新時代公共服務民營化過程中政府監(jiān)管探究

張 莉

(安徽大學管理學院，安徽 合肥230601)

一、 研究的背景

政府提供的公共服務在20 世紀90 年代出現(xiàn)了新的轉變，主要就是部分由政府單獨提供的公共服務轉變成了政府和企業(yè)共同承擔公共服務的供給，盡管我國民營化時間很短，但就目前取得的成果和所展現(xiàn)出來的新的治理方式而言，還是令人欣慰的。 在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，政府對公眾投入服務和便民服務的比重在持續(xù)增加，尤其是新中國成立以來體現(xiàn)得愈發(fā)顯著。 但從另一個方面來講，公眾會更為關注政府在提供公共服務的過程中如何切實履行好監(jiān)管職責，這些都對政府如何在提高自身民營化水平、采取何種方式進行民營化、如何調動企業(yè)的積極性等方面提出了更高的要求。由于能力、人員有限，政府不可能對所有的事務大包大攬，因此，完善社會主義市場經(jīng)濟體制的一個重要方面就是要力求公共服務民營化，同時這也是高效率完成本職工作的必然要求。 近幾年，學者們對于公共服務民營化的問題愈來愈關注，研究的內容大都集中在對公共服務民營化過程中所存在的問題以及采取何種措施來解決等方面。 因此在公共服務民營化的背景下，提高政府監(jiān)管作用就變成了其中的重要內容，構建完善的監(jiān)管體系才是最好的保障。 然而在我國當前的形勢下，監(jiān)管卻存在大量的問題，比如監(jiān)管過程中法律的缺失、監(jiān)管機構的設置和監(jiān)管權力配置的不合理、監(jiān)管者自身的素質不夠高等問題，就有可能會導致降低公共服務民營化滿意度以及固定回報率較高等問題。

二、 公共服務民營化和政府監(jiān)管的內涵

(一)公共服務民營化的內涵

對于公共服務民營化的含義主要采用的還是西方學者薩瓦斯的概念：指更多的民間組織參與到政府所掌控的事務中，政府要更少的參與。 以往眾多的公共服務都是政府進行安排，導致政府的事務過多、無暇注重掌舵。 因此，要想實現(xiàn)公共服務的民營化，還是需要通過法律的手段進行鞏固，同時對管理模式加以法治化的保障。

公共服務民營化有很多種的形式：由于能力有限，將本應該政府處理的業(yè)務以支付費用的形式承包或者競標給企業(yè)；對于一些在經(jīng)濟上有困難的群眾，為了避免他們拿到補助肆意揮霍而通過發(fā)放優(yōu)惠券的形式給予補助；在政府內部為了使得一些事務更加高效地完成，會采用企業(yè)之間相互競爭的方式處理事務等等。 具體形式見表1。

表1 公共服務民營化的主要形式

(二)政府監(jiān)管

“規(guī)制”一詞來源于英文單詞中的“regulation”，在學術界，政府管制一般稱為政府規(guī)制或管制，是政府為了實現(xiàn)某些公共政策的目標而對經(jīng)濟主體進行的制約。

(三)政府監(jiān)管與民營化的關系

長期以來，我國的公共服務領域主要是以政府直接投資、國企壟斷經(jīng)營體制作為具體實施的標準，這種政府管理體制是在我國的服務和經(jīng)營過程中形成的，在特定的歷史時期發(fā)揮著重大的作用。 這說明公共服務納入企業(yè)提供服務的過程是極其曲折的，而且在此基礎上，還要有一套中國獨特的公共服務體系，不能全部吸收外國的所有模式。 政府監(jiān)管出現(xiàn)的原因是“市場失靈”，但是從另外一個角度來說，市場失靈并不意味著一定要政府參與其中，在民營化的背景下，相較于市場機制，政府監(jiān)管永遠是次優(yōu)的選擇，這是因為市場在正常運行的情況下，政府就沒有必要對此進行干預。政府在進行干預的情況下，只有花費的成本非常少，在預計范圍之內，政府的監(jiān)管才是正當?shù)挠行У摹?綜上，政府監(jiān)管與民營化之間相互聯(lián)系但同時也相互制約。

三、 政府在監(jiān)管服務中的職責

(一)協(xié)調各方之間的利益

公共服務民營化必然會牽涉各方之間的相互協(xié)調和利益分配，這就需要政府作為主導力量和制度的制定者從中進行協(xié)調，促進三方的快速發(fā)展。 首先，政府應該扛起責任，發(fā)揮領頭作用，不能趨利避害，把困難的、盈利少的直接讓企業(yè)承擔，這樣會使得企業(yè)對政府的工作帶有消極的看法，不利于項目的完成。 其次，在公共服務民營化的過程中，政府一定要時刻想著公眾的利益，一切服務的宗旨就是為了更好地滿足公眾的要求。 最后，企業(yè)作為服務的提供者，不能僅僅只考慮自身利益的最大化，在降低成本的同時也需要保證服務的質量，扛起企業(yè)的社會責任，不損害公眾的利益。 在享受企業(yè)提供的公共服務中，公眾要理解民營化的內涵，不能只享受服務而不繳納應付的服務費用，阻礙公共服務的正常進行。

(二)對民營化中市場的監(jiān)管

市場化就意味著政府要更多的放棄權利，讓市場這只無形的手發(fā)揮調節(jié)作用。 市場化使得政府在變革中變得尤為重要，將民營化成功引入市場中要經(jīng)過很多的環(huán)節(jié)。 首先，要對企業(yè)進行挑選，確保企業(yè)能夠承受住政府交給的重擔，有能力提供更好的公共服務和公共產(chǎn)品，即使在這過程中會遇到一些挫折也不至于沒有防范風險的能力。 因此在挑選的過程中，政府要嚴格選擇更有能力的企業(yè)進行有效的供給。 其次，在進行競標的過程中，要公平公正，用正規(guī)的程序選取競標的企業(yè)，公平透明的操作整個環(huán)節(jié)。 最后，在安排好基本符合要求的企業(yè)以后，政府也要做好相關的善后工作、淘汰不符合要求的企業(yè)，選出能夠獲取更高效益的企業(yè)。

(三)及時了解信息并跟蹤

公共服務民營化需要政府將公共部門的一些活動通過正當?shù)某绦蚪唤o私營部門。 首先，政府需要及時了解各個部門的情況，這樣才能把工作交給私人部門，更有效率地完成工作，但是要更好更快地完成政府部門的工作，還是需要引入競爭機制。 因而政府部門需要及時了解市場并進行跟蹤，了解各個企業(yè)的辦事能力以及行業(yè)的發(fā)展情況。 從另外一個層面來講，政府及時公布信息，也有助于企業(yè)進行合理科學的決策。

四、 公共服務民營化過程中政府監(jiān)管出現(xiàn)的問題

(一)政府未形成獨立的監(jiān)管機構

萌芽時期，政府的公共服務民營化并未真正意義上形成權責分明的獨立監(jiān)管機構，專業(yè)獨立的政府職能部門只能行使小部分的監(jiān)管職能，其余的職能則是分給下屬的各級行政管理機構負責。 雖然總體上來說，政府在公共服務民營化方面已經(jīng)引入有效的市場競爭機制，但是政府對市場的干預依舊沒有停止，政企分離還在初級階段，政企不分的不良現(xiàn)象依舊廣泛存在。 也正是由于政府部門存在較為顯著的職權不明的情況，其監(jiān)管職權受其影響也存在類似的情況。 具體表現(xiàn)在：各級政府部門的職責界定模糊、出現(xiàn)多頭監(jiān)管的情況、監(jiān)管條塊的協(xié)調機制與爭端解決機制嚴重缺失等等。 一旦對公共服務民營化監(jiān)管機構的職責出現(xiàn)政企不分的情況，對于監(jiān)管機構自身的再監(jiān)管也難以得到有效保證，職權分散不清則會讓監(jiān)管變成多頭管理，相互扯皮的事情會頻繁發(fā)生。

(二)法律法規(guī)尚未健全

盡管在具體的實踐運用過程中民營化所起到的作用越來越大，但是各國公共服務民營化過程中不同程度的都面臨著一些法律問題，如何快速有效地解決這些問題對企業(yè)的加入有著直接的影響。 目前我國公共服務法律法規(guī)處于基本健全的狀態(tài)，然而現(xiàn)有的法律法規(guī)體系并不完善，政府在這方面也有所欠缺。 比如在天氣比較寒冷的情況下，公眾對供熱方面的訴求肯定要增加，但政府針對此方面的監(jiān)管顯然是不夠完善的，以至于相關的政策條例還沒有出臺。 公共服務企業(yè)的權利和義務、成本與收益等法律法規(guī)方面都缺乏相應的規(guī)定，政府行使監(jiān)管的職能、權利、范圍也沒有相關的規(guī)定，政府行使監(jiān)管的職能、權利、范圍也沒有相關的規(guī)定。 這就很容易讓政府對沒有相關法律條例的企業(yè)進行監(jiān)管，監(jiān)管法律依據(jù)的不足最終難以起到有效的監(jiān)管效果。 另外，公共服務民營化監(jiān)管的法律法規(guī)也存在比較濃厚的行政色彩，這在很大程度上體現(xiàn)了法律規(guī)范體系的不足。

(三)第三方參與不足

公共服務的質量和效率對社會公眾的利益有著最為直接的影響，但是由于目前公共服務民營化中監(jiān)管機構大多還是由政府部門來負責，更能反映公共利益的第三方組織在監(jiān)管方面缺乏足夠的參與度。 盡管現(xiàn)在社會組織、人民團體的基層組織、其他準政府社團基層組織、各種草根組織的數(shù)量很多，但是發(fā)展卻是不盡如人意，能夠參與到監(jiān)管機構中來的也是寥寥無幾。 在監(jiān)管過程中，第三方的中立性和公益性優(yōu)勢未能完全的體現(xiàn)出來，比如，在城市的社區(qū)供熱服務公共服務民營化中就很難找到有關第三方監(jiān)管機構的蹤跡。 第三方代表中介組織，起著承上啟下的重要作用，但是政府對于第三方的參與會有一定的排斥，這種結果就會導致公眾對于政府和企業(yè)所提供的公共服務的質量和效率難以進行把握，同時就算公眾對政府和企業(yè)的服務不滿意，由于監(jiān)管的疏漏，對公眾的利益也會有一部分的損害。 政府作為公共利益最權威的代表，自身的經(jīng)濟利益也會使得政府在監(jiān)管過程中容易忽略公眾的利益，因此第三方參與到公共服務民營化中是刻不容緩的，這樣第三方才能更好地發(fā)揮自己的作用。

五、 新時代公共服務民營化過程中加強政府監(jiān)管的建議

(一)形成獨立的監(jiān)管機構

首先，要實現(xiàn)監(jiān)管機構的獨立，主要體現(xiàn)在監(jiān)管機構要有獨立的人事權，選擇的監(jiān)管工作人員不能與行政部門相掛鉤，否則對人們的利益可能會有損害。 其次，目前我國監(jiān)察機構的人員薪酬都是由政府部門進行發(fā)放，顯然人員工資由國家發(fā)放、機構由政府統(tǒng)一管理是不利于機構實現(xiàn)獨立性的。 不僅僅要在經(jīng)費發(fā)放、薪酬方面實現(xiàn)獨立性，同時還要在監(jiān)管程序、監(jiān)管制度等方面實現(xiàn)獨立，倘若在制度和程序方面沒有創(chuàng)新，依舊延續(xù)行政部門的一套體系，那么想實現(xiàn)獨立監(jiān)管的可能性是微乎其微的。

(二)建立健全完善的法律制度

公共服務民營化的關鍵是在法治理念和政府治理理念上要有創(chuàng)新和突破。 國家不能一日無法，要制定相關的法律法規(guī)，為政府監(jiān)管提供相關的法律依據(jù)。 在當今的法律體系中，民營化改革方面的法律文件涉及較少，因此立法部門需要重點關注，在出現(xiàn)問題時能夠有相應的法律進行參考，這樣有利于樹立權威，方便政府部門更快地跟蹤各個部門的工作水平和服務質量。

(三)激勵第三方或者社會公眾參與監(jiān)督

政府在進行基礎建設的過程中，要聽取公眾的意見，因為公眾才是享受這些權益的主體，一味地去降低成本而不顧公眾的意見，必定也是不得民心的。 因此，不僅僅要讓公眾參與進來，同時還要進一步共享信息給公民，政府也可以通過這種方式知道群眾的訴求，得到群眾的建議。 就2020 年初的新冠疫情防控來講，中國政府的防疫行為堪稱世界的典范，10 天建成的火神山、重大危機的化解以及為保障人民的生命安全所做的種種措施，是對國家治理體系、治理能力的重大考驗，但也需要公眾配合、共同參與，對地方政府收到的捐贈共同監(jiān)管。 同時，政府也可以邀請一些高校進行第三方評估，政府和企業(yè)作為服務的提供方，而公眾作為服務的使用方，從自身的利益著想，可能做出的判斷和實際情況會有一些差距。 因此需要對兩者以外的團體，比如邀請專家學者、科研院所、思想庫、顧問班子等進行客觀專業(yè)地評價，由于不存在相關的利益關系，因此第三方既不會偏袒政府企業(yè)，也不會偏袒公眾，從公眾的采訪中得到相關的信息再將信息如實地反饋給政府，政府根據(jù)提供的信息相應地調整政策措施。