各級政府財政對居民基本養老保險的補貼測算分析
——以山東省為例

高 潔

(華僑大學政治與公共管理學院，福建 泉州362021)

一、 引言

2013 年7月，山東省人民政府按照黨的十八大要求，依據《中華人民共和國社會保險法》的規定，在總結山東省試點經驗的基礎上，確定將山東省新型農村社會養老保險制度與城鎮居民社會養老保險制度合并實施，建立居民基本養老保險制度。 2014 年2月，國務院頒布《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制的意見》宣布將新農保與城鎮居民養老保險合并，城鄉居民養老保險制度在全國范圍內建立起來。 兩項制度整合之后，實行統一的繳費標準，大大提高了辦事效率。 參保的農村居民和城鎮居民的養老保險待遇將實現同步發放和同步增長，意味著山東省已經向縮小城鄉差距、最終破除城鄉二元結構邁出重要的一步，也有利于推進山東省的城鎮化進程。 在此背景下，對居民基本養老保險中的政府財政補貼測算與分析將利于后續養老保險健康可持續地發展。

二、 山東省居民基本養老保險的政府財政補貼測算過程

(一)數據來源

山東省自2013 年實施居民基本養老保險制度以來，在2015 年進行過政策調整，主要集中在基礎養老金的提高方面，調整之后，2016 年延續這一政策，到了2017 年，基礎養老金又進一步提高，因此研究所需數據來源于2014、2016 和2018 年山東省統計年鑒整理計算所得。①2014、2016、2018 年山東省統計年鑒所統計的數據分別對應2013、2015、2017 年山東省各方面數據。

(二)測算依據

根據《山東省人民政府關于建立居民基本養老保險制度的實施意見》，山東省養老保險繳費標準共有12 個檔次。 其中100 元檔次只適用重度殘疾人等繳費困難群體的最低選擇。除100 元檔次外，參保人按300 元及300 元以上標準自主選擇繳費檔次，按年繳費，多繳多得。 繳費方式和時間由當地政府確定。 設定300 元的最低繳費檔次，是出于提高參保人年老時的保障水平考慮。 對于政府補貼可分為以下三個部分：

1.基礎養老金

政府對符合領取條件的參保人全額支付居民養老保險基礎養老金。 中央和省財政按照統一確定的基礎養老金標準對東、中、西部地區①依據《山東統計年鑒-2014》對行政區域的劃分，山東省東部地區包括：青島、威海、煙臺、濰坊、日照；中部地區包括：濟南、淄博、萊蕪、濱州、泰安、東營、臨沂、棗莊；西部地區包括：聊城、菏澤、濟寧、德州。分別給予40%、60%、80%的補助，剩余部分由市、縣(區)政府承擔。

按照山東省居民基本養老保險制度的設計框架，中央財政按照國家規定的基礎養老金標準給予山東補貼50%。 即中央財政補貼=山東省年滿60 周歲領取養老金人數×當年國家規定的基礎養老金金額×12×50%。 省政府在收到國家補貼后進一步提高基礎養老金并按照山東省各區經濟發展狀況分別給予不同比例的補貼(東部：40%；中部：60%；西部：80%)，則山東各地區得到的基礎養老金補貼總額為：山東省各地區年滿60 周歲領取養老金人數×當年山東省規定的基礎養老金金額×12×補貼比率。 各市、縣(區)政府對基礎養老金的補貼標準是根據各自的經濟發展水平確定的，不得低于省確定的基礎養老金標準，在得到中央和省財政補貼的數額后，剩余部分由各市、縣(區)政府承擔。

2.繳費補貼

政府對參保人繳費給予適當補貼，補貼標準不低于每人每年30 元，多繳多補。 對選擇300 元以上繳費檔次的，可以提高補貼標準，對于選擇繳費500 元以上的，政府補貼不少于60 元。 具體標準由市、縣(區)政府確定，繳費補貼所需資金由市、縣(區)政府承擔。

3.對重度殘疾人等繳費困難群體的補貼

對重度殘疾人等繳費困難群體，市、縣(區)政府為其代繳部分或全部最低標準的養老保險費。

(三)關于山東省居民基本養老保險中基礎養老金的測算過程

1.山東省分區測算基礎養老金的發放總額

由于山東省內各市區確定的基礎養老金各有差異，需整理匯總出每個地區以及各市區的基礎養老金標準(見表1)。在此基礎上，查閱相關統計年鑒，確定山東省內東、中、西部當年的參保人數和領取養老金人數，并根據基礎養老金發放金額的測算公式：本市、縣(區)總共發放的基礎養老金的數額=領取養老金的人數×各市、縣(區)確定的基礎養老金×12。 經過整理資料和計算，獲得2013、2015 和2017 年山東省關于居民基本養老保險參保情況(見表2)。

表1 2013、2015 和2017 年山東各地級市基礎養老金標準

表2 2013、2015 和2017 年山東各地區居民養老保險參保情況

續表

分析可知：初期基礎養老金發放的增長幅度較大，這可能與山東省居民基本養老保險制度的初步建立有關。 同樣，養老金領取人數也在逐年增加，且前兩年的養老金領取人數增幅較大，隨后兩年養老金領取人數增幅有所降低，原因可能與山東省居民基本養老保險制度頒布之初，大量適齡居民積極領取養老金有關。 同時，山東西部地區是基礎養老金給付最低的區域，發展相對緩慢。

2.中央和省政府對地區的基礎養老金補貼金額

省政府在收到國家補貼后進一步提高基礎養老金并按照山東省各區經濟發展狀況分別給予不同比例的補貼。 在查閱歷年山東省人力資源和社會保障廳網站發布的公告可知：2013、2015 和2017 年山東省規定的基礎養老金金額為每人每月60 元、85 元和100 元。 計算整理后得到表3：

表3 2013、2015 和2017 年中央和山東省財政關于基礎養老金補貼匯總

表3 為中央和山東省財政對基礎養老金的總補貼額，包括中央財政補貼和山東省財政補貼兩部分。 后文有提及中央財政的補貼，此處總補貼額減去中央財政補貼額，即為山東省財政的補貼額。

由表3 可知，來自中央和山東省財政的基礎養老金補貼金額是逐年增加的，2015 年的財政補貼總額比2013 年增加了62.9%，2017 年的財政補貼總額比2015 年增加了24.6%?？梢钥闯?，盡管中央和山東省財政的基礎養老金補貼力度在逐漸增加，但補貼金額的增長速度有所減緩。 另外，中央和省財政補貼對西部地區的補貼力度最大。

3.中央財政關于山東省居民養老保險中基礎養老金的補貼

按照國務院頒布的《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制的意見》，其中，中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。 因為山東省屬于我國東部地區，所以中央財政對山東省基礎養老金的補貼額計算方法為：山東省年滿60 周歲領取養老金人數×當年國家規定的基礎養老金金額(2013 年：55元/月；2015 年：70 元/月；2017 年：70 元/月)×12×50%。 整理計算出中央財政補貼，即2013 年：402498.855 萬元；2015年：591255.672 萬元；2017 年：624933.54 萬元。

4.山東省居民基本養老保險基礎養老金發放和補貼總匯

通過上述分析可知，山東省居民基本養老保險中的基礎養老金發放總額主要來自中央補貼、省財政補貼和各市、縣(區)政府補貼。 補貼數額以及所占比例經計算匯總后如表4 所示。

表4 關于基礎養老金發放總額匯總 單位：萬元

由表4 可知，山東省各市、縣(區)補貼分別占發放總額的48.3%、43.1%、43%，在基礎養老金發放上承擔了較大的份額。 另外，2013、2015 和2017 年中央財政補貼分別占發放總額的39.4%、39.1%、33.2%，說明中央財政補貼也占有重要份額。 相對而言，而省財政補貼所占份額最小，分別占發放總額的17.8%、24%、23.8%。

(四)山東省居民養老保險中繳費補貼的測算過程

依據山東省居民養老保險繳費補貼標準，2013 年對選擇繳費500 元以上的，政府補貼不少于60 元。 到了2015 年，山東省各市、縣(區)對于繳費在500 元以上的最低補貼為80元，一直延續到2017 年。 具體標準由市、縣(區)政府確定，繳費補貼所需資金由市、縣(區)政府承擔。 參考相關文獻資料后得知，農村居民繳費在300 元以下，即繳費補貼30 元；城鎮居民繳費在500 元以上，2013 繳費補貼為60 元，2015 年和2017 年繳費補貼為80 元。 在居民養老保險繳費人群中，農村居民和城鎮居民人數之比約為9∶1，在2013 年按照每人每年補貼33 元①計算可得：(9×30+1×60)/10=33。較為接近真實值，在2015 年和2017 年按照每人每年補貼35 元②計算可得：(9×30+1×80)/10=35。較為接近真實值。

對重度殘疾人等繳費困難群體，市、縣(區)政府為其代繳部分或全部最低標準的養老保險費(即每人每月100 元)。 關于繳費困難人數的數據來源于歷年山東省統計局中城鄉重度殘疾人納入最低社會保障的人數，經計算匯總后詳見表5。

表5 山東省居民基本養老保險繳費補貼(各市、縣(區)補貼)

(五)小結

綜上所述，2013、2015 和2017 年國家財政對山東省居民基本養老保險財政補貼依次為：40.2 億、59.1 億和62.5 億，呈現逐年遞增的趨勢，但是漲幅不是很明顯。 省財政對山東省居民基本養老保險財政補貼依次為：12.6 億元、26.9 億元和44.7 億元，可以發現山東省財政補貼漲幅較大。 各市、縣(區)政府對山東省居民基本養老保險的補貼主要有兩個方面，一是關于基礎養老金的補貼，二是繳費補貼，其中基礎養老金的補貼依次為：49.3 億元、65.3 億元、80.9 億元，繳費補貼依次為：11.2 億元、11.2 億元、11.4 億元，兩項加總依次約是：60.5 億元、76.5 億元、92.3 億元。 可見各市、縣(區)投入的補貼數額是逐年遞增的，在山東省居民基本養老保險的補貼框架中占據主要部分。

三、 山東省居民基本養老保險地方財政支持能力測算

研究的財政范圍是省級和市縣級財政的支持能力，統稱為地方財政支持能力。 計算公式為：居民基本養老保險財政補貼負擔水平=財政總補貼/財政收入×100%。

(一)山東省居民基本養老保險省級財政負擔水平測算

省級財政主要補貼居民基本養老保險的基礎養老金部分。 影響山東省省級財政支持能力的直接因素有：東、中、西部地區的養老金領取人口數、基礎養老金補貼標準、各級財政的分擔比例。 綜合以上因素，衡量省級財政支持能力的財政補貼負擔水平測算公式如下：

其中，T1為省級財政補貼負擔水平，A為山東省每月規定的基礎養老金扣除國家每月補貼的基礎養老金的差值，a為基礎養老金的補貼增長率(已知歷年的基礎養老金數額，所以在計算當年的T1值時可以把a=0 處理)，r1、r2、r3分別為省級財政對東、中、西部地區參保人員的基礎養老金年補貼的承擔比例，即40%、60%、80%，p1、p2、p3分別為山東省東、中、西部領取養老金的人數，CZ1為省財政收入。

省財政收入可由山東省財政決算和預算執行情況報告查詢可知，山東省省級財政收入2013 年、2015 年、2017 年分別為236.02 億元、174.29 億元、249.66 億元。③數據來源：關于山東省2013 年財政決算和2014 年上半年預算執行情況的報告；關于山東省2015 年財政決算和2016 年上半年預算執行情況的報告；關于山東省2017 年財政決算和2018 年上半年預算執行情況的報告。

關于2013、2015 和2017 年省級財政對山東省居民基本養老保險中基礎養老金的補貼已在第二部分計算得出，分別約為12.6 億元、26.9 億元、44.7 億元，則山東省居民基本養老保險省級財政的負擔水平為5.3%、15.4%、18%。 由于2015年省級財政當年收入較低，對基礎養老金的補貼又是2013年的兩倍多，因此，負擔水平較大。 2017 年省級財政收入回升，省級財政對基礎養老金的補貼一直增加，因此，省級財政的負擔水平較2015 年相比仍然增加。 由此可見，省級財政對居民基本養老保險的負擔水平是持續增加的，盡管省政府在居民基本養老保險的財政投入方面只有基礎養老金補貼，但是由于省級財政收入較少，僅占據市、縣(區)收入的近二十分之一，因此相對而言，省級財政對山東省居民基本養老保險的負擔水平相對較高。

(二)山東省居民基本養老保險市縣級財政負擔水平測算

市縣級財政對居民基本養老保險的補貼包括三部分：對省內所有參保人員的基礎養老金補貼、對參保人員個人賬戶的繳費補貼和對特殊困難群體的繳費補貼。 衡量市縣級財政支持能力的財政補貼負擔水平具體測算公式如下：

其中T2為市、縣(區)財政補貼負擔水平，P為山東省所有參保人數，B為繳費補貼金額，b為特殊困難群體人數，D為市、縣(區)基礎養老金的補貼總額，CZ2為市、縣(區)的財政收入。

2013、2015 和2017 年全省市、縣(區)總共財政收入分別為4323.92 億元、5355 億元、5848.97 億元。①數據來源：關于山東省2013 年財政決算和2014 年上半年預算執行情況的報告；關于山東省2015 年財政決算和2016 年上半年預算執行情況的報告；關于山東省2017 年財政決算和2018 年上半年預算執行情況的報告；當年全省市、縣(區)收入=當年全省公共預算財政收入-當年省級財政收入。各市、縣(區)政府對山東省居民基本養老保險的補貼主要有兩個方面，一是關于基礎養老金的補貼，二是繳費補貼。 這兩項補貼之和為各市、縣(區)政府對居民基本養老保險的總補貼。 根據表4、表5 數據計算可知，2013、2015 和2017 年，市、縣(區)對居民基本養老保險的總補貼依次是：60.5 億元、76.6 億元、92.3億元，因此山東省居民基本養老保險市、縣(區)財政的負擔水平為1.4%、1.43%、1.6%。②山東省居民基本養老保險市縣區財政的負擔水平=市縣區對居民基本養老保險的總補貼/全省市縣區總共財政收入×100%。從全省范圍看，各市、縣(區)在居民基本養老保險的補貼中占據主要地位，在山東省基礎養老金發放的補貼方面有40%以上的比例都是由市、縣(區)提供，繳費補貼全部來自各市、縣(區)補貼，但是相對于市、縣(區)的財政收入而言，在居民基本養老保險的投入上僅僅占財政收入的1.4%～1.6%，這個比例相對較低。

四、 有關山東省居民基本養老保險良性發展的幾點建議

(一)適當再提高基礎養老金

從上述分析中可知，各市、縣(區)在居民基本養老保險的投入上僅占市、縣(區)財政收入的1.4% ～1.6%，從一定程度上反映出對居民養老保險的投入力度不夠大，在養老金支出方面還有較大的提升空間。 因此，可通過各市、縣(區)再提高基礎養老金增加對居民基本養老保險的投入力度，更好地惠及居民百姓。

(二)適當提高繳費補貼，激勵居民繳費

政府適當提高繳費補貼，可以凸顯出個人賬戶的作用，同時提高對困難群體的繳費補貼，對選擇低檔次繳費的群體也適當給予補貼，這樣既可以提高困難群體老年時的養老待遇，同時繳費補貼的差異也會刺激一部分人選擇較高檔次的繳費，體現了社會保障的公平原則。

(三)協調省內區域發展不平衡問題，省財政對各分區的補貼比例進一步調整

省財政可以適當調整補貼比例，減少養老金待遇水平差距問題，對經濟發達地區來說，完全有能力承擔基礎養老金的全額發放，但是就經濟發展水平較低的西部而言，各市、縣(區)基礎養老金一直都是省規定的最低水平，并未在此基礎上進一步提高，甚至還有少數地區養老金不能及時發放。 因此，省政府可以對這一地區適當增加補貼比例，這樣西部地區在不減少資金投入的同時還可以提高當地的基礎養老金發放水平。