立足典型案例完善行政非訴執行檢察監督

張蓉　韓琴

摘 要：為彌補行政檢察監督在“四大檢察”中的短板和弱項，推動做實行政檢察的基層實踐，江蘇省泰州市醫藥高新區檢察院在全國上下統籌疫情防控和經濟社會發展的關鍵時期，立足行政檢察監督“一手托兩家”的雙重職能，積極強化調查核實權的運用，制發檢察建議維護民營經濟主體合法權益，以檢察監督的優質辦案成效疏通民營經濟主體生產經營堵點，促進恢復社會經濟發展秩序。同時對所辦理具體案例進行總結，結合檢察實踐發現本地區行政非訴執行工作存在的問題，提出相關的對策建議。

關鍵詞：行政非訴執行檢察監督 限制消費令 恢復生產經營

一、基本案情

2017年9月25日，江蘇省泰州市環境保護局發現某建材經營部（個體工商戶）未履行環保審批手續，違反了《建設項目環境保護管理條例》的規定，遂對其作出罰款2萬元、停止水泥制品加工和制造項目使用的行政處罰決定。該經營部只繳納了罰款，但未執行“停止水泥制品加工、制造項目的使用”的行政處罰決定，且在規定的期限內未提出行政復議和訴訟，環保部門依法向泰州市醫藥高新區人民法院申請強制執行。2018年6月21日，泰州市醫藥高新區人民法院作出準予強制執行的行政裁定書。2019年1月21日，泰州市環保局向泰州市醫藥高新區人民法院申請強制執行，1月22日，該法院對某建材經營部發出限制消費令，并將該經營部的負責人盧某列入限制消費名單予以網上公布。2019年3月19日，泰州市醫藥高新區人民法院確認某建材經營部已停產停業，遂于3月20日以執行完畢為由予以結案，但一直未解除盧某限制消費令。

2020年3月3日，盧某向高新區人民檢察院（以下簡稱“本院”）申訴，其已全部履行停產停業義務，環保手續也已齊全，恢復正常經營，尤其是現在疫情形勢好轉，其準備外出進貨，處理訂單，但因限制消費令仍未解除，導致其無法購買合適的高鐵票、飛機票，影響復工復產。[1]

接到盧某申訴后，本院即開展了調查核實工作，一是向法院調閱了案件卷宗材料;二是網上核實盧某限制消費令情況;三是與盧某進行線上調查談話，線上核實確認其提供的文書材料、微信視頻查看訂單，具體了解限制消費令對盧某某以及復工復產產生的影響;四是檢察人員到現場進行實地查看。最終查明：該經營部于2019年3月19日前停產停業，行政處罰決定書規定的義務已全部履行完畢，于同年12月獲得相關環保許可并重新投入生產。因疫情期間相關業務單位復工復產需要，該經營部訂單較多，缺乏生產原材料，但截至調查當日，經營者盧某仍在限制消費名單之內，影響了正常生產經營活動，該經營部復工復產面臨困境。

本院認為，根據《最高人民法院關于限制被執行人高消費及有關消費的若干規定》，被執行人履行完畢生效法律文書確定的義務的，人民法院應當解除限制消費令。2020年3月18日，本院依法向泰州市醫藥高新區人民法院提出對盧某限制消費令予以解除的檢察建議，并進一步進行溝通，泰州市醫藥高新區人民法院采納檢察建議，當天對某建材經營部解除限制消費令，將盧某移出限制消費名單。

二、案件成功辦理的思考

本院通過依法向法院制發行政非訴執行監督檢察建議，督促法院及時糾正，有效保障了當事人的合法權益，幫助民營經濟主體及時恢復生產經營。該案從線索發現，到調查取證，再到案件監督成功，幫助民營經濟主體及時恢復生產經營，是檢察機關正確履行行政檢察監督職能依法平等保護民營經濟的有益探索。該案的成功辦理主要有以下幾點思考：

一是人民檢察院準確辦理行政非訴執行檢察監督案件，要努力克服異地調查取證困難，對通過書面審查難以認定的案件關鍵事實，創新調查核實權的運用方式，通過線上調查和現場核實相結合的方式，收集固定證據，嚴把證據關。調查核實是檢察機關查明案件事實的基礎，是正確、有效行使法律監督職權的必要措施。《人民檢察院組織法》《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》均規定了人民檢察院在辦理行政訴訟監督案件時，享有調查核實權。本案辦理過程中，因語言不通、地形不熟悉等特殊情況，異地調查取證工作較為困難。檢察機關創新工作思路，通過線上指導當事人傳輸申請材料、開展調查核實“云”對話，線下實地走訪、查看企業訂單等線上線下相結合的方式，查清事實、找準法律依據，為檢察機關依法精準開展行政檢察監督提供根本依據。

二是人民檢察院正確履行行政非訴執行檢察監督職能，要增強敏感性，把依法平等保護民營經濟作為司法辦案切入點，保障民營經濟發展。本案辦理過程中，被執行人因法院沒有及時對其解除限制消費令，導致企業難以恢復生產經營。檢察機關在調查核實的基礎上，分析不當行為對實體經濟帶來的不利影響，有針對性地向法院提出檢察建議，幫助民營經濟主體迅速恢復生產，達到了法律效果與社會效果的統一。

三是人民檢察院辦理依申請監督案件，要注重辦案效率和辦案質量、效果，及時跟蹤協調對接檢察建議落實情況，維護當事人合法權益、維護行政裁決和行政決定。針對當事人的申請訴求，要辨明分清群眾事項的輕重緩急，對緊急訴求的要通過提高辦案效率快速解決。

三、本地區行政非訴執行工作存在的問題及對策建議

上述個案的成功監督是貫徹落實張軍檢察長提出的全面協調充分發展“四大檢察”，做實行政檢察的基層實踐。但是，長期以來，由于種種原因，作為行政檢察監督的重要組成部分，行政非訴執行制度未能得到較好的落實，實踐中主要存在以下問題：

（一）法院執行過程中的問題

在行政非訴執行檢察工作中，發現法院主要存在以下幾類問題：

一是法院怠于受理情形。經調研統計，實踐中法院對行政機關的非訴行政執行申請，經常會出現逾期不受理，或裁定駁回申請情形。究其原因，主要有以下幾點：法院執行人員配備與執行案件量之間反差較大，執行力量薄弱;管轄法院擔心受理后執行難度大，矛盾轉移到法院;法院與行政機關對是否屬于申請強制執行的內容、申請主體是否適格認識不統一等。法院怠于受理會導致行政處罰決定長期擱置，行政監管的目的不能及時實現，行政執法活動的公信力和權威性也會受到嚴重損害。

二是法院怠于執行情形。基層執行實踐中，法院作出準予執行裁定后，經常會出現未采取適當的執行措施，甚至不采取任何措施的情形。究其原因，主要是執行法院作出準予執行裁定后，因執行案件查控手段單一、對銀行賬戶多為靜態查詢，導致被執行人的財產不能及時有效地被查控，強制執行措施運用不足等問題，三個月內未予執行。這種強制執行措施運用不足、機械強制執行或在執行中遇到障礙未窮盡法定執行措施就裁定終結執行的情形，損害了國家利益和社會公共利益，也導致司法權威的喪失。

三是法院遺漏或“超申請”執行情形。存在執行法院在執行過程中遺漏行政機關申請執行的內容，沒有按照行政處罰決定書或行政征收決定書內容全面規范執行。有時也存在執行法院超越行政機關申請非訴執行的內容，多執行，以司法代替執法的現象。這種遺漏執行申請，亦或是“超越”執行申請的，都是對行政權的越位，也是檢察監督的重點。

四是“罰”“執”部門之間銜接缺位情形。經審查發現，轄區法院在國土資源領域行政非訴執行案件中，對于拆違的申請執行事項均參照2014年最高人民法院發布的《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》以及《關于征收拆遷案件中進一步嚴格規范司法行為積極推進“裁執分離”的通知》規定，依據“裁執分離”原則，裁定由當地政府組織實施。我們對轄區法院受理的177件國土資源領域非訴執行案件審查發現，169件案件經審查后均作出準許強制執行裁定，其中僅38件全部執行到位，“裁執分離”模式增加了強制執行的程序和時間，卻沒有相應的強制執行效果。如法院經合法性審查后裁定由屬地鄉鎮（街道）組織實施，有的屬地鄉鎮（街道）因沒有行政處罰作出機關調查時制作形成的現場勘測圖、現場照片等證據材料，使得執行機關在組織強制執行前還需耗費大量人力、時間對違建行為進行核實確認，嚴重影響了執行工作效能。有的屬地鄉鎮（街道）認為其沒有執行職能，應由法院組織實施，導致程序空轉。

（二）行政機關申請非訴執行過程中存在的問題

在辦理行政非訴執行檢察工作中，筆者歸納了行政機關申請非訴執行主要存在以下幾類問題：

一是行政機關未到期限向法院提出非訴執行申請，嚴重損害當事人合法權益。根據行政訴訟法第46條規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起6個月內提出。實踐中，有的行政機關認為雖然未過6個月行政起訴期限，但只要過了具體行政行為確定的義務履行期限，就可以申請執行。行政機關未到期申請非訴強制執行，剝奪了當事人的訴權，是對當事人合法權益的侵害。

二是行政機關超過期限屆滿3個月向法院提出非訴執行申請，從而喪失行政非訴執行申請權。根據行政強制法第53條規定，當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起3個月內，依照規定申請人民法院強制執行。實踐中，有的行政機關由于執法案件多、執法人員少、執法期限長等客觀原因，導致遺忘行政決定的有效執行期限，法院因行政機關超期限申請也不予受理，導致國家利益和社會公共利益持續處于受侵害狀態。

三是行政機關在申請非訴執行前沒有再次催告當事人履行義務，導致程序嚴重瑕疵。根據行政強制法第54條規定，行政機關申請人民法院強制執行前，應當催告當事人履行義務。催告書送達10日后當事人仍未履行義務的，行政機關可以向所在地有管轄權的人民法院申請強制執行;執行對象是不動產的，向不動產所在地有管轄權的人民法院申請強制執行。上述規定表明，催告程序是申請非訴執行的前置程序，也是對行政機關申請法院強制執行前的程序性要求。但實踐中，有的行政機關因種種原因，在未履行催告程序或者是送達等催告方式不得當的情況下，向法院提出行政非訴強制執行申請，導致法院裁定不予執行。

四是行政機關濫用“撤回申請”，導致未執行到位而結案。根據《最高人民法院關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》司法解釋原意，只有在行政機關改變具體行政行為或者行政相對人履行完畢的，法院才可以準許撤回申請。但實踐中，有的行政機關在未改變原行政處罰決定，行政相對人也未履行的，因法院執行難度大、或者基于裁執分離的壓力等原因，往往以非法定撤回的理由為由撤回申請，法院在未審查合法性的情況下予以終結執行。這往往會造成違法行為持續存在，國家利益和社會公益受到極大損害。

（三）完善行政非訴執行監督的對策建議

針對上述問題，結合行政非訴執行監督實踐，應從以下幾方面予以加強。

一是要強化行政非訴執行能動監督和穿透式監督的理念。檢察機關作為國家的專門法律監督機關和重要的司法機關，理應發揮“一手托兩家”的作用，有效履行包括行政非訴執行監督在內的法律監督職能，在推進法治政府建設，促進依法行政方面發揮更大的作用。強化行政非訴執行監督，關鍵是要通過辦理一件件實實在在的案件，對上述行政非訴執行受理、審查、裁定和實施中的突出問題堅持依職權監督，促進法院依法履職，確保裁定得到有效執行，保護當事人合法權益。還要透過執行行為、執行結果加強行政合法性監督，對非法定“撤回申請”等問題實行穿透式監督，維護行政執法權威，促進行政機關依法行政，有效維護國家利益、社會公共利益和行政相對人合法權益。

二是要堅持雙贏多贏共贏，與法院、行政機關形成工作合力。在行政非訴執行檢察監督中，要加強與人民法院、行政機關的聯系溝通，及時建立健全信息通報、聯席會議、銜接配合等工作機制，形成工作合力。行政機關要借力檢察機關監督，及時與檢察機關溝通解決執行中遇到的焦點、難點問題，并配合檢察機關調查取證，促進依法行政和規范執法。人民法院要給力，與檢察機關密切配合，積極支持檢察機關開展行政非訴執行監督工作。檢察機關要發力，重點圍繞黨委政府關心、社會各界關注、人民群眾反映強烈的領域開展行政非訴執行監督工作，推動提高公正司法和依法行政水平，推動我國行政強制執行體制機制不斷完善。

三是要探索創新監督的方式方法，強化行政非訴執行監督的剛性。檢察機關要堅持以辦案為中心，在辦案中監督，在監督中辦案。在行政非訴執行檢察監督工作中，可以探索通過派員同步介入、定期開展集中調卷審查等方式，對行政非訴執行活動實行全方面審查、全過程跟蹤、全方位監督，與法院形成主動監督和自愿配合監督的良好格局。要加強行政非訴執行監督案件的審查把關，對不符合終結執行程序條件的非訴行政執行案件，依法監督予以糾正，并跟蹤實際執行效果。對存在執行裁定錯誤、執行程序不規范、執行措施不當、侵害行政相對人或者案外人合法利益的情形，要堅持程序監督和實體監督并重，查清事實證據，找準法律依據，加強說理論證，有理有據有節地開展監督。針對違法問題要通過制發檢察建議，督促法院按照法定程序辦理，既促進解決個案問題的解決，也通過個案或者類案監督，促進普遍性問題的解決。對于實踐中長期難以解決的類案，同時向行政機關和法院發出檢察建議。要加強跟進監督，對提出的檢察建議要跟蹤落實、跟蹤問效。

四是要積極參與社會治理，把深化行政非訴執行監督與促進社會治理體系和社會治理能力現代化、法治化結合起來。通過辦理具體的案件，及時發現社會治理方面存在的問題和制度設計、執行過程中的漏洞，深入查找原因，研究解決的對策建議，向有關部門提出加強社會治理的檢察建議。同時，要推動建立行政非訴執行工作聯席會議機制、重大問題聯動解決機制和行政執法與司法信息共享機制，促進行政非訴執行優勢轉化為社會治理效能，提升人民群眾獲得感和滿意度。

注釋：

[1]參見最高人民檢察院發布的“全國檢察機關依法辦理涉新冠肺炎疫情典型案例”。