guī)定，并分別對征收繳庫、使用管理及法律責任分別進行了解釋。

除了國家各部委積極發(fā)布關(guān)于污水處理的法規(guī)和條令，地方各城市也根據(jù)本城市的實際情況制定污水處理方面的地方性法規(guī)。 北京作為缺水大市、政治中心，發(fā)揮了其應(yīng)有的引領(lǐng)帶頭作用。 1987 年京政發(fā)布的《北京市中水設(shè)施建設(shè)管理試行辦法》是我國第一部敦促中水回用的政策，為中水設(shè)施建設(shè)提供了基本的依據(jù)，隨后全國各缺水城市都積極響應(yīng)，紛紛頒布了適合自身實際的條例。 后來的十幾年，北京、深圳等一線城市持續(xù)完善污水處理政策體系，由建設(shè)層面上升到管理層面，部分城市的污水處理相關(guān)政策見表1。

表1 部分城市污水處理相關(guān)政策

二、 污水處理設(shè)施運營管理現(xiàn)狀及問題

污水處理屬于國家特許的經(jīng)營范圍，項目所需的投資巨大，通常需要政府牽頭，資金雄厚的企業(yè)來參與。 污水處理企業(yè)前期投資主要包括污水管道、污水處理池以及根據(jù)污水處理工藝的不同所選擇的污水處理設(shè)備。 由于污水中泥沙含量比較高，且含有各種化學物品，污水處理過程需要把這些污水處理成符合國家標準的中水，在這個過程中，設(shè)備易出現(xiàn)腐蝕、堵塞等問題，設(shè)備的使用壽命很容易受到影響，因此，對污水處理設(shè)備的維護保養(yǎng)就非常關(guān)鍵。 現(xiàn)階段，我國污水處理企業(yè)采用的污水處理方法主要有物理法、化學法、物理化學法、生物法、污泥土地處理法等，每種方法都有其各自的特點，都能對日常生活中產(chǎn)生的污水進行較好地處理，污水處理設(shè)施的運營都比較有效，但是仍然存在一些問題。

(一)地域差別化不明顯

我國國土幅員遼闊，自西向東跨越了5 個時區(qū)，東部地區(qū)降雨量充足，而西部地區(qū)常年處于干旱的情形，這種非常規(guī)的地理因素導致各地區(qū)淡水資源的供給、居民對水資源需求的不一致，導致了污水處理企業(yè)所面臨的污水處理任務(wù)也不同，故污水處理設(shè)施的建設(shè)也應(yīng)當因地制宜，相應(yīng)的管理模式也需要靈活變通。 然而，當前污水處理設(shè)施的建設(shè)趨于盲從，企業(yè)都照搬他廠的建設(shè)，而沒有考慮到本地的特有狀況，導致內(nèi)部管理混亂，設(shè)施運行效率低下。

(二)專業(yè)運維團隊欠缺

污水處理配套設(shè)施的運行與維護對相關(guān)人員的要求較高，往往需要專業(yè)的運維團隊來管理，而污水處理廠出于節(jié)約成本的考慮往往不專門設(shè)置這樣的崗位，而是由企業(yè)內(nèi)的其他工作人員兼任，他們普遍缺乏專業(yè)的設(shè)備管理知識，對設(shè)備的保養(yǎng)運作流程不甚清楚，從客觀層面來說導致污水處理設(shè)施運行的低效率性與高損壞率。

(三)市場化運營經(jīng)驗匱乏

當前國內(nèi)的污水處理廠大體都是通過政府與民營企業(yè)合作進行運營的，然而之前污水處理行業(yè)屬于政府全權(quán)負責的。 社會資本的引入，使得污水處理廠前期巨額的投資不再單單由政府承擔，減輕了財政負擔，降低了污水處理前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金鏈斷裂的風險，并且，政府通過招投標的方式引入民營企業(yè)，把運營決策權(quán)交給企業(yè)，能把市場化的優(yōu)勢發(fā)揮在污水處理行業(yè)當中。 然而，與西方國家相比，我國污水處理行業(yè)市場化運行的時間較短，從政府招投標到項目建設(shè)完成直至污水處理廠壽命終止的全生命周期中，并沒有十分完備的實操范本，可能會在某一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)漏洞從而導致項目的中斷或者終止。

(四)監(jiān)管主體信息不對稱

現(xiàn)階段污水處理廠的運行大都采用BOT、BOOT、PPP 的模式進行運作，監(jiān)管權(quán)在政府，運行決策權(quán)在企業(yè)，企業(yè)通過向政府申報污水處理成本由政府進行補貼。 企業(yè)為了獲取更高的利潤，往往會抬高污水治理的成本，而由于成本等信息由企業(yè)一手控制，導致監(jiān)管主體難以得知企業(yè)的真實成本從而影響項目效率。

三、 污水處理價格指導建議措施

(一)適度提高行業(yè)利潤率

在污水處理行業(yè)特殊性的既有條件下，立足根源，積極從外部吸納社會資本來發(fā)展污水處理行業(yè)，在招投標合同中可以適當提高企業(yè)的利潤率，這樣就可以極大地促進社會資本的涌入，推進污水處理行業(yè)的市場化發(fā)展。 在眾多社會資本被吸引進入污水處理行業(yè)之后，各種資本又會相互競爭，一方面有利于提高污水治理的效率，另一方面也有利于尋求最優(yōu)的行業(yè)利潤率。

(二)優(yōu)化污水處理技術(shù)

污水處理涉及復(fù)雜的技術(shù)，而以現(xiàn)有的工藝技術(shù)水平，將污水凈化至可飲用的程度并非難題。 當然，通常情況下并不需要將污水凈化至可飲用，只需要將其凈化至“無害”即可。 污水處理未來應(yīng)以提高技術(shù)標準、優(yōu)化工藝降低運營費用為發(fā)展目標。 為有力地降低污水處理全流程中的成本，應(yīng)鼓勵科研人員研發(fā)創(chuàng)新污水利用形式，升級處理工藝，從改善水質(zhì)、節(jié)能降耗入手，凝練出符合我國國情的一系列適合于不同水質(zhì)目標、不同處理規(guī)模、經(jīng)濟高效的處理工藝，并出臺相應(yīng)技術(shù)手冊與標準規(guī)范。

(三)行政主體及時細化標準

污水處理是對水資源的再生利用，我國水資源并不充裕，在加大污水處理行業(yè)的市場化進程時，政府必須加以規(guī)范，否則，行業(yè)的發(fā)展將會步履蹣跚。 目前，國內(nèi)發(fā)布的污水處理相關(guān)辦法存在一定的滯后性，欠缺針對性的引導作用。在未來的立法工作中，應(yīng)當制定污水處理發(fā)展的階段性計劃，以加強污水處理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)為重點，形成規(guī)范的制度框架促進污水處理行業(yè)的發(fā)展，營造健康的充滿活力的投融資氛圍。 對不同地區(qū)、不同規(guī)模的基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)應(yīng)制定細化標準，對設(shè)施的最大處理能力、正常運轉(zhuǎn)率及使用年限等制定企業(yè)考核與管理標準，實現(xiàn)污水處理行業(yè)設(shè)施運行管理的標準化。

(四)深化污水處理價格機制改革

在我國當前的經(jīng)濟體制下，污水處理費是由自來水公司收取的，而水資源的收費并不是完全由市場供求關(guān)系決定的，而是根據(jù)行政部門內(nèi)部專家組充分考慮規(guī)定的。 由于水資源存在公益性，同時又具有商品屬性，因此科學合理地水價機制必須在公益性和商品性之間取得一個均衡點。 就污水處理價格機制來講，不同的規(guī)模、水質(zhì)、工藝會導致污水處理成本的較大差別，而污水處理的收費大都是統(tǒng)一的，那么那些成本高于定價的污水處理廠為了正常運行只能由政府進行補貼，對財政造成了較大壓力。

(五)區(qū)域性差別化發(fā)展政策

我國擁有960 萬平方千米的土地，地理位置的不同導致不同地區(qū)的淡水資源總量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展水平不同，對于水資源的需求以及對水資源的利用效率也不同，因此，需要對污水處理設(shè)施的建設(shè)及運營因地制宜，實施差別化管理。 在水資源缺乏的中西部地區(qū)，結(jié)合生態(tài)本底與年度常規(guī)水資源供給需求水平，以現(xiàn)狀問題為導向，以技術(shù)成熟為前提，在大型商企、酒店、政府機關(guān)等公共和高等學校中強制安裝污水處理設(shè)施，住宅小區(qū)以鼓勵為主，實行有力的督查管理；推行污水累加價格機制，隨污水處理量增加，價格水平遞增，抑制高水耗行業(yè)水資源浪費，節(jié)約潔凈水資源，降低生產(chǎn)邊際成本，促進水資源健康發(fā)展之道。 在水資源較為豐富的中東部地區(qū)，建立以保本微利為原則的污水處理價格水平，形成長效、穩(wěn)定的污水處理發(fā)展格局。