“一帶一路”背景下基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的審計(jì)問(wèn)題分析

季穎 徐眾

[摘 要]“一帶一路”倡議的提出，沿線國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迎來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇。PPP模式是更快更好建設(shè)沿線國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的共贏模式，能更好地實(shí)現(xiàn)共同繁榮的目的，但在實(shí)踐中PPP模式依然存在很多問(wèn)題。同時(shí)由于跨境項(xiàng)目監(jiān)管少、政治主體差異大、地域環(huán)境了解少等問(wèn)題，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的審計(jì)容易出現(xiàn)定性審計(jì)工作流程缺乏、政府績(jī)效審計(jì)不易衡量、實(shí)地考察審計(jì)難以驗(yàn)證等問(wèn)題。重視項(xiàng)目預(yù)算編制過(guò)程審計(jì)、加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施期間工程質(zhì)量以及進(jìn)度的審計(jì)、強(qiáng)化以項(xiàng)目為導(dǎo)向的績(jī)效審計(jì)，在一定程度上可以降低基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目審計(jì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于維護(hù)“一帶一路”背景下的PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)作具有重要作用。

[關(guān)鍵詞]“一帶一路”; PPP項(xiàng)目;審計(jì);問(wèn)題;分析

[中圖分類號(hào)] F239.63[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 2095-3283（2020）07-0037-04

Analysis on Audit Problems of Infrastructure PPP Projects

under the Background of " the Belt and ?Road"

Ji Ying ? ?Xu Zhong

（Nanjing Audit University， Nanjing Jiangsu 211899）

Abstract： with the proposal of "the Belt and ?Road"， the infrastructure construction of countries along the belt and road has ushered in new development opportunities. PPP mode is a win-win mode for faster and better construction of infrastructure in countries along the belt and Road， which can better realize the purpose of common prosperity. However， in practice， there are still many problems with PPP mode. At the same time， due to the lack of supervision of cross-border projects， large differences in political subjects， little understanding of regional environment and other problems， the audit of infrastructure PPP projects is prone to lack of qualitative audit work process， difficult to measure government performance audit， difficult to verify on-site audit and other problems. Attaches great importance to the project budget process audit， strengthen project quality and schedule of audit during project implementation and to strengthen the project oriented performance audit， to a certain extent， can reduce the infrastructure PPP project audit risk， to maintain "area" under the background of the operation of PPP infrastructure projects plays an important role.

Key Words： "the Belt and ?Road"; PPP Project; Audit; Problems; Analysis

一、引言

（一）研究背景

2019年4月，隨著第二屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇的舉行，我國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家有了更加緊密的合作。為與“一帶一路”沿線國(guó)家攜手同行，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為首要關(guān)注的問(wèn)題，其中政府與社會(huì)資本合作模式（Public-Private Partnership，以下簡(jiǎn)稱PPP）成為當(dāng)前解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題最有效的對(duì)策。“一帶一路”國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求強(qiáng)烈，為社會(huì)資本提供了巨大的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。“一帶一路”倡議堅(jiān)持共商、共建、共享的原則，與PPP模式秉持的理念：平等協(xié)商、長(zhǎng)期合作、利益共享不謀而合。在“一帶一路”沿線，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用PPP模式，可以充分吸收社會(huì)資本，利用金融杠桿，保證基礎(chǔ)設(shè)施的投資，加快基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。隨著近年來(lái)跨境PPP項(xiàng)目的井噴，PPP模式在為“一帶一路”帶來(lái)機(jī)遇的同時(shí)，項(xiàng)目建設(shè)技術(shù)差異大、建設(shè)周期長(zhǎng)、項(xiàng)目合作方復(fù)雜多元以及種種人文地理等因素給“一帶一路”PPP項(xiàng)目審計(jì)帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)，現(xiàn)行的審計(jì)技術(shù)難以滿足市場(chǎng)發(fā)展的要求。2018年4月財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》，其中規(guī)定“實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目運(yùn)行情況、合同履行情況和項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)狀況，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與早期防控”，這對(duì)于PPP項(xiàng)目中的審計(jì)提出了新的要求——持續(xù)審計(jì)、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。

（二）研究意義

1.理論意義

PPP項(xiàng)目是順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，引導(dǎo)其良性發(fā)展從而推動(dòng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮十分必要，因此做好對(duì)PPP項(xiàng)目尤其是“一帶一路”中PPP項(xiàng)目的審計(jì)迫在眉睫。當(dāng)前我國(guó)關(guān)于PPP項(xiàng)目的審計(jì)及理論體系還是空白，國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究也大多集中于風(fēng)險(xiǎn)，利益等方面，對(duì)于PPP項(xiàng)目審計(jì)的理論研究少之又少。同時(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)職能是《憲法》等法律授予的，而對(duì)于PPP項(xiàng)目審計(jì)方面卻并沒(méi)有相關(guān)的法律規(guī)定，PPP項(xiàng)目也一直未被納入《審計(jì)法》等條例中應(yīng)該接受審計(jì)的范疇中。因此研究“一帶一路”中PPP審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)可以完善PPP審計(jì)的理論框架，同時(shí)為相關(guān)法律法規(guī)的建立提供參考。

2.實(shí)踐意義

目前PPP模式在我國(guó)已經(jīng)被廣泛運(yùn)用，可是PPP模式距離真正的標(biāo)準(zhǔn)化還有很遠(yuǎn)的距離，尚存在許多不規(guī)范的方面。而“一帶一路”PPP項(xiàng)目的順利落地與實(shí)施對(duì)于實(shí)現(xiàn)沿線國(guó)家共同繁榮，提高我國(guó)在國(guó)際社會(huì)中的公信力與威望至關(guān)重要，因此，強(qiáng)化對(duì)PPP項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督尤為重要。一方面，可以監(jiān)督各方利益主體的行為，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)流程嚴(yán)格把關(guān)，為PPP項(xiàng)目保駕護(hù)航;另一方面，在對(duì)PPP項(xiàng)目尤其是“一帶一路”PPP項(xiàng)目審計(jì)的過(guò)程中，可以有針對(duì)性地發(fā)現(xiàn)審計(jì)中的風(fēng)險(xiǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為審計(jì)機(jī)關(guān)打開思路，完善對(duì)PPP項(xiàng)目審計(jì)的全面流程。

二、文獻(xiàn)綜述

現(xiàn)有文獻(xiàn)大多集中探討PPP審計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式以及“一帶一路”背景下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，針對(duì)“一帶一路”背景下基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目審計(jì)的研究較少。

（一）PPP審計(jì)研究

PPP項(xiàng)目審計(jì)難度較大，因此對(duì)于PPP項(xiàng)目審計(jì)進(jìn)行研究的文獻(xiàn)也比較豐富。在關(guān)于PPP項(xiàng)目審計(jì)問(wèn)題的文獻(xiàn)中，一部分學(xué)者以PPP項(xiàng)目審計(jì)中出現(xiàn)的問(wèn)題為切入點(diǎn)，再?gòu)母髯缘囊暯莵?lái)分析這些問(wèn)題。王經(jīng)綾、閆嘉韜（2018）從審計(jì)機(jī)關(guān)很難區(qū)分政府究竟是“公共事務(wù)管理者”還是“投資者”導(dǎo)致審計(jì)主題和審計(jì)功能不清晰，從而陷入“審計(jì)困境”問(wèn)題切入，站在雙重身份視角下分析這一問(wèn)題，得出了政府審計(jì)應(yīng)以“資本合作”作為劃分政府雙重身份的界限。王樹鋒、李鐸（2019）關(guān)注到PPP項(xiàng)目的審計(jì)過(guò)程經(jīng)常由于超出常規(guī)預(yù)算的審計(jì)成本，給PPP審計(jì)造成干擾和壓力。他們以此立足于SPV博弈的視角上理解這一審計(jì)問(wèn)題，研究發(fā)現(xiàn)將SPV博弈納入PPP管理范疇有助于制定反博弈策略，維護(hù)PPP審計(jì)的正常運(yùn)作。吉富星（2018）將側(cè)重點(diǎn)放于PPP審計(jì)中的績(jī)效審計(jì)，以當(dāng)前的PPP效率低下、績(jī)效審計(jì)重心不明晰問(wèn)題為抓手，站在不完全契約框架下分析這一問(wèn)題，認(rèn)為PPP績(jī)效審計(jì)的重心應(yīng)該從項(xiàng)目建設(shè)階段審計(jì)向項(xiàng)目決策審批和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效監(jiān)督轉(zhuǎn)移。

另一部分學(xué)者從PPP項(xiàng)目審計(jì)對(duì)傳統(tǒng)審計(jì)提出更高要求，因此需要進(jìn)行一些技術(shù)方法的改進(jìn)入手。王愛華、馬曉泓（2019）認(rèn)為我國(guó)目前的PPP項(xiàng)目審計(jì)缺乏大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用，構(gòu)建了利用大數(shù)據(jù)的PPP項(xiàng)目審計(jì)模型以及數(shù)據(jù)活化模型并結(jié)合兩者成為數(shù)據(jù)活化后的PPP項(xiàng)目大數(shù)據(jù)審計(jì)模型，分析出該模型對(duì)于PPP項(xiàng)目審計(jì)具有顯著改進(jìn)。Michael（2016）等認(rèn)為大數(shù)據(jù)技術(shù)在市場(chǎng)營(yíng)銷和醫(yī)學(xué)領(lǐng)域等有廣泛應(yīng)用，但是尚未應(yīng)用于審計(jì)領(lǐng)域，若是應(yīng)用于審計(jì)領(lǐng)域，將在預(yù)測(cè)趨勢(shì)、識(shí)別欺詐、發(fā)現(xiàn)可疑離群點(diǎn)和建立審計(jì)指標(biāo)預(yù)測(cè)模型方面取得重大突破。劉驊、陳涵（2017）采用了集成熵權(quán)法、超效率數(shù)據(jù)包羅分析法和Tobit回歸模型，甄別了PPP運(yùn)營(yíng)績(jī)效的關(guān)鍵影響因素并且提出了優(yōu)化PPP績(jī)效審計(jì)的方法構(gòu)想。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式

PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中被廣泛應(yīng)用，國(guó)內(nèi)外對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的研究覆蓋面廣泛，研究的具體問(wèn)題也十分豐富。部分學(xué)者重點(diǎn)研究PPP模式中的融資問(wèn)題，孫偉（2019）通過(guò)對(duì)兩個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的案例進(jìn)行分析，定性歸納出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的經(jīng)驗(yàn)性規(guī)律認(rèn)為PPP項(xiàng)目需要改善政府和社會(huì)資本方的關(guān)系，才能破解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所面臨的融資難題。而林麗（2018）通過(guò)建立私人和政府部門之間的博弈模型來(lái)定量分析PPP融資模式的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題，通過(guò)實(shí)證驗(yàn)證了不同條件下政府和私人風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例如何分配。

（三）“一帶一路”背景下基礎(chǔ)設(shè)施投資

對(duì)于“一帶一路”倡議下我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資的研究大致有兩個(gè)方向，分別是對(duì)于“一帶一路”下基礎(chǔ)設(shè)施投資的風(fēng)險(xiǎn)分析以及投資效率和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的分析。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的分析也有兩個(gè)主流的研究方向，一部分學(xué)者通過(guò)建立風(fēng)險(xiǎn)分析指標(biāo)和一系列諸如問(wèn)卷調(diào)查、TOPSIS等方法根據(jù)不同項(xiàng)目國(guó)家或是不同項(xiàng)目類別對(duì)多個(gè)風(fēng)險(xiǎn)集中分析，評(píng)價(jià)出其中最嚴(yán)重的幾種風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合不同層次對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行警示并依此提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策（南開輝、劉毅等，2019）。另一部分學(xué)者認(rèn)為隨著我國(guó)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本輸出國(guó)的角色，基礎(chǔ)設(shè)施的投資面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)將更具有挑戰(zhàn)性，因此對(duì)于法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行成因分析以及防范建議的提出（李仲平，2017）。

對(duì)于“一帶一路”倡議下基礎(chǔ)設(shè)施投資效率和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，一些學(xué)者基于不同視角諸如將基礎(chǔ)設(shè)施分為軟、硬的類別來(lái)對(duì)投資的效率和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評(píng)價(jià)（郝鳳霞、劉子涵，2019），還有一些學(xué)者分析東道國(guó)的一些獨(dú)有的性質(zhì)對(duì)投資效率和經(jīng)濟(jì)效益的影響，姜慧（2017）就提出東道國(guó)的腐敗控制力度與基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)東道國(guó)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)是正相關(guān)的。

三、“一帶一路”過(guò)程中PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)

“一帶一路”倡議的推進(jìn)實(shí)施使沿線六十多個(gè)國(guó)家獲得了良好的發(fā)展機(jī)遇。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作對(duì)平衡沿線國(guó)家發(fā)展十分重要。為了得到大量資金興建基礎(chǔ)設(shè)施，PPP模式被大量使用，充分利用民間社會(huì)資源與現(xiàn)有資源形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，大幅提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作的效率與規(guī)模，很大程度緩解財(cái)政壓力。但由于屬于跨境PPP項(xiàng)目，故存在許多國(guó)內(nèi)沒(méi)有的風(fēng)險(xiǎn)，因此有必要對(duì)其做進(jìn)一步的探討，做好“一帶一路”PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制。

（一）社會(huì)環(huán)境不穩(wěn)定——PPP項(xiàng)目易中斷