生態環境民事公益訴訟中訴前賠償制度的適用初探

徐雷昶　李惠婧

摘 要：民事公益訴訟訴前賠償制度是在浙江省杭州市臨安區人民檢察院試點開展的一項新制度。在生態環境類案件中適用該制度有利于節約司法資源、及時修復受損公益，同時也能夠滿足公共利益損害人積極賠償的意愿。適用該制度時，應邀請賠償權利人參與，程序啟動前無需公告，也可不將鑒定作為評估損失的唯一方式。同時，應增加社會組織的全過程參與度，在程序規定上注重繁簡分流并引入自認規則，分時期采取不同舉措突破鑒定費用過高瓶頸，豐富訴前賠償的履行內容和方式，通過公證或司法確認程序賦予訴前賠償內容強制執行力，以更好發揮該項制度作用。

關鍵詞：民事公益訴訟 訴前賠償制度 生態環境類案件 強制執行力

一、基本案情及辦理過程

2018年10月至2019年4月期間，陳某某伙同王某某、張某某（均另案處理）在浙江省杭州市臨安區清涼峰鎮野外山林，先后6次采用火藥槍射擊的方式非法獵捕黃麂、竹雞等野生動物共計9只。2020年1月，杭州市臨安區人民檢察院（以下簡稱“臨安區院”）依法將陳某某非法獵捕野生動物案作為民事公益訴訟案件立案。2020年1月底，臨安區院對陳某某非法獵捕野生動物案進行公告。公告期滿后，臨安區院于2020年3月召集了農業農村局代表、第三方評議員、公益損害人代表、公證處工作人員等各方召開聽證會，并首次在這起非法獵捕野生動物民事公益訴訟案中適用了訴前賠償制度。會上，臨安區院就事實認定、在案證據、賠償依據等內容進行說明，認真聽取并記錄了各方的意見。公共利益損害人（以下簡稱公益損害人）代表表示已進一步認識到獵殺野生動物的行為對環境資源的嚴重損害和給社會公眾帶來的重大安全隱患，隨后其簽署訴前賠償確認書并繳納了生態賠償款。

二、訴前賠償制度設立的背景和意義

（一）訴前賠償制度設立背景

2019年12月，浙江省人民檢察院指定臨安區院為民事公益訴訟訴前賠償制度的試點單位。經審慎研究，臨安區院探索對生態環境和資源保護、食品藥品安全領域的標的額較小的民事公益訴訟案件適用訴前賠償制度，即在提起民事公益訴訟前，臨安區院召集有賠償權利的有關行政機關或社會組織與公益損害人協商并主持簽署訴前賠償協議書，或由臨安區院與公益損害人就公益損害事實、賠償金額、履行方式等事項進行確認并簽署訴前賠償確認書，公益損害人按照上述文書內容履行民事賠償義務。在實踐探索基礎上，臨安區院于2020年4月出臺《杭州市臨安區人民檢察院民事公益訴訟訴前賠償實施辦法（試行）》，對訴前賠償制度的適用范圍、程序、內容等作出規定。

2020年5月15日，浙江省十三屆人大常委會第二十一次會議表決通過的《關于加強檢察公益訴訟工作的決定》指出，對生態環境和資源保護、食品藥品安全等領域標的額較小、侵權人有賠償意愿的案件，在確保程序公正和受到損害的社會公共利益能夠得到修復的前提下，檢察機關可以在訴前與侵權人就損害賠償、生態修復等民事責任承擔達成賠償協議。這也為訴前賠償制度的進一步規范與完善指引了方向。

（二）訴前賠償制度的意義

1.賠償程序前置，有利于及時修復受損公益。在公益訴訟案件中，即便損害行為已經終了，公益損害程度也可能繼續擴大。在生態環境類案件中，從損害行為結束到公益尚未得到完全修復之前，損害持續存在。如果損害行為情節嚴重或者類似的案件在同一區域持續發生，破壞了固有的生態鏈和生態平衡，則對生態環境的損害會進一步加大。而賠償程序的前置則直接解決了生態損害賠償金支付的及時性問題，使得受損的公益得以盡快修復。

2.適用訴前賠償制度符合公益損害人意愿。一方面，社會公眾從思想上充分認識到停止亂捕濫食野生動物的緊迫性和建立人與自然和諧共生良性生態圈的必要性。臨安區院目前辦理的生態環境類案件均發生在2018年、2019年，在新冠肺炎疫情之下，公益損害人紛紛主動表達了自愿賠償和修復生態的強烈意愿。另一方面，退贓、退賠的數額和主動程度是刑事案件中酌定量刑情節，在實踐中，臨安區院在辦理刑事附帶民事公益訴訟案時將訴前賠償制度和認罪認罰從寬制度結合適用，也促成了行為人的自愿賠償、主動賠償、及時賠償。

三、適用訴前賠償制度需要厘清的問題

（一）訴前賠償程序啟動前是否進行公告

根據民事訴訟法和“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》相關規定，30日公告期滿，法律規定的機關和有關組織不提起訴訟的，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。上述規定適用于訴訟程序，目前對于訴前賠償的啟動是否需要事先公告并無明確規定。在陳某某非法獵捕野生動物案中，訴前賠償程序啟動前以及訴前賠償確認書簽署后，臨安區院均進行了公告。

筆者認為訴前賠償程序啟動前無需進行公告，也就是說，只需在訴前賠償達成后就訴前賠償具體內容進行公告即可。首先，就權利對象而言，公告針對的權利對象一般是不特定多數或者不明確的權利人。在權利人特定或者明確時，司法機關一般采用的是告知的方式，如我國民事訴訟法第126條對當事人相關權利義務告知的規定。而實踐中，訴前賠償程序中的賠償權利人并非不特定的多數人，而是具體明確的行政機關或者社會組織。其次，就權利保障而言，公告并非保障具體明確的權利人權利的最佳方式。在訴前賠償程序啟動前，比起簡單的公告，主動聯系賠償權利人，告知相關權利，并邀請賠償權利人參與到訴前賠償程序中的方式顯然更能保障賠償權利人的權利。再次，賠償權利人沒有實際參與或者沒有法定的賠償權利人時，檢察機關可以在訴前賠償程序之后進行公告。在檢察機關未能和公益損害人達成訴前賠償的情況下，檢察機關可以在訴前賠償程序后進行公告，以獲得訴訟主體資格，為下一步提起民事公益訴訟做準備;在檢察機關和公益損害人達成訴前賠償的情況下，檢察機關可以在確認書簽署后將確認書內容進行公告，以達到社會監督目的。

（二）是否邀請賠償權利人參與

生態環境修復是一項復雜的系統工程，需要舉司法機關、行政機關、社會組織乃至全社會之力，制度之間也應當相互配合和銜接。就訴前賠償制度和生態磋商制度而言，兩者在性質、目的、內容以及適用情形上的高度契合，以及檢察機關和行政機關在職權能力上的互補決定了兩項制度的合作將產生 1+1>2 的效果[1]。在有相關的行政機關可以作為賠償權利人的案件中，檢察機關在征得賠償權利人同意后，邀請賠償權利人作為主體方參與到訴前賠償程序中的做法能充分保障賠償權利人的各項權利，也更有利于賠償權利人和賠償義務人的充分協商溝通。如臨安區院在辦理陳某某非法獵捕野生動物案時，便邀請了林業主管部門代表作為主體方參與到訴前賠償聽證會中。對于現實中沒有明確賠償權利人的案件，檢察機關應當以公益代表的身份與公益損害人簽署訴前賠償確認書。

（三）現階段是否必須以鑒定方式評估生態環境損害

在生態磋商中，相關規定明確以鑒定評估報告作為評估環境損害的依據。那么在現階段訴前賠償程序中，是否同樣必須適用鑒定意見？實踐中，司法部推薦了58家在檢察公益訴訟中不預先收取鑒定費用的環境損害司法鑒定機構，為破解鑒定費用高等難題提供了解決思路。在檢察公益訴訟中，最終承擔鑒定費用的為敗訴方。而在訴前賠償程序中，鑒定費用的最終承擔主體必然是賠償義務人。筆者經調查發現，環境損害司法鑒定機構包括隸屬于政府部門的研究院所、地質勘察院、公司等等。在行業內部，鑒定費用沒有統一的收費標準，取樣的多少、技術的差異都會帶來費用差別。但共同點是在部分生態環境損害案件中，鑒定費用往往較為高昂，數十萬到幾百萬不等的鑒定費常讓賠償義務人難以承受，如果一刀切地以鑒定意見作為評估依據，難免會導致生態賠償的執行難問題，不利于受損公益的修復。

在陳某某非法獵捕野生動物案的訴前賠償聽證會中，在全方位對比認定依據及成本后，臨安區院最終選取林業主管部門出具的意見作為環境損害評估依據的做法得到了公益損害人代表、第三方評議員等與會各方的認可。因此，筆者認為在現階段鑒定費用仍較為高昂的情況下，為實現在訴前及時全面修復受損生態環境的目的，在訴前賠償程序中尋求鑒定的替代方式并視情況靈活適用科學合理的評估依據具有必然性和可行性。

四、進一步完善訴前賠償制度的設想

（一）增加社會組織的全過程參與度

民事訴訟法賦予了有關組織提起民事公益訴訟的權利。環境保護法第58條進一步對有權就污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為提起民事公益訴訟的社會組織進行了明確。2019年，浙江省首例社會組織提起的環境公益訴訟案件審結，法院判處浙江富邦集團公司、富邦皮革公司支付環境修復等費用3000余萬元。[2]該案的原告是中國生物多樣性與綠色發展基金會、杭州市生態文化協會。在實踐中，許多社會公益組織成員以志愿者為主，沒有環境保護專業人才和從事環境法律服務的專職人員，更沒有固定經費來源，加之近年來生態環境損害案件頻出，有精力、有能力提起環境民事公益訴訟的社會組織實少之又少。

相較訴訟程序，訴前賠償程序對有關社會組織的資金能力、組織能力、投入精力等各方面要求較低。檢察機關應當以此為契機，主動聯系相關的社會組織，鼓勵其全過程參與到訴前賠償程序中來。如此，既能使有關社會組織各項權利得到充分保障，又讓其在參與中獲得相關的經驗，為日后在類似案件中更好地發揮作用奠定基礎。

（二）完善訴前賠償制度的程序規定

一是進行繁簡分流。應當根據各個案件的復雜程度、當事人對生態賠償達成共識的程度等情況對案件進行分流。對于案件事實清楚、雙方當事人均無異議的案件，檢察機關可以在保證雙方各項權利的基礎上從快進行。二是引入自認規則。對于部分案件事實的認定在無其他證據印證的情況下可以考慮引入自認規則。比如在辦理非法獵捕野生動物案時，檢察機關常常會陷入難以確定野生動物種屬的困境：當前國內主要適用形態比對法進行種屬認定，而形態比對法在實踐中會因涉案野生動物已被售賣、食用而無實體或實體關鍵性特征缺失，從而難以發揮作用。陳某某非法獵捕野生動物案中，案涉野生動物均已被食用，對野生動物的種屬認定主要是結合當事人和證人的判斷及特征描述等進行的。對于野生動物實體不存在等實際損害情況難以證實，且其他證據缺失的案件，適用民事訴訟法中的自認規則來認定公益損害人對生態環境造成的損害能使得訴前賠償程序順利啟動，生態環境得以及時修復。三是達成訴前賠償后履行公告程序。根據《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第25條之規定，環境民事公益訴訟當事人達成調解協議或者自行達成和解協議后，人民法院應當將協議內容公告，公告期間不少于30日。為保障各方權利，同時便于社會公眾監督，檢察機關應當將訴前賠償內容進行不少于30日的公告。

（三）分時期采取不同舉措突破鑒定費用過高瓶頸

1.從短期來看，應當追本溯源回歸認定依據，尋求其他替代性損害評估方式。如臨安區院在辦理陳某某非法獵捕野生動物案時了解到，實踐中針對此類型案件所進行的生態損失評估，不論是通過專門鑒定機構出具的鑒定意見，抑或價格認證中心出具的價格結論，還是林業主管部門出具的說明，一般而言都是參考實踐中通常被各地林業部門作為行政處罰依據的原國家林業局2017年11月發布的《野生動物及其制品價值評估方法》（以下簡稱《評估方法》）。而針對此類型案件，臨安區價格認證中心出具的價格結論并非按照《評估方法》，而是依據頒布時間較早的《浙江省陸生野生動物資源保護管理費收費辦法》。經過多方考量，臨安區院在陳某某非法獵捕野生動物案中最終選擇將林業主管部門依照《評估方法》出具的意見作為認定生態損失的依據。對于其他鑒定費用較高的生態環境類案件，可以在確保認定依據合理的情況下，視情況選用其他替代性損害評估方式，如環保部門工作人員、專家學者等對環境損害作出評估意見，價格認證中心出具價格認定結論書等。

2.從中期來看，應盡快制定更為科學的認定方法，建立生態環境損害修復評估機制。就陳某某非法獵捕野生動物案中野生動物的價值認定而言，雖然《評估方法》對各種屬的野生動物及其制品價值均有準確的認定，但該認定僅限于對生物的經濟價值的考量，對于生態受損價值未能進行有效合理評估。如在臨安區院辦理的羅某某等人非法獵捕王錦蛇案中，法院按照《評估方法》以每條300元的價格對王錦蛇進行價值認定。而實際上，案涉800條王錦蛇的生態價值遠高于此：有著“無腳貓”別稱的蛇類是鼠類的天敵，能有效地扼制鼠類的惡性膨脹，王錦蛇在村民中更是有著“捕鼠蛇王” 的美譽，每條王錦蛇年均捕鼠量達150-200只，而800只王錦蛇每年單捕食老鼠就高達12-16萬只，更不用說這些蛇在正常生長繁殖過程中對生態平衡作出的貢獻。而筆者查詢實踐案例后發現，在環境污染類案件中，環保部先后發布的兩版《環境損害鑒定評估推薦方法》因案情復雜多樣也都出現了適用爭議。建議在生態環境損害賠償制度總體設計下，根據不同污染或破壞類型，分類建立損害調查、因果關系認定、損害量化、修復方案制定等技術方法體系，并結合實踐中已執行的修復情況，構建適用于不同修復階段的損害評估體系。[3]

3.從長期來看，應推動實現區域司法鑒定協同發展和資源共享，構建司法鑒定援助機制，并逐步統一鑒定收費標準。一是推動鑒定機構合理布局，實現區域司法鑒定系統互聯互通。統一鑒定準入門檻，適用統一鑒定標準，建立跨地區評審專家庫，推動實現資源共享。借鑒《司法部關于全面推動長江經濟帶司法鑒定協同發展的實施意見》的有益經驗，逐步將協同發展推廣至全國。二是構建司法鑒定援助機制，并逐步統一鑒定收費標準。建議構建司法鑒定援助機制，各省市聯動建立跨區域綠色援助通道。與此同時，制定全國鑒定費用行業收費標準規范，統一行業收費標準，解決評估費用過高的問題。

（四）豐富訴前賠償制度的履行內容和方式

適用訴前賠償制度應當以彌補損失為目的，協議書和確認書中的履行內容和履行方式可以借鑒域外經驗。根據《俄羅斯聯邦民法典》的規定，法院可以判決致害人“恢復原狀”，但須考慮三個條件：受損的生態環境客觀上是否存在可以被恢復或再生的可能性;致害人客觀上是否有治理和修復的能力，包括勞動能力和必要的技術;致害人主觀上是否有進行實物賠償的愿望。[4]在不滿足上述條件的情況下，適用金錢賠償制度。

在我國對訴前賠償制度的探索中也可以創新賠償內容和方式：在生態環境類案件中，對無法一次性支付賠償費用的公益損害人，在金錢賠償的履行方式上適用擔保制度和分期給付制度，確保持續性修復生態環境;對于有修復環境意愿且有修復環境能力的當事人，賠償協議約定由當事人“恢復原狀”;不滿足上述條件或者采用替代性修復方案對整體生態環境恢復更為有利的，可以尋求替代性修復方案。在陳某某非法獵捕野生動物案中，陳某某同時有非法持有槍支、非法儲存爆炸物的行為，需要受到相關刑事處罰，雖有修復環境的意愿但短期內缺乏修復環境的現實可能。考慮到實際情況，臨安區院同意以陳某某支付生態損害賠償金的方式與之簽署訴前賠償確認書。實踐中，各地檢察機關也已探索替代性修復方案，以實現生態效益、經濟效益的最大化。如浙江省瑞安市人民檢察院在辦理戴某某等6人非法捕撈水產品案中，要求行為人在飛云江灘涂種植秋茄3.5畝并管護2年;陜西省漢中市南鄭區人民檢察院在辦理魯某某非法獵捕野生動物案中，要求行為人在指定地域植樹造林同時負責后期管理，確保樹苗成活率，并將通過植樹造林獲得的勞動報酬用于支付造成的野生動物資源經濟損失等。

（五）通過公證或司法確認程序賦予賠償內容強制執行力

在公益損害人不履行訴前賠償協議等情況下，由檢察機關或者法定賠償權利人提起民事公益訴訟是維護公益、彌補損害的重要途徑。但由此帶來的思考是，如果訴前賠償協議書和確認書沒有強制執行力，那么適用訴前賠償制度仍未能達到訴源治理的目的。為了在訴前賠償程序之后實現案結事了，彰顯司法公信力，有必要通過兩種方式賦予訴前賠償協議書和確認書強制執行力。一是對于雙方當事人參與訴前賠償的案件，應當引入司法確認制度。公告期滿后，由人民法院對協議達成的自愿性、協議內容的合法性等問題進一步審核并對審核通過的協議書進行司法確認，賦予其強制執行力。二是對于公益損害人和人民檢察院簽署訴前賠償確認書的案件，可以邀請公證處公證員到場對訴前賠償程序及確認書的內容進行公證，以公證債權文書的形式賦予達到公告期限后的訴前賠償內容強制執行效力。公益損害人如果到期不履行或者不完全履行相關的訴前賠償義務，在第一種情形中，賠償權利人可以向人民法院申請強制執行訴前賠償協議;在第二種情形中，人民檢察院作為公益代表方可以就公證債權文書向人民法院申請強制執行。由此，既有效節約司法資源，又為訴前賠償協議書和確認書全面、及時履行提供有力保障。根據2020年3月發布的《生態環境損害賠償資金管理辦法（試行）》第6條第2款“生態環境損害賠償資金作為政府非稅收入，實行國庫集中收繳，全額上繳賠償權利人指定部門、機構的本級國庫，納入一般公共預算管理”以及第15條“環境民事公益訴訟中，經人民法院生效法律文書確定的生態環境無法修復或者無法完全修復的損害賠償資金，以及賠償義務人未履行義務或者未完全履行義務時應當支付的生態環境修復費用，可參照本辦法規定管理……”的規定，得以強制執行的生態損害賠償金應上繳國庫，納入一般公共預算管理。

注釋：

[1]參見詹金峰、湯維婷：《論生態環境損害賠償制度與檢察公益訴訟的銜接》，《中國檢察官》2019年第6期。

[2]參見《浙江首例社會組織提起環境公益訴訟案件審結》，新華網http：//www.xinhuanet.com/2019-05/22/c_1124528568.htm，最后訪問日期：2020年4月17日。

[3]參見王金南、劉倩、齊霽、於方：《加快建立生態環境損害賠償制度體系》，《環境保護》2016年第2期。

[4]轉引自石菲、鄧禹雨、高赫男：《環境民事公益訴訟中生態環境修復義務的判定與執行——以38份裁判文書為樣本》，《貴陽市委黨校學報》2017年第4期。