“小村大債”化解路徑研究

聶軼娉

(中南財經政法大學，湖北 武漢430070)

一、 引言

2006 年農業稅的全面取消，一方面，農民負擔減輕，農村生產力相應得到增強；另一方面，作為村集體經濟主要收入來源之一也漸漸消逝，農村債務結構新矛盾升級。 結合鄉村振興戰略政策背景，加強新農村建設以及完善村莊治理體系和治理能力現代化似乎已經成為各村勢必達成的追求目標，但村級債務規模隨著農業稅的取消以及在上述政策背景下呈現大致擴張的趨勢。 村級債務可以說是我國推進農村治理現代化的特殊產物，但不適度的村級債務規模已經威脅到村莊的穩定發展，研究“村級債務”對于維系村莊正常運行秩序、鄉村穩健發展等方面具有重大意義。

二、 “小村大債”的發生機制

在中央推進社會主義新農村建設的進程中，加大了對基層醫療、教育等方面資源傾斜式的投入，完善了基層公共服務設施。 但在資源進入基層的同時，也需要基層相應地提供配套資金，部分基層為了發展只好舉債，農村更是由于薄弱的村集體經濟、不科學的財務管理方式、過重的鄉村建設任務等方面的問題，造成村級舉債經常發生，且債務規模日漸增大，這對村莊正常秩序的運行造成了極大阻礙。

(一)薄弱的村集體經濟

1.債務成因“多元化”

一是從微觀層面上看，由于部分債務是村干部的個人賬，但白條是以村莊為單位進行借款，當村干部進行換屆時，上一任村干部的賬目沒有得到及時的清查化解，由新上任的村干部進行繼承，造成疊疊累積，歷史負債額度一直增加。二是從宏觀角度看，一方面，由于歷史積累，過去部分村莊受分稅制改革、農業稅的全面取消等方面的宏觀政策的影響，村集體失去了主要收入來源，開始舉債以完成各項升級達標活動、基層公共服務設施建設等，債務規模逐漸擴大，且積累下來的債務沒有得到及時化解。 另一方面，新形勢下推進社會主義新農村建設以及鄉村振興戰略等政策的推行，舊債未消的情況下，新一輪的舉債又逐漸累積。 村級新舊債務的疊加加劇了村級債務規模的擴大。

2.村集體經濟發展不充分

一是地區差異較大，影響村集體經濟的發展。 由于受到地域位置、資源稟賦程度以及上級政府資源傾斜性投入程度等因素的影響，造成村集體收入薄弱的地區需依靠舉債來發展。 二是村集體經濟的經營能力有待提高。 以W 省為例，2010 年村集體經營收入總額為68.69 億元，而2017 年的僅為43.34 億元，較2010 年減少了36.90%。 此外，2010 年W 省村集體經營性總支出為59.66 億元，隨著農村建設任務的加重以及村集體經營性收入的減少，2017 年經營性支出總額僅為32.72 億元，減少了45.16%，表明村集體經濟的發展缺乏可持續性。 三是存在部分村莊是“吃飯財政”的情況。 由于部分村莊的村集體經濟較為薄弱，村內部建設的經費幾乎是依靠上級政府撥付，且村干部對于建設村集體經濟的重要性認識沒有到位，還存在“等、靠、要”的危險意識認知，發展意圖不強，完全依賴于上級的轉移支付，無法支撐下去的時候就以借款的方式彌補暫時的發展需求，這種思想是亟須更新的。

(二)不科學的村級財務管理方式

1.村級財務管理人員素質較低

一是財務管理人員專業知識不足，經驗較少。 大部分農村的財務管理人員學歷較低，沒有一定的財務基礎知識，也沒有一定的財務管理經驗，僅以為財務管理是記流水賬，沒有考慮到預算支出結構和規模的影響。 二是財務管理人員年齡結構趨于老化。 在社會主義新農村建設以及鄉村振興戰略的政策背景下，農村財務較之前更趨向于復雜化、多元化的特點，而農村的財務人員年齡結構老化，思想較為固化，容易經驗式的以過去的目光看現在的賬目，不利于財務管理的與時俱進，從而與現行財務運行程序脫節。

2.村級債務監管機制尚未健全

一是村集體的資產管理制度有待健全。 有些村莊沒有建立關于村集體資產的明細賬，并且沒有對村集體資產進行核對清查。 二是村級“陽光財政”機制有待健全。 一方面，由于存在部分舉債是由村干部個人借款，白條較多，有的白條時間跨度較長，財務公開力度有待提高，這可能造成群眾不明晰賬目的實際情況，不利于村民實行監督；另一方面，有些村的財務定時公開制度名不副實，僅僅流于形式，管理混亂等現象屢見不鮮，群眾意見較大。 三是監督機制有待健全。 一方面，大多數鄉鎮政府較少對村級的財務運行狀況進行定期的檢查審計，沒有健全監督機制，造成群眾缺乏監督意識；另一方面，村級財務監督機制名存實亡，并沒有達到預期效果。

(三)“項目制”的誘發論

一是分稅制改革后，中央財政資金逐漸以“專項資金”和“項目式資金”為主向下撥付，各類資金的使用得到了規范。但在一定程度上，經過資金層層下撥，項目和專項資金的使用并非如上級部門所想，其效率并沒有達到預期的效果，反而部分地方政府對專項和項目資金產生了依賴性。 二是中央的部分支農資金都有配套制度，中央政府在撥付資金后往往需要地方政府的配套資金跟上，在壓力型體制下，地方政府經過權力層層下達至鄉鎮政府，再到村級組織，部分村莊本身財力無法支撐鄉村建設的配套資金，只能借助舉債的方式去滿足村莊建設的需求。 三是部分建設性項目資金與村莊長期建設機制需求不匹配。 一方面，多樣化的涉農項目并不一定是群眾需求的公共物品；另一方面，上級政府部門經責任分解以及配套設計后，多樣化的建設性項目資金被落實到村莊，而在村干部“面子效應”和基層不斷的項目評估的作用下，鄉村對“項目制”產生了高度依賴，在一定程度上擴大了負債規模。

(四)激進地解讀鄉村振興戰略

鄉村振興戰略是具有長效機制的戰略，該項戰略需要經過長期扎實穩健的建設才可以實現，尤其是要注重質量，而并不是一味地追求“追風運動”。 部分村莊激進地解讀鄉村振興戰略，表現在沒有考慮到自身發展的實際情況，將大批的資金投入鄉村旅游中，達到了在短期內改善村容村貌的效果，表面上是城鄉逐漸融合，但實際上，這批資金部分是國家投入，部分是需要靠村莊通過招商引資，使得資本、資源等可以落實在村級。 此外，有些村莊通過舉債發展一些不符合實際的產業，造成了債務規模的擴張。 這種在短期內通過發展休閑旅游業來提高農民收入的做法并沒有長效機制的可行性，且鄉村旅游業大多是依靠收入較高的一批人的“鄉愁”消費，來提高村集體收入。 村莊由于放眼于短期效益，競相模仿，最終會造成同質競爭，而產生與預期截然相反的結果。

三、 “小村大債”何以化解

在實行鄉村振興戰略背景、社會主義新農村建設以及基層減負等政策背景下，針對上述“小村大債”的發生因素，可按照《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》在對鄉村債務進行摸底的前提下，首先通過重構農村集體經濟提高村集體收入，健全村莊的財務管理制度使得資金的使用都有其緣由，積極穩妥地推進“項目制”發展，并穩健地理解鄉村振興戰略，以適合村級實際發展的前提來滿足群眾需求，進行鄉村建設。

(一)重構農村集體經濟

1.積極化解鄉村債務

一是針對村干部的個人債務問題，應在進行村干部換屆儀式前厘清各村干部的個人債務，并將個人債務轉化為村莊集體債務，借助于建設村莊集體經濟的方式逐漸化解債務。二是關于歷史性的債務，《國務院關于加強地方國政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43 號)提出要“控制和化解地方政府性的債務風險”，同時也提出要“全面加強農村集體資產管理”，因此上級政府可按照政策意見指示，對村莊的集體性資產進行清查審核，并在清查的基礎上，明晰村集體經濟產權的歸屬，以便村莊有權利且名正言順地最大化利用集體經濟資產。

2.充分發展村集體經濟

一是因地制宜地發展村莊集體經濟。 對于資源稟賦較好的地區，市場進入會有一定的自主性，村莊要把握好機會進行招商引資，充分開發本地區所擁有的資源條件，增加村集體的經濟收入。 二是健全村集體經營的市場性主體。 在現行經濟發展背景下，村集體在集體經濟發揮效用中扮演著主體角色，市場宏觀經濟環境要求將村集體經濟組織打造成為市場主體，村黨組織和村委會以及居民是監督者和指導者的身份，“管大方向”，賦予集體經濟組織一定的處理權限，村干部也應該更新自己的思想意識，積極認識到發展村集體經濟的重要性，使得村集體經濟可持續地發展下去。 三是構建村莊的利益共同體。 部分村莊“原子化”特征逐步凸顯，而以“熟人社會”維系的村莊體系正轉向“半熟人社會”，這都對村集體經濟的建設形成一定阻礙。 村莊可利用土地制度，確立村莊的利益共同體建設，使得村民們勁往一處使。 即以人口或其他因素劃分各家的土地，但通過確權不確地的方式，整合碎片化的土地，并梳理剩余村集體土地，以便實行招商引資，壯大村莊集體經濟。

(二)健全村級財務管理制度

1.提高村級財務管理人員素質

一是加強對村級財務管理人員業務水平知識的培訓工作。 上級政府借助對口的財政管理人員對村級財務管理人員進行培訓，可通過制定時間表，一周培訓兩天，并可借助新媒體措施組織專門的答疑群，讓村級的財務管理人員做到“不會立即問，問了有人答”的線上線下培訓計劃。 二是完善村級管理人員的人才引進工作。 上級政府在編制總量控制范圍內，可加強對村級財務人員編制的資源傾斜，并給予其一定的激勵措施，也可通過“高校+定向委培”等方式，積極引進村級的財務管理人員，為村級財務管理引進新鮮血液，提升村級的財務管理業務水平。

2.健全村級債務監管機制

一是健全并落實村集體的資產管理制度。 已健全村集體資產管理制度的村莊應加強落實制度的實施工作，使其能夠真正落地運行；尚未健全村集體資產管理制度的村莊應參照已健全的村莊積極建立起自己的村集體資產管理制度，并定期對本村的集體資產進行摸底清查，核實本村集體資產，做到“心中有數，賬中有錄”。 二是落實“陽光財政”制度。村莊積極推行“陽光財政”，真正做到財務定期公開，以便民眾監督，而并非流于形式。 三是健全監督機制。 一方面，上級政府強化村莊的審計監督，可將化解債務工作與村級干部領導的考核體系相掛鉤。 即關注村干部經濟管理權使用過程，注重監督資金的來源、使用情況；結合村莊的財務公開工作，并聚焦于村民們強烈反映的問題進行專項審計；結合村集體資產情況，對村集體的各項資源使用情況進行審計。 另一方面，村級組織應在上級政府政策的指導下，建立村級組織監督小組(理事會)，鼓勵村民參與其中，且賦予小組(理事會)成員足夠的權利，以避免“人情式監督”，提高村級財務管理的科學性。

(三)穩妥推行“項目制”發展

要破除現行體制下鄉村事權與財權不對等的壁壘，在推進減輕基層政府負擔的前提背景下，滿足群眾需求實現對口化：一是資源下鄉的存在及運作機理有其合理性，但同時也存在相應的問題，關于基層政府產生的對項目資金以及專項資金的依賴性問題，可將此種“輸血”功能逐漸轉化為鄉村自身的“造血”功能，可以讓村莊充分開發稟賦的資源條件，擴大村莊收入。 二是針對資源稟賦不足的村莊，上級政府可通過適度增加轉移支付，并為村莊自行“造血”提供便利條件，如為村莊的特色產品提供可供產銷的渠道。 三是針對項目資金及配套措施與群眾需求不匹配的問題，可以行政村為單位，對各行政村的村民展開民意調查，村級組織篩選出合理且可行的群眾需求，收集起來向上級政府反映，上級政府根據實際情況進行對口配套建設。 四是上級政府可將村干部考核與村莊自行“造血”結果相聯系，并充分利用考核結果，給予村干部一定的獎勵，并建立相應的糾錯容錯機制，讓村干部放心大膽地去創新，去做事。

(四)穩健解讀鄉村振興戰略

鄉村振興戰略的關鍵之處是要確保大多數的農民，尤其是一些處于劣勢的農民的基本生活保障，其服務的對象應是大多數農民，是要為大多數農民提供保底的服務而并不是為了使得小部分農民富裕。 各村在推行鄉村振興戰略時需聚焦于農戶生產性活動方面，以整體性為切入點進行思考。 目前鄉村振興戰略處于第一步階段，應是為處于弱勢的農民大群體提供他們所需的服務，保障他們的基本權利，解決他們所遇到的一些問題，而并非大刀闊斧地發展不切合鄉村發展實際的大批資金投入建設。 因此村莊在實行舉債發展產業的同時，應積極解讀鄉村振興戰略，并非一味求成，而脫離群眾實際，切實為多數農民考慮，滿足群眾需求的同時，再完善鄉村建設。