普惠金融下扶貧小額信貸之思考

徐楊一帆

摘要：普惠金融是當下促進金融資源在地區間、群體間合理分配的金融模式。扶貧小額信貸是普惠金融視角下立足我國國情打贏當前脫貧攻堅戰、助推鄉村經濟振興的金融利器。然而部分地方政府追求短期扶貧政績、金融機構參與意愿不強及農戶發展產業難度大等因素，制約了扶貧小額信貸在精準扶貧過程中發揮長效機制。本文以普惠金融為大背景，從地方政府、金融機構及貧困戶三個層面剖析扶貧小額信貸在我國的發展與不足，并提出對應的解決舉措。

關鍵詞：普惠金融;扶貧小額信貸;發展

中圖分類號：F23文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.25.039

0引言

普惠金融從上世紀70年代開始萌芽，至今經歷了近半個世紀的探索與實踐。與其他金融政策相比，普惠金融在傳統金融模式基礎上，創新營銷和運作手段，大幅降低金融業務的服務門檻，使金融便利服務普及到社會上所有的群體和階層，特別是貧困人口和低收入者。普惠金融宗旨之一是消除貧困，扶貧小額信貸政策貫徹該宗旨，同時靶向更精準助力農村脫貧。

2006年亞洲小額信貸論壇上，在中國人民銀行研究局副局長焦瑾璞倡議下我國開始正式使用“普惠金融”這一概念，也標志著普惠金融理論與實踐在我國開始結合發展。

2015年底，國務院印發《推進普惠金融發展規劃（2016-2020）》（以下簡稱《規劃》），《規劃》以“多元服務主體，廣泛服務覆蓋，提高服務滿意度”為目標，力爭在2020年實現建立與全面建成小康社會相適應的普惠金融服務和保障體系。在普惠金融板塊，完善農村地區的基礎金融服務顯得尤為突出。

普惠金融的定義是對有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當有效的金融服務。在該模式下逐步推出農村小額信貸、扶貧小額信貸。前者是針對整個農村地區，尤其是偏遠山區，為這些地區提供金融服務，擴大基礎金融服務覆蓋面。后者是將普惠金融與我國現階段全面建設小康社會的國策相結合，為早日達到脫貧攻堅目標，目標靶向對準建檔立卡貧困戶，為其提供產業資金動力和融資支持。在2020年新冠肺炎疫情沖擊下，我們不僅要完成原有的脫貧攻堅“必做題”，也要解決脫貧“加試題”。文章旨在通過梳理扶貧小額信貸在我國的發展歷程，進而分析當下制約扶貧小額信貸持續發展的各方因素并提出設想方案，助力鄉村發展，爭取早日實現脫貧目標，進入全面小康社會新時期。

1扶貧小額信貸的發展

扶貧小額信貸作為普惠金融下針對貧困地區、貧困人口量身制定的精準扶貧、精準脫貧的金融“特惠產品”，植根于貧困地區的經濟社會實踐，體現了中國特色社會主義制度的優越性。

扶貧小額信貸符合我國國情。在普惠金融模式下，扶貧小額信貸在我國農村逐步探索推廣，并取得良性發展的態勢。小額信貸是國家政策支持向低收入階層提供的小額度、持續性信貸服務;農村小額信貸則是小額信貸在農村方向的分支發展，在農村地區實行的面向農戶的一種放貸額度較小的信貸業務;扶貧小額信貸綜合普惠金融理念與脫貧致富的宗旨，將放貸對象再區分細化，激發貧困戶內生動，是時代性、規范性和成效性相統一的產物。

扶貧小額信貸具有鮮明的時代性。20世紀90年代初農村小額貸款在我國開始“摸著石頭過河”，經歷了前進而又曲折的漫長過程。2016年扶貧小額信貸全面推開，扶貧小額信貸以其優惠力度大、門檻低、扶貧對象精準而迅速成了廣大貧困農戶最受歡迎的信貸產品。2019年，扶貧小額信貸在“脫貧攻堅戰”中取得了顯著的成績，帶動建檔立卡貧困人口走向“脫貧”勝利。

扶貧小額信貸具有嚴格的規范性。堅持“戶借、戶用、戶還”，精準用于貧困戶發展生產，要求貸款申請人有一定的勞動力和真實的經營項目，具有良好信用記錄。政府鼓勵有意愿貸款的建檔立卡貧困戶發展產業增加收入，從程序和內容上雙管齊下，為建檔立卡貧困戶提供充分便利。程序上，辦理手續簡便，通過“戶申請、村初審、鄉審核、區復查、銀行審定”即可放貸，無需向銀行提供任何形式的抵押或擔保。內容上，扶貧小額信貸成本低，基準利率放貸，享受貼息政策，對有意愿貸款的建檔立卡貧困戶大力支持。

2扶貧小額信貸在運行中的不足

隨著各地脫貧攻堅工作展開，扶貧小額信貸在金融脫貧領域作用突出，但也暴露了一些弊端。筆者從政府、金融機構、建檔立卡貧困戶三個層面出發，就運行中的不足進行剖析討論。

2.1政府政策存在一貫性欠缺并調控同質化現象

政策不連續性導致政策執行效果差強人意。政策不連續性導致政策執行效果差強人意，自2016年至今，扶貧小額信貸政策已運行4個年頭，扶貧小額貸款模式先后經歷5種運營模式：“戶貸企用”“戶貸戶用戶還”“戶貸戶知戶還”、允許一定比例的“戶貸企用”“一自兩合”。貸款模式的不穩定導致不少信貸金融人員、政策監督機構以及貧困戶自身應接不暇。（張玲.劉家瑞.阮銀蘭.扶貧小額信貸可持續發展研究[J].金融經濟.2019-08-25）為防止政府政策“朝令夕改”，避免自己利益受損，很多金融機構遲遲不推行新舉措。同時，貧困戶自身對高頻調整的政策缺乏主動性，在政策下發的第一時間并未積極響應，導致本地脫貧政策與脫貧目標相脫環。

“一刀切模式”致使精準扶貧靶向不準。我國幅員遼闊、人口眾多，但人口分布不均，各地經濟發展情況均不同。以著名的“胡煥庸線”（黑河—騰沖一線）為分割，我國人口分布呈現出線以東人口密度大，線以西人口密度相對小的情況，故在全國范圍內均實行相同的扶貧小額信貸是不科學的。同時，由于缺乏相應金融機構與政府的配合，在農村金融服務不普及的地區推行扶貧小額信貸，在制度構建上難度較大。“一刀切模式”會導致部分地區扶貧小額信貸資金沒人貸，造成制度空掛與浪費。

2.2金融機關扶持動力不足

效益性、安全性和流動性的放貸原則使得金融機構在處理扶貧小額信貸時常有遲疑。金融機構對放貸條件進行再規定，導致資金跟不上政策，扶貧小額貸款扶持實際不到位。一部分原因在于很多金融機構在實際操作中，為了防范“借貸不還”“政策不落實”等風險，在金融機構和合作銀行間互相推諉責任，私自減少單筆貸款額度。更有甚者，提高貧困戶借貸“門檻”，增設某些刁鉆的附加條件給貧困戶造成客觀上的借貸障礙，使產業經營人又面臨抵押難、擔保難的融資瓶頸。附加規定也在一定程度上削弱了申請人自愿申請貸款的積極性。

信貸力量薄弱，與政策相關的配套金融設施不完善。由于扶貧小額信貸收益小，成本高，金融機構和合作銀行對小額貸款政策的重視度也不到位，按要求設置的金融服務站、負責人較少，甚至有時存在無人服務的“空站點”，導致扶貧政策形同虛設。金融領域現有的扶貧小額信貸存在定價過低，貼息不足，抑制了銀行創新發展扶貧小額信貸的積極性和主動性，其結果是直接增加了實際開展扶貧小額信貸相關工作的難度。

2.3貧困戶存在一定程度的認知障礙

貧困戶等、靠、要思想嚴重，主動脫貧意識低。部分貧困戶對政策的把握和自身內需生產之間銜接不當，主觀上對扶貧小額信貸資金流動產生混淆，忽視“貸”，誤認為扶貧小額信貸資金不用償還。部分貧困戶認為只要是建檔立卡的貧困戶即可獲得貸款，無需生產項目。在實踐中部分貧困戶獲得貸款后，未按要求將資金用于種植、養殖業、交通運輸、農產品加工等到產業中，將申請到的扶貧小額貸款用于私人還債、購建房、婚嫁等消費領域。

貧困戶對政策運用處于被動地位。由于對政策不甚了解，部分貧困戶在申請扶貧小額信貸時非出于自愿的心態，而靠村里分配名額，缺乏主動性和積極性。同時，扶貧小額信貸因成本低、門檻低，被許多非貧困戶所覬覦，導致出現裙帶關系分貸等惡劣情況出現。這些現象不僅削弱了貧困戶主動脫貧意識，也為到期不還貸情況發生埋下了隱患。

3解決對策

各方需完善扶貧小額信貸在實踐中暴露的不足，發揮政策長效優勢。在健全完善政策體系、加強信貸服務力量和信用環境治理、加強宣傳引導等方面進一步做好規范。

3.1健全完善扶貧政策體系

政府扶貧相關部門在實施小額信貸政策時，要加強建立政策支撐體系，解決好頂層設計問題。金融扶貧涉及面廣、情況復雜，既要遵循市場經濟運行規律，也要抓好頂層設計。建立穩定的金融扶貧組織體系，加強各部門協調聯動機制，從政策層面保障扶貧小額信貸全面推進。重視各基層組織和干部的作用，發揮駐村干部們對本地產業熟悉優勢。

政策的制定要實事求是，將精準扶貧落實到貧困戶真正所需之處，在四部門頒布的《通知》指導下，按照綠色、特色、生態和產融結合發展原則，創新實踐新方法。瞄準建檔立卡戶發展意愿和產業需求，制定產業扶貧規劃和產業扶貧目錄，幫扶貧困戶發展產業。瞄準地方優勢特色產業，發展壯大產業集群，打造地方優勢品牌。瞄準農村新型經營主體，通過多種方式幫扶帶動貧困戶發展產業，形成適合本地區的產業發展模式。

3.2加強信貸服務力量和信用環境治理

在疫情的沖擊下，各地農業企業都面臨著融資困難、產品滯銷等問題。首當其沖的是延長扶貧小額信貸還款期限，適當增加信貸政策彈性，統籌平衡好信貸投放和信用風險。其次，以中國人民銀行為首的各地人民銀行應擔任好“銀行的銀行”之職能，降低農產品價格波動風險，消除貧困戶產業發展顧慮。

建立征信體系，解決金融機構對放貸條件私下再規定的問題。開設風險補償金，由銀行和政府分擔損失，鼓勵金融機構加大信貸投放力度。建立預警上損和協管清欠機制，以便金融機構及時預警，將不良貸款按貸款主體分類管理，對以欺瞞、隱報獲得貸款的惡意失信人予以重點防治和懲罰。當不良率超過最高限額時，停止發放貸款，綜合運用行政手段、經濟手段和法律手段，及時組織清收。

同時，也要建立黑名單分類釋放制度，對非惡意拖欠、逃廢銀行債務的貧困戶，在清償貸款本金、履行擔保連帶責任后，重新評級授信給予貸款。地方政府相關部門要通過各種優惠政策降低貧困地區金融機構的經營成本，調動貧困人員順應政策的積極性。

3.3加強宣傳引導

增設對貧困戶的金融相關知識培訓，提高貧困戶金融意識，改善農村信用環境。相關部門增派專業技術人員對產業貧困戶給予技術上的指導與培訓，持續推動金融支持和產業扶貧結合，鼓勵各行業扶貧龍頭企業創新經營模式，帶領行業沖破疫情屏障阻礙。

落實金融機構與合作銀行不抽貸、不斷貸、不壓貸的要求。同時，在政策實施過程中對相關企業、金融機構加強思想教育，增強其責任感和使命感。

2020年是脫貧攻堅收官之年，也是在決戰決勝脫貧攻堅的關鍵節點。打贏脫貧攻堅戰是鄉村振興的重要基礎，也是全面建成小康社會的底線任務。目前，扶貧小額信貸在我國已逐步顯現成果，在激發農戶內生動力、發展農村產業等方面發揮了重要作用，我們必須再接再厲，繼續用好扶貧小額信貸，助力脫貧攻堅，實現鄉村振興。

參考文獻

[1]湯洪平.關于進一步推進扶貧小額信貸工作的調研報告[J].重慶行政（公共論壇），2019，（06）：28.

[2]張玲，劉家瑞，阮銀蘭，等.扶貧小額信貸可持續發展研究[J].金融經濟， 2019，（08）：25.

[3]劉穎.農業保險經營模式改革思考[J].合作經濟與科技，2019，（08）：16.

[4]張玲，劉家瑞，阮銀蘭，等.扶貧小額信貸可持續發展研究[J].金融經濟， 2019，（08）：25.