行政非訴執行案件中檢察機關促進行政爭議實質性化解的路徑探析

談倩　尚帥帥　孫宋龍

編者按：行政非訴執行監督是檢察機關的一項重要法律監督職能。當前，行政非訴執行案件增長明顯，一些地方行政非訴執行難問題突出，加強行政非訴執行監督的重要性、緊迫性愈加凸顯。本刊特約請檢察系統行政檢察部門辦案檢察官結合具體案例對地方行政非訴執行監督工作的現狀、特點、存在問題及解決路徑等進行綜合分析，探討如何把加強行政非訴執行監督作為突破口，做實行政檢察工作，實現“四大檢察”全面協調充分發展。

摘 要：檢察機關立足行政非訴執行監督職能來解決行政訴訟的“程序空轉”問題，符合國家治理體系和治理能力現代化大格局下的源頭治理、系統治理和依法治理的精神。當前，行政非訴執行制度中存在的問題制約著行政非訴執行檢察監督開展，需要檢察機關通過司法實踐，圍繞開展方式和化解方法兩個核心要素，構建符合法律監督規律的檢察機關開展行政非訴執行案件爭議化解的路徑。

關鍵詞：檢察機關 行政非訴執行 行政爭議實質性化解

一、基本案情

（一）爭議化解情況

2014年2月，上海市J區生態環境局執法人員對個體經營者金某位于該區Z鎮廢塑料粉碎、清洗、造粒項目進行檢查，金某現場未能提供建設項目的環境保護設施竣工驗收相關材料。后J區生態環境局依法作出罰款人民幣10萬元、責令停止生產的處罰決定。因金某未履行罰款義務，也未申請行政復議或提起行政訴訟，J區生態環境局向法院申請強制執行。人民法院執行時，發現該項目已經關閉、金某去向不明，遂將金某納入失信被執行人名單。

2019年5月，金某認為法院將其納入失信被執行人名單不當，向上海市J區人民檢察院申請監督，請求將自己從失信被執行人名單庫中刪除。主要理由： Z鎮政府工作人員在開展非法塑料加工企業專項整治活動中承諾，如果金某帶頭拆遷搬離，可以協調處理之前生態環境局作出的罰款決定。金某按照鎮政府的要求在規定時間內率先完成搬遷。[1]

檢察機關受理案件后，積極調研走訪了相關單位，調閱了本案卷宗，審查了行政處罰案件和行政非訴執行案件的證據情況。經審查，檢察機關認為人民法院對金某采取納入失信被執行人名單等執行措施符合法律規定，故依法作出不支持監督申請的決定。但金某在接受行政處罰及時停止涉案項目生產時，做到了配合該區環境整治，帶頭拆除相關設備，徹底消除了生態環境風險。鎮政府工作人員在此過程中，曾向金某作出過承諾，并與相關單位進行過協調，這一事實得到了鎮政府工作人員證實，金某基于對鎮政府的信賴，才沒有及時繳納罰款，其請求刪除失信信息具有一定合理性。J區檢察院遂按照最高人民檢察院關于開展行政爭議實質性化解的工作部署進行深入研究，提出矛盾化解方案并通報了該鎮政府。2019年12月，該鎮政府正式致函生態環境局，希望妥善處理金某訴求。期間，J區檢察院積極走訪聯系相關部門，探討論證刪除金某失信信息的可行性和合法性。進入新冠肺炎疫情防控特定時期后，面對抗擊疫情和復工復產的雙重任務，檢察機關采取多種形式推進金某合理訴求的解決。2020年3月，該鎮政府正式回復J區檢察院，根據最高人民法院《關于公布失信被執行人名單信息的若干規定》 （以下簡稱《若干規定》）第10條第1款第3項“申請執行人書面申請撤銷失信信息，人民法院審查同意的，人民法院應當在三個工作日內刪除失信信息”的規定，J區人民法院已經刪除金某失信信息。

（二）爭議焦點分析

檢察機關受理案件后，從法院執行局調取了本案的卷宗材料，對案件的事實情況進行了梳理。在閱卷結束后，詢問了被執行人金某，根據金某的陳述，承辦檢察官走訪了J 區Z 鎮政府和J 區生態環境局等部門， 核實了相關情況。本案涉及多方主體，事實比較清楚，從表面上看，案件的焦點是 J 區 Z 鎮政府承諾協調處理未果與執行法院對被執行人采取強制措施之間的矛盾。實際上涉及人民法院執行措施自由裁量問題，即刪除失信信息是否具有合理性。

根據《若干規定》第10條第1款第3項規定，刪除失信信息有兩個條件：第一，申請執行人書面申請刪除失信信息。第二，人民法院審查同意的。本案中金某訴求具有一定合理性。首先，鎮政府作出過承諾，即如果金某帶頭拆遷搬離，可以協調處理之前環保局作出的罰款決定。其次，金某基于鎮政府的授益表示，在規定時間內帶頭拆遷，率先完成了搬離。

基于此，盡管檢察機關沒有支持金某的監督請求，但還是從實質性化解行政爭議的角度作出了諸多努力，將相關矛盾化解方案通報了 J 區 Z 鎮政府， 并積極走訪了 J 區環保部門和 J 區人民法院，探討現實中刪除金某失信記錄的可行性。

新冠疫情爆發后，執法司法環境發生了重大變化， 抗擊疫情和復工復產成為社會的主要任務。新情況的出現使得本案行政爭議獲得實質性化解十分必要，也有一定的可行性。在前期工作的基礎上，J 區檢察院適時采取多種形式溝通、協調推動行政爭議實質性化解。后 J 區人民法院根據執行人申請，依法刪除了金某失信信息。最終， 本案在檢察機關參與下行政爭議得到了實質性化解， 實現了案結事了政和。

二、行政非訴執行檢察監督的內涵和現狀

（一）行政非訴執行檢察監督的內涵

行政非訴執行檢察監督，是指人民檢察院依據人民檢察院組織法的授權對人民法院行使行政非訴執行職能活動的監督。行政非訴執行檢察監督對于新時代全面推進依法治國、建設法治國家、法治政府和法治社會具有非常重要的，并為其他制度不可替代的作用。[2]行政非訴執行檢察監督是檢察機關履行行政檢察職能，貫徹“一手托兩家”穿透式檢察監督理念的重要舉措，其在參與和創新社會治理，實現行政爭議實質性化解，保障當事人合法權益和法律正確實施等方面具有獨特價值。其內涵可以從以下兩個層面進行剖析 ：

一是從人民法院的司法強制執行層面來說，人民法院既是行政行為的執行者，又是行政行為合法審查的裁判者。根據行政強制法的相關規定，當事人在法定期限內沒有提出救濟的，又沒有履行行政決定的，沒有強制執行權的行政機關，可以依法申請人民法院強制執行。人民法院對申請強制執行的行政機關的行政行為實行書面審查，并作出執行裁定;對于案件事實和法律有異議的或損害被執行人合法權益的，可以聽取雙方意見后再作出是否準許執行的裁定。從這些規定中，我們可以看出法律賦予了人民法院對行政機關行政行為執行力的司法審查權。行政機關向法院申請強制執行，法院對行政機關申請強制執行的行政行為，進行受理、審查、裁定和實施，通過合法性審查的形式對行政行為效力進行司法確認，使行政機關的行政行為效力得以通過司法強制執行力實現，從而實現對行政行為司法審查和司法執行的有機統一。

二是從行政機關行政行為效力層面來說，沒有強制執行權的行政機關作出行政行為后，應當依法申請法院強制執行。對于沒有強制執行權的行政機關來說，行政非訴執行申請既是職權，也是義務。當事人在法定期限內不提出救濟，也不履行行政決定時，作出行政決定的行政機關有權向人民法院提出執行申請，人民法院應當受理、審查、裁定和實施;行政機關也必須向人民法院申請強制執行，以保證其行政行為的既定力、執行力和法律的權威性。

本案中，金某出于對J區Z鎮政府承諾的信賴，在法定期限內沒有履行金錢給付義務，也沒有申請行政復議或提起行政訴訟。后J區環保部門向人民法院申請行政強制執行，金某在人民法院執行期間未依法履行法律文書載明的義務，被人民法院采取司法強制措施，列入失信黑名單等。J區人民檢察院在明晰案件焦點后，根據當事人的申請積極作為，對行政處罰案件和行政非訴執行案件的實體和程序兩方面進行全面審查，在確認行政機關和人民法院的行為與法不悖后，主動與相關部門溝通、協調，在“加強行政檢察監督，促進行政爭議實質性化解”專項活動的框架下，多方探討合理解決行政爭議的可行性，最終實現了案結事了政和的法律效果和社會效果。

（二）行政非訴執行檢察監督的現狀

1.行政非訴執行檢察監督的依據

（1）關于行政非訴執行檢察監督的政策依據。2014年10月23日，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，其中明確提出“保證公正司法，提高司法公信力”“完善行政訴訟體制機制，合理調整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執行難等突出問題”……“完善對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實行司法監督制度。檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。”“完善檢察機關行使監督權的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督。”

2019年7月14日，中央全面依法治國委員會印發了《關于加強綜合治理從源頭切實解決執行難問題的意見》，指出“要深入貫徹落實黨的十八屆四中全會提出的切實解決執行難”“依法保障勝訴當事人及時實現權益”等重大決策部署，“檢察機關要加強對民事、行政執行包括非訴執行活動的法律監督，推動依法執行、規范執行”。

這兩份黨的政策性文件為行政非訴執行檢察監督提供了宏觀的工作指導，也體現了我們黨切實解決執行難問題的決心和方向。

（2）關于行政非訴執行檢察監督的憲法和法律依據。憲法規定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”人民檢察院組織法規定“人民檢察院是國家的法律監督機關”，其中第20條規定“人民檢察院行使下列職權：……（五）對訴訟活動實行法律監督;（六）對判決、裁定等生效法律文書的執行工作實行法律監督。”行政訴訟法第11條規定“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。”第97條規定“公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。”第101條規定“人民法院審理行政案件，關于期間、送達、財產保全、開庭審理、調解、中止訴訟、終結訴訟、簡易程序、執行等，以及人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執行的監督，本法沒有規定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規定。”民事訴訟法第235條規定“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督。”

憲法對檢察機關的職能定位是檢察機關開展行政非訴執行檢察監督工作的最重要的法律淵源。人民檢察院組織法進一步落實和明確了檢察機關的憲法定位，而行政訴訟法和民事訴訟法是行政非訴執行檢察監督的直接淵源，也是檢察機關進行法律監督活動的最直接的法律依據。對行政非訴執行活動進行監督完全符合行政檢察的屬性和定位。[3]

（3）關于行政非訴執行檢察監督的司法解釋依據。2016年11月2日，“兩高”《關于民事執行活動法律監督若干問題的規定》（以下簡稱《監督規定》）中第21條規定“人民檢察院對人民法院行政執行活動實施法律監督，行政訴訟法及有關司法解釋沒有規定的，參照本規定執行。”

《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》（以下簡稱《監督規則》）第3條規定“人民檢察院通過抗訴、檢察建議等方式，對行政訴訟實行法律監督。”第5條規定“有下列情形之一的，當事人可以向人民檢察院申請監督：……（四）認為人民法院執行活動存在違法情形的。”第五章規定了“對審判程序中審判人員違法行為的監督與對執行活動的監督”，其中第29條第8項就是檢察機關依職權實施行政非訴執行監督的直接法律依據。

這兩部司法解釋是最高司法機關在司法實踐中針對具體的法律適用問題進行的明確性規定，大大增強了行政非訴執行檢察監督的實踐操作性。在J區生態環境局行政處罰非訴執行監督案例中，J區檢察院主要就是依據《監督規則》和《監督規定》的相關規定對案件進行受理和審查的。

2. 行政非訴執行檢察監督的現實困境

行政非訴執行檢察監督的現實困境大多數源自于現行行政非訴執行制度中存在的問題。如現行行政非訴執行制度中規定的人民法院對行政非訴執行案件審查標準不夠明晰、人民法院對行政非訴執行審查不嚴、人民法院對行政非訴執行審查方式不當、人民法院對行政非訴執行和解適用不當、行政非訴執行中被執行人權利救濟存在不足等。[4] 具體看來，行政非訴執行檢察監督的現實困境主要體現在以下幾個方面：

一是行政非訴執行檢察監督的法律規范有待進一步完善。從行政非訴執行檢察監督的現行法律依據中可以看出，相關法律規定較為原則、簡單、籠統、操作性差，有待進一步完善，這成為行政非訴執行檢察監督工作的障礙。[5]

二是行政非訴執行檢察監督的監督審查標準、程序、方式、法律效果等有待進一步明確。根據行政強制法等相關法律規定，人民法院對行政主體的行政行為進行實質審查和形式審查，并作出裁定。行政檢察監督在“一手托兩家”理念指導下，對行政非訴執行行為實施穿透式監督，促進依法行政，但是監督審查的標準，案件審查程序等都沒有法律的明確規定，監督手段和方式也往往局限于檢察建議等文書，監督的法律效果和監督案件的后續流向等問題，僅有相關司法解釋和內部規定，而沒有法律明確規定，行政檢察監督的剛性和力度很難得到相關行政機關和法院的認可。

三是行政非訴執行檢察監督案件線索來源少，但涉案主體多元化，給推進這項工作增大了難度。《監督規則》在第二章“受理”中對檢察機關依當事人申請監督和依職權實施監督進行了規定。從近年來數據看， 檢察機關依職權實施專項監督的案件數量已經超過依當事人申請監督案件數量。J 區生態環境局行政處罰非訴執行監督案例是近年來J 區檢察院辦理的為數不多的依當事人申請監督的案件。本案中，當事人金某訴求涉及第三人，即J 區Z 鎮政府，鎮政府的承諾行為讓本案的法律適用變得疑難復雜。法律實踐、社會生活的多樣性、復雜性也是推進行政非訴執行檢察監督、促進行政爭議實質性化解的難點所在。

四是行政非訴執行檢察監督的業務人才儲備不能適應行政檢察業務發展需求。長期以來，檢察機關行政檢察職能不被外界所知，行政檢察部門在檢察機關內部也處于邊緣地位。從全國范圍看，當前行政檢察人員專業化能力弱的問題還比較突出，監督能力亟待提升。[6] 在“四大檢察”的格局中，行政檢察可以說是“短板中的短板、弱項中的弱項”。行政非訴執行檢察監督辦案人員不足、力量薄弱、專業素養不高等人才儲備問題不能適應“四大檢察”全面協調充分發展的實際需求，也影響這項工作的有效開展。

三、檢察機關促進行政爭議實質性化解的路徑探析

（一）檢察機關開展方式探析

在行政非訴執行案件中，檢察機關如何促進行政爭議實質性化解，需要更多司法實踐探索。與行政訴訟執行案件不同，行政非訴執行案件大多數沒有聽取當事人的意見，沒有公開審查，而是通過書面審查，徑行作出行政裁判。當行政行為執行力得到司法確認后，進而轉化為法院裁判執行，進入執行程序的行政案件，想再次通過司法途徑得到救濟，就難上加難了。但由于某些因素，這種行政爭議又客觀存在，逐漸發展成為老百姓反映強烈的“操心事、煩心事、揪心事”。比如，本案中的當事人金某，出于對鎮政府承諾行為的信任，對區環保部門作出的行政處罰行為未及時訴諸法律救濟，導致自己被法院采取強制執行措施。檢察機關在非訴執行階段的行政爭議實質性化解方式，從法律和司法實踐來看，主要有以下三種：

1.依職權方式

根據《監督規則》第 29 條規定，人民檢察院發現人民法院對行政機關申請強制執行的行政行為作出準予執行或者不準予執行的裁定違反法律規定的，應當向同級人民法院提出檢察建議。根據第 31 條規定，人民檢察院發現人民法院有不履行或怠于履行執行職責的情形的，應當提出檢察建議。這是檢察機關依職權對行政非訴執行案件實施檢察監督，促進案件執行階段行政爭議化解的直接依據。同時，按照最高人民檢察院提出的“穿透式”行政檢察監督理念，在非訴執行監督案件審查中，可以延伸審查涉案行政行為的合法性。因此，筆者認為，依職權方式是指在行政非訴執行案件中，檢察機關發現行政機關的行政行為或人民法院裁判、執行活動違反法律規定引起行政機關和行政相對人雙方爭議，或因履行職責需要， 通過調閱行政非訴執行案件卷宗，實施檢察監督，促進行政爭議實質性化解或訴源治理。

在司法實踐中，各地各級檢察機關根據最高人民檢察院工作部署，積極開展專項行動，實施精準監督，做實行政檢察工作。比如，上海市人民檢察院為服務打好“三大攻堅戰”，對相關行政非訴執行實施專門檢察監督活動，要求各級檢察機關對 2017 年至2019 年 6 月以來，人民法院受理的金融、征地拆遷、農民工討薪、環境保護等領域涉及防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的行政非訴執行案件實施檢察監督，也屬于檢察機關依職權開展行政爭議實質化解的路徑探索。

2.依申請方式

檢察機關依申請開展行政爭議化解活動，是較常見的路徑。根據《監督規則》第 5 條規定，當事人認為人民法院執行活動存在違法情形的，可以向人民檢察院申請監督。非訴執行是行政執行中的一項重要內容。[7]當事人對人民法院執行活動有異議，可以通過執行異議程序尋求救濟，若其認為執行活動存在違法情形的，可以向檢察機關申請監督，檢察機關應當依法受理，并進行審查。這里的執行活動存在的違法情形包括但不限于貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判。據此，依申請方式是指： 在行政非訴執行案件中，與案件處理有利害關系的相關人員認為人民法院強制執行損害其合法權益，或認為人民法院裁判、執行活動存在違法情形的，可以申請檢察機關實施檢察監督。

在 J 區檢察機關辦理的金某與環保部門行政爭議案件中， 就是依當事人金某的申請行為啟動的。檢察機關在審查后，認定行政機關的行政處罰行為、申請強制執行行為和人民法院的行政裁判、執行活動均不存在違法情形，故而依法沒有支持當事人的監督申請。但還是基于客觀實際和地區經濟發展的需要，多方溝通、協調， 最終妥善化解了行政爭議。

3.依邀請方式

依邀請方式是指在行政非訴執行案件中，行政機關或人民法院在調處糾紛時，可以邀請檢察機關介入，增強爭議解決的公正性和公信力，形成定紛止爭合力， 促進行政爭議實質性化解。檢察機關依邀請方式開展行政爭議化解活動，是司法實踐中出現的檢察機關提前介入行政爭議化解程序的新路徑。檢察機關依據行政機關的邀請，參與行政爭議化解程序，有利于強化訴源治理。針對行政爭議案件，檢察機關在充分尊重不同法定機關分工前提下，探索在行政復議階段提前介入，能充分發揮檢察機關調查核實和司法判斷的專業化優勢，可以有效促進行政爭議實質性化解。

在最高人民檢察院印發《加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解典型案例（第一批）》的案例七中，檢察機關在行政復議階段依邀請參與調處糾紛，通過調查核實和法律引導，滿足當事人合法訴求，促進訴源治理，并通過案件辦理，將行政檢察視野拓寬到社會治理層面，對某一類問題開展實證調研并提出對策，推動了行政機關對這一類問題的系統治理。在前文金某與環保部門行政爭議案件中，檢察機關因當事人申請啟動檢察監督。Z 鎮政府在調處糾紛過程中，也多次主動邀請檢察機關參與，在多方共同努力下， 合理解決當事人訴求，實現了行政爭議實質性化解。

以上三種方式中，檢察機關參與的力度、深度也不盡相同。相對而言，在依申請和依職權兩種狀態下， 檢察機關可以更有深度和力度地開展爭議化解。在依邀請開展爭議化解中，檢察機關參與的主要目的是發揮專業優勢， 協助其他機關解決爭議。

（二）檢察機關促進爭議化解的方法探析

1.書面審查的方法

書面審查是行政非訴執行案件人民法院慣用的工作方法，也是法定審查方法。根據行政強制法第 57 條規定，人民法院對行政機關強制執行的申請進行書面審查。書面審查也應當是檢察機關化解行政爭議的重要方法。在檢察機關監督行政非訴執行案件中， 應當調閱案件卷宗，明晰案件事實，厘清爭議焦點， 做到依法監督，促進行政爭議實質性化解。

檢察機關在審查執行案件卷宗材料時，應當貫徹“穿透式”監督理念，對行政機關的行政行為實施檢察監督，即對行政行為依據的案件事實和法律依據進行書面審查。書面審查的內容應當包括行政案件和非訴執行案件的證據、法律文書等實體問題和程序問題。

2.公開聽證的方法

以公開彰顯公正，將行政爭議焦點置于陽光下，通過引入社會力量參與化解矛盾，實現對社會矛盾的多方協同治理。檢察機關在檢察監督中運用公開聽證模式，有利于查清案件事實，提升監督的精準性，有利于為當事人搭建溝通的平臺，有利于加強釋法說理，推進實質性化解行政爭議。

對于一些疑難復雜、多年不決的案件，檢察機關運用公開聽證方式時，可以邀請人民監督員、人大代表、政協委員等社會人士，也可以邀請專家學者以及律師等法律專業人士共同參與，甚至可以允許當事人指定人員參與公開聽證，通過多方力量，尋求共識，實質性化解爭議。

3.走訪調研的方法

與書面審查和公開聽證的化解方法相比，走訪調研是一種非正式的方法，但在司法實踐中也是經常用到的。比如，在上述金某申請監督案中，J 區檢察機關在進行審查后， 發現行政機關的行政行為和人民法院的執行行為與法不悖，依法作出不支持監督申請的決定后，依然多方走訪調研，積極溝通協調，在法律規定與實際需求的衡平中尋求行政爭議實質化解之道。最終， 在多方的共同努力下實質性化解了行政爭議，實現了案結事了政和。

注釋：

[1]參見最高人民檢察院發布的“全國檢察機關依法辦理涉新冠肺炎疫情典型案例”。

[2] 參見姜明安：《行政非訴執行檢察監督功能價值的五方面體現》，《檢察日報》2019年5月27日。

[3] 參見楊東文：《淺論行政非訴執行的檢察監督》，《法制與社會》2015年第3期。

[4] 參見齊慶凱：《行政非訴執行檢察監督的現狀、難點及對策》，《法制與社會》2018年第12期。

[5] 同前注[4]。

[6] 參見張相軍：《以“五化”為方向，擔當使命做實行政檢察》，《檢察日報》2019年9月9日。

[7] 參見鄭新儉：《<人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）>理解與適用》，中國檢察出版社2017年版，第16頁。