國際視野中社會工作政策比較研究 *

阿雷桑德洛·西科拉 朱利奧·西托尼

內容提要 ｜ 本文重點介紹了當代社會工作政策的特征以及歐洲五國（意大利、西班牙、土耳其、葡萄牙、英國）和金磚國家（巴西、俄羅斯、印度、中國、南非）的社會工作者對本國社會政策和社會改革的反應。這些特征可以在不同國家“場域”內的社會工作專業(yè)機構、協會和期刊中找到蛛絲馬跡。本研究采用問卷調查和質性訪談的形式，結合文獻法著重搜集各種灰色文獻（如互聯網資料、官方文件等），由10個國家的社會工作專家完成。文章分析了社會工作者作為一個職業(yè)共同體在一國的發(fā)展情況，以及這種情況在不同國家存在的多樣性。研究結果表明，金磚國家對于社會工作的認知才剛剛起步，而社會工作在歐洲五國早已有了很強的傳統背景。

一、社會工作者對社會政策和社會改革的看法

在2014年修訂的《全球社會工作要義》1參 見http://ifsw.org/get-involved/global-de finition-ofsocial-work.中，國際社會工作者聯合會（IFSW）和國際社會工作專業(yè)協會（IASSW）強調“政策制定和分析”應包含在社會工作實踐的領域內。這與社會工作專業(yè)規(guī)范的基本要求“促進社會變革、社會發(fā)展、社會凝聚力和人民的賦權與解放”基本一致。事實上，這些要求確實與社會工作者為實現社會公正、人權、集體責任和尊重多樣性（即社會工作的基本理念）而采取的任何行動完全一致。

在參與制定和分析社會政策方面，世界各國的社會工作者面臨的阻力和機遇也許各不相同。但是，在當前全球化的社會經濟力量足以影響社會政策和社會工作的背景下，我們可以觀察到一些國際趨勢。這些阻力被認為存在于世界各地廣泛發(fā)展的新自由主義（Neoliberalism）的影響中。新自由主義這一政治經濟實踐理論主張消除市場和貿易的大部分限制，給予企業(yè)中的個人更多的自由和私人財產更多的權利。為了確保一個足以推進以上進程的制度環(huán)境，應當限制政府的干預并強調市場作用，包括在那些傳統意義上不存在市場的領域，如教育、醫(yī)療保健和社會保障。

在這種情況下，捍衛(wèi)和擴大社會公民權問題是顯而易見的。與此同時，社會工作也可能失去追求其核心準則所需的大部分空間。盡管社會工作者公開討論和集合行動的目標似乎很明確，但他們付諸行動的真正決心和具體實現路徑并不那么明確。

由此，本研究提出并試圖解決以下問題：各國的社會工作者在多大程度上參與本國社會政策和社會改革的公開討論？他們意圖解決的主要問題是什么？他們有何政策建議？哪些因素決定了社會工作者和他們所屬專業(yè)協會的“積極性”？

在此次國際社會工作比較研究的嘗試中，我們選擇了10個國家以確保被考察變量和背景變量的廣泛性。其中，英國代表了一個早已定型的社會工作模式和一個結構化的且擁有自主意識的社會工作行業(yè)協會網絡。4個南歐—地中海國家代表著不同于英國的專業(yè)發(fā)展階段和經濟發(fā)展水平。此外，金磚國家因其全球影響力以及在構建專業(yè)社會工作和社會工作者共同體方面的特殊發(fā)展策略，也被納入考察范圍。

在國家規(guī)模、經濟水平、歷史背景以及社會政治狀況方面，這10個國家存在巨大差異（如中國人口是葡萄牙人口的130倍），因此本研究的目的并不是在系統性分析和比較的基礎上表明各國的特殊性。相反，本文只考察少數變量，并希望促進未來研究進一步發(fā)展。本文所涉及的變量（見表1）包含各國主要的社會工作專業(yè)協會、專業(yè)發(fā)展歷史的長短、社會工作者注冊系統的有無和社會工作者關于政策改革的學術研討密集度。此外，本文還討論了有關社會工作者參與社會政策積極性的主要議題和評述。

凸顯某些國家當下存在的危機可以彰顯出跨區(qū)域研究的效用，尤其是在世界其他地區(qū)出現類似危機的時候。這種基于比較的研究形式常常使那些特定的民族傳統和福利文化得以顯現，而這些對社會工作實踐的影響通常在地方層面上是不可見的。例如，在20世紀80年代的英國，新自由主義浪潮是作為對凱恩斯在20世紀30年代闡述的政策學說的回應而開始的。在每一個領域，新興的全球化視野對社會工作本土化影響的思潮已經激發(fā)了業(yè)內對比較研究濃厚的興趣。然而，這種研究形式的最大局限是，缺乏適當的社會工作比較研究方法，即使目前出現了一些有關社會工作比較研究的分析，但大多數都是在不具備全球化視野下所進行的某兩個國家間的比較研究。

表1. 10個國家社會工作專家訪談的主要發(fā)現

因此，從方法論的角度來看，本研究的主要難點在于：（1）目前缺少類似的比較研究；（2）10個國家的巨大異質性；（3）在尋找和處理所獲信息和資源上的困難。在無他路可依的情況下，本文采用針對社會工作專家的調查研究方法，向參與“社會工作的市民參與：拓展全球模式”項目（CIVIL_SW project）的每個研究團隊發(fā)放問卷。它以開放式問題詢問受訪者本國社會政策專業(yè)討論的性質和程度、專業(yè)組織在推動社會政策討論中的作用，并對此類討論形式和內容的可能來源做進一步調查。

二、社會工作政策的國別分析

前文所述的基本思想和概念指導了相距萬里且各具特色的地理區(qū)域之間的研究與比較。事實上，所涉及的國家橫跨四大洲，共包含32億人口，它們的歷史、當前政治局面和經濟社會背景也極為多樣化。其中，英國、西班牙、葡萄牙和意大利所代表的歐洲國家是大規(guī)模福利政策的起點。

英國目前仍然是國際社會工作的一個重要標桿，不僅因為該專業(yè)具有悠久的發(fā)展歷史，而且它帶來了業(yè)內一些最重要的趨勢。這些趨勢首先波及整個歐洲大陸，然后影響到世界其他地區(qū)。有兩個突出的例子：一是二戰(zhàn)后的“貝弗里奇計劃”，它開啟了政府對社會政策大規(guī)模干預的時代；二是在政治領域，撒切爾政府及其繼任者在20世紀80年代后推行的新自由主義政策。《英國社會工作期刊》（British Journal of Social Work）呈現了該國社會工作學術圈的爭論焦點，由于其極高的聲望，它在國內外被大量訂閱，也因此重新詮釋并推動了國際學術討論。與之相比，雖然在當地的大眾媒體上存在著對目前實施的社會政策的廣泛討論，但社會工作者的聲音仍然比較微弱。英國社會工作的主要機構是英國社會工作協會（The British Association of Social Work）。它成立于1970年，約1/9的英國社會工作者是它的會員。此外還有社會工作行動網絡（The Social Work Action Network），雖然它比較小眾，卻是一個很有影響力且更具自主性的組織。作為一個由社會工作者、學者、學生和服務對象組成的網絡，它誕生于2004年，其成員關心管理主義、市場化、受歧視群體和社會福利項目開支的削減。其網站1其網址為： http://www.socialworkfuture.org.展示了業(yè)內討論的活躍度，以及為吸引決策者和公眾輿論的諸多活動。當然，這些活動意在反對目前實施的社會政策和社會工作者活動空間縮小的狀況。

伊比利亞半島最近受到經濟危機的重創(chuàng)，西班牙的社會開支隨之大幅削減。這種情況在社會工作者中引發(fā)了一場關于社會政策及該專業(yè)存在意義的激烈辯論。這一點也通過在學術界以外的媒體上發(fā)布的聲明和街頭抗議加以表達。其他專業(yè)組織、非營利部門以及工會和政治團體也一起協同參與上述行動。抗議的主要目標是西班牙衛(wèi)生社會服務及平等部、地方政府和自治區(qū)/省政府，但一些抗議者也會選擇歐盟機構。社會工作學者甚至也卷入其中，他們撰寫了由大學校長理事會和社會服務部的負責人簽署的《危機中的社會工作宣言》（Manifesto on Social Work in the Crisis），同時與全國社會工作總會（Consejo General del Trabajo Social）聯合組織大學內外的許多活動。最有趣的事件是在“橙色潮汐”（Marea Naranja）的標簽下發(fā)動的大規(guī)模運動，抗議當局對公共社會服務開支的嚴重削減。在此背景下，公共政策的不公正性遭到指責，緊縮政策的負面后果和公民權利的減少也多次被強調。這些變化歸因于該國貧困狀況的進一步加劇。最近的許多文獻也經常探討西班牙社會工作實踐與該國社會需求的政策反應之間的緊張關系。

葡萄牙目前的相關社會政策辯論的形式和程度是具有爭議性的。在由社會服務專業(yè)協會（Associa??o dos Pro fissionais de Servi?o Social）組織的全國性和區(qū)域性研討會中，可以找到明顯的信息，它們討論新的社會政策舉措以及經濟危機對社會工作者行動的影響。協會的相關活動發(fā)布在它的官方網站上1其網址為： http://www.apss.pt.，此網站上發(fā)布的一些新聞報道也可能與葡萄牙社會工作專業(yè)協會在社會政策中的地位有關，包括：學校的社會活動，大量弱勢群體的就醫(yī)問題，新形勢下社會工作者的數量不足，因經濟危機而針對社會工作者的排斥不斷增加，公共部門的人員不穩(wěn)定，等等。

在意大利，20世紀70年代動員社會工作者支持當時社會改革的歷史已經成為遙遠的記憶。如今，意大利社會工作者在分析和解決社會問題時，已經將注意力從集體層面轉移到了個人層面。這使得人們密切關注社會工作與其服務對象之間的關系，但也導致社會工作者以往廣泛參與社會政策實踐的形象大幅消解。然而，1993年成立的社會工作者聯盟（Ordine Professionale）提供了一個集體、權威和統一的平臺。正如其網站2其網址為： http://www.cnoas.it.所強調的那樣，聯盟主席經常發(fā)布信息以維護弱勢群體的社會權利，并為社會工作者發(fā)聲。例如，當媒體錯誤地報道社會工作者的角色和職能時，他就會公開澄清相關信息。此外，新出現的社會問題和社會政策也會占據網站中心位置，特別是有關兒童保護、社會不平等和移民問題的論述。最近一項關于意大利社會工作管理的研究分析了社會政策制定的主要參與人，并著重為全國性的社會政策實踐提供新的視角。該研究表明，意大利社會工作者的社會政策參與度在不同的區(qū)域框架內，具有不同的特征，既可能微不足道，也可能被視為決策過程中的一個重要因素。

土耳其位于歐洲和亞洲接壤處，該國的社會工作在最近幾年才更加普及與更加結構化。土耳其的社會工作在社會政策中的貢獻主要通過非政府組織來實現，因此只有少數社會工作者能夠影響到國家的政治層面。在某些情況下，家庭和社會政策部會讓社會工作者參與到項目的計劃和指導中。該國已成立相關的專業(yè)協會，其中最著名的是土耳其社會福利協會（Turkish Association of Social Welfare Associations）， 它與其他規(guī)模較小的協會一樣，處理與專業(yè)直接相關的實務，而并不專注于影響社會政策。除此之外，由于該國政局缺乏穩(wěn)定性，這種非主流情況可能變得更加突出。這種新形勢將如何影響社會工作者對社會政策的貢獻，目前還難以確定，但一項針對土耳其某高校社會工作專業(yè)學生的政治參與度的研究表明，這些年輕人的政治參與度較低，給出的解釋是，該國社會文化和歷史特征中有一種“恐懼”文化和家長制觀念，即政府會保護人民且并不需要人民積極的政治參與。

在2007年以前，南非的社會工作協會處于分崩離析的狀態(tài)，直到當年全國社會工作者協會（National Association of Social Workers）的成立才達成了統一。它是一個支持專業(yè)發(fā)展的自愿性組織，旨在為社會工作者提供機會，以參與社會工作和社會建設的全球議程。

在南非社會工作專家和學者之中，一直存在著關于社會政策的一般討論，尤其是有關種族隔離結束后社會援助計劃的探討。這個項目已經成為社會政策中最具爭議的一個方面，公眾意見也經常見諸報紙和其他大眾媒體。例如，2013年10月約翰內斯堡大學教授萊拉·帕特爾（Leila Patel）在題為“社會救助資金帶來的問題是否比解決的問題更多”的演講中提到：

目前，針對大批福利政策受益人的公共話語已經將他們重塑為被動的、有依賴心理的、被賦權的和最不誠實的人。他們也代表了那些容易為一己私利而被政治家左右的人。這些對福利政策受益人的描述潛移默化地變成了對這些受益人和窮人所遭遇不幸的攻擊和指責。在我們邁向民主的20年里程碑之際，需要對社會福利和社會發(fā)展進行全面的改革。定義我們的民主并尋求社會公正，應該成為公共事務。

然而，在一些重要目標尚未達成的情況下就有必要進行社會政策改革。如今，南非社會工作最重要的一項討論是關于政府對于非政府組織的資助問題，特別是在兒童福利方面一直存在著無休止的爭論，因為提供兒童和家庭福利服務的非政府組織即使在完成法定工作的情況下，也無法獲得充足的補貼。同樣，殘疾人社會工作領域也存在類似情況。

南非于1997年通過了《社會福利白皮書》（White Paper for Social Welfare），用于指導社會部門從社會福利向社會發(fā)展服務轉型，以提高所有南非人的生活質量。白皮書將社會發(fā)展部的任務與南非共和國憲法聯系起來。這意味著社會發(fā)展服務不僅僅是在做善事，更是政府按照憲法規(guī)定實現人權的義務。該白皮書于2016年進行了修訂，其中提出了關于國家總的立法的主要建議，以此為社會發(fā)展的功能、范圍、規(guī)模和類型提供框架。

巴西的許多社會工作者都能積極參與該國社會經濟政策的討論。巴西社會服務委員會（Conselho Federal de Servi?o Social）負 責 全國社會工作師的注冊，并經常在其網站上1其網址為：http://www.cfess.org.br.宣傳該組織對社會政策和社會工作專業(yè)化的影響力。網站上經常涉及的話題包括對醫(yī)療衛(wèi)生服務私有化和醫(yī)療保健系統引入外資的抨擊，以及對加強社會服務、公共衛(wèi)生服務和民主溝通方式的支持。除此之外，還突出強調了有必要捍衛(wèi)婦女、土著居民和LGBT群體的權利，以及改進國家教育系統。

在巴西倫理政治的進程中，社會工作有著在日常實踐中捍衛(wèi)社會公正等價值觀的義務。巴西的社會工作者參與社會政策并非新鮮事，實際上，他們自1930年開始就一直涉足醫(yī)療健康和社會政策領域。最近一項基于國際和巴西國內期刊上所有匿名評審文章的研究表明，社會工作在巴西通過集體轉型高度關注社會改革，并普遍被視為一種具有政治涵義的專業(yè)。

印度是世界人口第二大國，擁有相當復雜的聯邦結構和極度多樣化的地域環(huán)境。該國最近紀念了首個社會工作教育倡議提出75周年。印度的社會工作專業(yè)也吸收了很多國外經驗。例如，社會工作倫理的引入雖然初有成效，但正式的、本土的倫理標準尚未得到充分發(fā)展。在地方和聯邦層面上都有許多社會工作協會，其中最具代表性的是專業(yè)社會工作者協會（Professional Social Workers Association）和印度社會工作專業(yè)社團（Indian Society of Professional Social Work）。此外，還有印度社會福利理事會（Indian Council of Social Welfare），它擁有一個信息量很大的網站2其網址為：http://www.icswindia.org.，為社會工作者和社會機構之間交流信息和經驗提供了一個線上空間。印度社會政策的制定過程特別復雜，參與者涉及不同層次的多樣化人群和那些特定行業(yè)領域的專家，當然也包括社會工作者，有時可以在上述社工組織中聽到他們的名字。

自蘇聯解體以來，俄羅斯社會工作者的專業(yè)化程度不斷提高，目前許多大學和研究所都開設了社會工作專業(yè)課程。這使得社會工作成為20世紀90年代俄羅斯發(fā)展最快的專業(yè)之一，專業(yè)標準和專業(yè)地位在那時也開始有了顯著提高。一項關于社會工作與社會政策關系的研究表明，俄羅斯社會工作者雖然對社會工作在社會政策領域未來的發(fā)展有著相當高的熱情，但是他們喜歡現有標準并非常明確地堅持其保守立場，盡管他們并不認為地方和聯邦政府機構會對社會工作者參與相關領域的決策感興趣。例如，37.6%的受訪者仍然對性別歧視問題持負面態(tài)度。

最后，作為國際社會工作的一顆新星，中國在經歷巨大的社會經濟變革后，社會工作發(fā)展也很快。這一高速進程由中央政府推動，中央政府已經啟動了一個項目并計劃到2020年培養(yǎng)145萬名社會工作者。在具體實施過程中，不同地方政府有著不同的資源，不同區(qū)域也有著不同的速度，中心城市社會工作的發(fā)展比農村地區(qū)要快得多。有學者認為，中國的社會政策改革是建立在“剩余型”福利制度基礎上的，它強化了市場在調節(jié)人民享有公共福利服務時的作用。

中國社會工作者聚集在不同地域層級（省、市等）的專業(yè)協會，他們往往在由地方政府提供資金的非政府組織工作。由于缺乏長期的制度經驗，中國的社會工作在專業(yè)化方面往往被認為遠遠落后于西方國家，特別是在擁有眾多人口的農村地區(qū)，這里的社會工作服務都是基于更廣泛的社會福利概念。雖然中國社會工作發(fā)展的速度很快，各式各樣的社會服務也在迅速擴展，但是討論社會工作者對國家和地方社會政策的貢獻還為時過早。

三、結語：社會工作政策的發(fā)展趨勢

前文簡要勾勒出了一幅多樣化的全球圖景，并提供了有助于更深入理解社會工作與社會政策之間關系的系列理念框架。前文總結出的10個國家多樣化的定性和定量數據使得建立一個合適的同質性比較框架變得十分復雜。盡管如此，作為一項探索性的比較研究，一個新出現的共同線索還是可以指出這些國家中存在的全球趨勢。

上述國家的經濟、社會、文化和歷史的復雜性和多樣性可以在本國的社會工作中得以體現。在20世紀初就已經出現社會工作的英國、意大利、巴西和南非，它們的社會工作有著長期的傳統。相比之下，在中國、土耳其和俄羅斯，直到20世紀末或21世紀初，社會工作才被公認為一門專業(yè)。因此，代表整個專業(yè)共同體發(fā)聲的單一（有時是多元）的協會組織也處于不同的發(fā)展階段。例如，超過一半的社會工作者（中國、巴西、意大利、英國、南非和西班牙）有義務注冊為專業(yè)社會工作者，并由專業(yè)協會加以管理，在某些情況下，這些組織也會成為社工團體的發(fā)言人。

表1列出了各國最具代表性的專業(yè)協會，在對參與調查的社會工作專家的陳述以及相關協會網站中的內容進行分析后，本文提出了一個基于所收集材料中三個變量的綜合研究框架：社會工作專業(yè)歷史，注冊系統存在與否，學術研討密集度。不可避免的是，由于探索性研究的內在局限性和各國內部專業(yè)團體發(fā)聲的重合性，對討論密集度的任何估計都只能是近似值。但是，從表1中我們可以清楚地看到，社會工作的歷史累積同社會政策討論的密集程度之間存在著正向的共變關系。

然而，盡管討論強度差別很大，但基于我們在專業(yè)協會或組織的網站上對涉及主題進行的分析，各國都突出了對緊縮政策和新自由主義政策的影響力普遍而具體的關注，社會福利制度的市場化和公共干預的減少經常會受到嚴厲抨擊。與此同時，也沒有明顯跡象表明，社會工作者對第三部門在社會政策中的作用有所思考。保護人權和社會公民權也是討論的中心。未成年人、兒童、LGBT群體和精神病患者則是最常被談及的服務對象。

總的來說，本項探索性研究突出了10個國家的多樣性，以及社會工作作為一個專業(yè)共同體的不同發(fā)展程度。專業(yè)的正式結構與目前專業(yè)群體內部討論的強度之間有著非常明顯的聯系。在金磚國家中，歷史較長、社會工作根基較深的國家（巴西、南非和印度）的社會工作者協會在社會政策討論中表現出明顯的積極性；在其他金磚國家（中國、俄羅斯）和非金磚國家（土耳其）中，相對“年輕”的專業(yè)協會在社會政策中的參與程度則較低。今后的研究，特別是案例研究，一方面，應該揭示長期存在的專業(yè)傳統和專業(yè)組織如何協助建立一個機制，推動社會工作者共同體參與社會政策的公共討論；另一方面，政治學科和公共政策研究可以輔助挖掘社會工作者（協會）的能力，以此對本國的社會政策產生實際影響，也使他們的聲音不會被淹沒。

我們因而可以從本文中得出如下觀點。事實上，不僅在日常實踐中，而且在更加政治性的層面上，社會工作者在公共討論中的貢獻可以作為一種集體行動的起點，來踐行社會工作的價值觀。自社會工作開展專業(yè)化實踐以來，參與社會政策這種行為方式就被認為是其核心維度之一。與此同時，盡管不同國家的社會工作者對決策者所具有的影響力也有所不同，但這似乎看起來與作為社會工作組成部分的“倡議”主題相關聯。在社會工作的國際定義中，可以清楚地看到這一點，即“倡議和政策干預”被一同帶入世界各地普遍存在的社會工作實踐。過去家長式的態(tài)度也已經在很大程度上被拋棄，取而代之的是強調與服務對象的關系：社會工作者應與他們共事，不在倫理道德層面強調自己的重要性。在世界許多地區(qū)，這種轉變在不同程度上仍然是不完善的。公共部門、志愿者組織和私營部門雇傭社會工作者，以便后者可以作為政府的代理人或反對政府政策的倡議人。顯然，這也并不是非黑即白的絕對判定，每個國家社會工作者的社會政策參與活動都處于這個連續(xù)體的中間位置，而不是過于接近兩個極端。

此外，一些學者認為，在維護和捍衛(wèi)權利的過程中，“倡議”的概念必須與政客游說做出明顯區(qū)分，后者側重于那些為了維護特定利益而采取的有組織的行動。然而，全球化似乎縮小了社會工作者在日常生活中參與此類行動的范圍。為了迎合僅對用戶需求和問題的心理解讀，應將社會工作者的角色簡化為服務提供者，并消解個人狀況與社會經濟背景之間的聯系。除此之外，應用于社會工作的新自由主義觀點也取代了僅僅與服務用戶的特質一同“工作”的態(tài)度，這就像是在某種“服務超市”內將現有服務和使用程序做“無菌陳列”。

正如文中某些國家的社會工作者所證明的那樣，他們已經開始進行更活躍的社會政策討論和更密集化的政策實踐。這種國際比較是恰當而實用的，它不僅有助于更好地理解當今世界，而且會對社會工作者因服務對象的利益而訴諸社會政策的行為有更加深入的了解。無論是在全球層面還是本土層面，社會工作領域策略和經驗的分享都可以促進有效的社會工作行動。