新中國成立以來國家審計及其職能的歷史演進(jìn)

楊丹

摘要：國家審計作為政府管理的工具，同時也是管理政府的工具。新中國成立以來，隨著我國經(jīng)濟、政治體制改革的不斷進(jìn)行與完善，對政府監(jiān)管系統(tǒng)的要求也越來越高，國家審計作為一國的免疫系統(tǒng)，在未來必將發(fā)揮更加重要的作用。本文采用歷史研究方法，將國家審計的發(fā)展劃分為五個階段，并對每個階段國家審計的職能做出分析。是對我國審計事業(yè)的評價與肯定。

關(guān)鍵詞：國家審計;國家審計職能;歷史研究法

中圖分類號：F23文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.25.046

0引言

國家審計是指有專門的國家審計機關(guān)對我國政府及國企事業(yè)單位以及行政機構(gòu)等的會計信息與資料進(jìn)行審核、查證的一種經(jīng)濟活動。我國國家審計起源于西周，到宋代出現(xiàn)了審計院，是首次將審計一詞用在政府機構(gòu)的朝代。到清朝，中國古代國家審計體制已經(jīng)基本健全，采用內(nèi)外部共同監(jiān)督的形式來保障審計的順利進(jìn)行，后來隨著國內(nèi)社會的動蕩變遷與國際時代的不斷發(fā)展，我國國家審計也被賦予各種特殊的形式與不同的地位，但無論是哪個時期審計的意義與作用，均是當(dāng)時社會經(jīng)濟、民主、政治環(huán)境的反映。長久以來，人們對于國家審計缺少全面系統(tǒng)的認(rèn)識，理論、現(xiàn)實與實踐發(fā)展的不對稱使得國家審計沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。新中國成立以來，我國從成立之初的一窮二白逐步努力過渡到了中國特色社會主義新時代。截至目前，我國進(jìn)行的政治和經(jīng)濟體制改革均取得了突破性的進(jìn)展，社會主義各項事業(yè)在黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下穩(wěn)步前進(jìn)。我國國家審計屬于行政型審計制度，運行的主旋律是服務(wù)經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，監(jiān)督保障政府工作順利進(jìn)行，推動受托責(zé)任在企業(yè)與政府之間積極履行。國家審計制度模式是由一國政治模式?jīng)Q定的，在此基礎(chǔ)上依賴經(jīng)濟發(fā)展的大環(huán)境加以實施和完善。而審計職能是審計本質(zhì)的具體體現(xiàn)，審計最基礎(chǔ)的職能是監(jiān)督，功能性職能隨著審計內(nèi)容的深入而拓展。基于此，本文采用歷史研究方法，先剖析新中國成立以來我國重要的制度改革，再從改革視角出發(fā)研究國家審計的發(fā)展以及國家審計職能的演化規(guī)律。

1繼承與融合

“國家審計的繼承與融合”：1949-1958。新中國成立之初，我國各項事業(yè)百廢待興，為了促進(jìn)經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國實行的是計劃經(jīng)濟體制，投資建設(shè)大量國企，由國家掌握一切資源并統(tǒng)一向社會分配，這一時期的審計主要是依照我黨在解放區(qū)與根據(jù)地時的工作，將國家審計合并于財政部等的監(jiān)查之中，審計作為經(jīng)濟發(fā)展的后續(xù)保障受到了極大地重視。此時基于受托責(zé)任理論，國家審計發(fā)展的模式為委托人為全國的社會公眾， 受托人則為國家掌握下使用社會公共資源的各級政府、國企及事業(yè)單位，主要審查資源的利用情況。此時，我國并未設(shè)立專門的國家審計機構(gòu)，審計工作主要依賴于財政、銀行、稅務(wù)及金融機構(gòu)本身的業(yè)務(wù)往來來進(jìn)行。審計表現(xiàn)的功能性職能主要是揭示經(jīng)濟往來之間的真實性、合法性，認(rèn)證被審單位提交的報告，查處經(jīng)濟犯罪。

2削弱與功能喪失

“國家審計制度的削弱與功能喪失”：1959-1977。1959年，審計機構(gòu)隸屬的財政部監(jiān)察部被撤銷，隨著“文革”的開始，我國的經(jīng)濟發(fā)展面臨困難，國家審計在這樣的大環(huán)境中也受到了重大打擊。從新中國成立我國的審計工作就只是依賴于監(jiān)察工作而存在的，審計職能是審計工作的具體體現(xiàn)，這一時期監(jiān)察部的取消也就意味著審計已形同虛設(shè)，毫無職能可言，國家審計在我國完全失去了作用。

3重建與探索

“國家審計的重建與探索”：1978-1992。1978年，改革開放的偉大決策正式啟動，由此我國的工作重心轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟建設(shè)，改革開放是以經(jīng)濟分權(quán)為突破口，將以前由國家掌握的財政資源公平分配到各級政府、企事業(yè)單位及個人手中，在經(jīng)濟分權(quán)進(jìn)行的同時，黨中央也逐步下放手中的權(quán)力，由各級政府去管理地方事務(wù)，中央做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，隨著權(quán)利的不斷分散，經(jīng)濟不正之風(fēng)也隨之而來，作為國家免疫系統(tǒng)的政府審計又被重新提上議程。此外，1982年《憲法》要求重新建立國家審計機構(gòu)以及之后頒布的與審計有關(guān)的條例、法律等國家社會行為，促進(jìn)了社會主義市場經(jīng)濟體制下國家審計的恢復(fù)與重建;同時，央地分權(quán)也在穩(wěn)步進(jìn)行，中央與地方的關(guān)系調(diào)整為放權(quán)讓利，這也極大地推動了國家審計的發(fā)展。在這一階段，我國國家審計的職能觀由公共行政過渡為公共管理，審計監(jiān)督對國家財產(chǎn)的維護與公共管理對政治目標(biāo)的重視二者相互響應(yīng)，有效平穩(wěn)了我黨及廣大人民群眾在改革初期摸著石頭過河的不安焦慮情緒。國家審計的發(fā)展以政府理念轉(zhuǎn)變?yōu)橄葲Q條件，進(jìn)而在現(xiàn)實壓力的需求下進(jìn)一步完善。該階段國家審計主要憑借審計的專業(yè)性與職位趕緊盯財政中的違法行為，并向政府公開由人大進(jìn)行認(rèn)證。然而，由于我國初期的審計理論體系研究處于缺乏狀態(tài)，在機構(gòu)建立時主要借鑒外來理論，實踐中理論與現(xiàn)實的沖突也給審計工作帶來很大的困難。

4規(guī)范發(fā)展

“國家審計的規(guī)范發(fā)展”：1993-2005。在改革開放浪潮的推動下，隨著國有企業(yè)改革的不斷進(jìn)行，我國審計署根據(jù)國家及市場需要，相應(yīng)調(diào)整審計資源，建立農(nóng)資審計、社保審計等一系列措施都促進(jìn)了國家審計的規(guī)范發(fā)展。1994年出臺的審計法、國稅與地稅的分稅制改革及上收政府預(yù)算管理權(quán)的財政體制促進(jìn)了社會主義市場經(jīng)濟體制下審計的制度化規(guī)范化。該階段，在這一時期，由于我國走社會主義市場經(jīng)濟的道路，政府不再躋身于市場之上，而是要服務(wù)建設(shè)市場，國家審計職能拓展為認(rèn)證、建設(shè)。但是這種政府角色的轉(zhuǎn)變對政府工作的要求更高，政府要做好全局把控，加強經(jīng)濟政策的研究，借鑒經(jīng)濟特區(qū)的成功經(jīng)驗，在全國范圍內(nèi)推動改革試點。政府與市場的關(guān)系變?yōu)榉?wù)與被服務(wù)的關(guān)系，在管理企業(yè)時，要將民營企業(yè)與國有企業(yè)放在同一天平上，減少市場與公共資源的壟斷，加強市場良性競爭，重視提高企業(yè)經(jīng)營效率;中央與地方政府的關(guān)系進(jìn)一步改變，由垂直型領(lǐng)導(dǎo)變?yōu)閷俚鼗芾頇C制，實現(xiàn)各級政府政務(wù)、財務(wù)自由，加強同級政府博弈。政府的這種轉(zhuǎn)變要求國家審計積極融入市場，改變自身定位，做好垂直審計與水平審計，加強審計對政府的監(jiān)督，保證政務(wù)、經(jīng)濟、民生平衡發(fā)展。在這一階段，審計職能也變化為我國權(quán)力關(guān)系變化的現(xiàn)實需求。

5全面深化

“國家審計的全面深化”：2006-至今。隨著改革開放的不斷深入，國家審計也已經(jīng)進(jìn)入到了全面深化階段。首先是審計目標(biāo)的變化，具體表現(xiàn)為：（1）政府會計改革，在政府會計改革的引領(lǐng)下，國家審計所針對的政府財務(wù)報告必將變化，這種轉(zhuǎn)變是提高國家審計質(zhì)量與水平的一大突破，政府會計改革主要是在會計核算基礎(chǔ)上進(jìn)行變動，將原來的收付實現(xiàn)變?yōu)闄?quán)責(zé)發(fā)生制，這一改革從2014年國家首次批準(zhǔn)到2019年正式執(zhí)行，且執(zhí)行以來鮮有成效。隨著會計改革的持續(xù)進(jìn)行，國家審計也在不斷調(diào)整。（2）準(zhǔn)確定位后的政府轉(zhuǎn)型。本著更好的服務(wù)人民的宗旨進(jìn)行的政府轉(zhuǎn)型，從新中國成立初期的單一政府結(jié)構(gòu)逐漸調(diào)整為多元型具有統(tǒng)一組織結(jié)構(gòu)的政府機構(gòu)，同時，政府的體制與功能也在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中不斷適應(yīng)社會，適應(yīng)市場。這種轉(zhuǎn)型是我國全面深化改革的主干線。我們要正確定義政府的地位，明確責(zé)任，做好政府對全局得宏觀把控，為社會創(chuàng)造良好競爭、公平和諧的市場環(huán)境。這表示國家審計目標(biāo)也要與政府職責(zé)相適應(yīng)，突出全局意識，做好宏微觀相輔相成。（3）監(jiān)察委員會的正式確立。2018年，我國首次正式將監(jiān)察委員會寫入憲法，本著從嚴(yán)治黨的決心和信心，凈化黨內(nèi)空氣，提升全體黨員素質(zhì)，建設(shè)清廉政治。監(jiān)察委員會的設(shè)立是國家審計順利進(jìn)行的又一保障。二者互相作用，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)察全覆蓋，增強人民對我黨的信心。（4）審計法適時加緊修訂。全面深化改革的新時代已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵階段，舊的《審計法》難免桎梏新時代中國特色社會主義的發(fā)展。因此，修訂新的審計法已經(jīng)迫在眉睫，這也是為全面建設(shè)小康社會、實現(xiàn)中國夢增磚添瓦。（5）國有企業(yè)改革。國有企業(yè)改革從1978年就已經(jīng)開始，到現(xiàn)在國企改革進(jìn)入到了關(guān)鍵階段，發(fā)展國有企業(yè)潛力是促進(jìn)我國經(jīng)濟的重要一環(huán)，將國企與民營企業(yè)公平放入市場，重視企業(yè)而不是重視政治這是國企改革深入推進(jìn)的主線，這就要求國家審計與民間審計共同服務(wù)國有企業(yè)，保證國民經(jīng)濟命脈。其次是服務(wù)國家治理的國家審計轉(zhuǎn)化，表現(xiàn)為：（1）深化效益審計，在重建與探索期間我國國家審計的重點是真實、合法>效益，在規(guī)范化階段表現(xiàn)為真實、合法=效益，在全面深化階段真實、合法<效益。（2）與監(jiān)察委員會發(fā)揮協(xié)同作用，審前相互配合，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，審中，二者通過信息與資源共享，共同發(fā)揮國家監(jiān)督系統(tǒng)作用。審后交叉監(jiān)督，共同遏制經(jīng)濟與政治領(lǐng)域的不正之風(fēng)。（3）經(jīng)濟責(zé)任審計的正式確立。經(jīng)濟責(zé)任審計作為我國特色社會主義的一種審計形式，主要是加強對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的工作監(jiān)督，促進(jìn)廣大干部積極履行經(jīng)濟責(zé)任，加強了干部監(jiān)督管理工作，服務(wù)于組織部門選拔優(yōu)秀干部的管理活動。最后是四個全面下的國家審計發(fā)展，（1）為防污攻堅戰(zhàn)設(shè)立的資源環(huán)境審計，在不以GDP增長論英雄的觀念提出后，各國政府對于資源環(huán)境審計越來越重視，這是事關(guān)七十億人口的大計;（2）中央審計委員會的設(shè)立是我國國家審計發(fā)展的新里程碑。由國家主席習(xí)近平牽頭組建的中央審計委員會是對我國審計工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，也是審計最高頂層建設(shè)，我黨充分重視審計在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用，以及審計對社會發(fā)展的貢獻(xiàn)。這一階段我國國家審計的職能表現(xiàn)為建設(shè)者與鑒證者，具體體現(xiàn)在治理理念的滲透與新發(fā)展布局的現(xiàn)實需求。隨著我國改革的不斷深入與改革對象的不斷擴大，我國的貧富差距及有著“特殊利益”光環(huán)的公民在不斷減少，全民一起治理已經(jīng)成為深入人心的觀念，治理能力也被作為我國的重要發(fā)展目標(biāo)。堅持五位一體與四個全面是解決我國新矛盾的有效途徑，國家審計作為這一路徑上的關(guān)鍵一環(huán)，不僅是保證建設(shè)清正廉明政府的助力，也是建設(shè)有序市場，保障我國經(jīng)濟更好更快發(fā)展的動力。

6結(jié)論

通過上述文章進(jìn)行的分析，我們了解到新中國成立以來國家審計的發(fā)展以及職能的演化歷程，縱觀國家審計發(fā)展的歷史，國家審計經(jīng)歷了繼承、削弱、重建、規(guī)范發(fā)展以及全面深化階段，在國家審計內(nèi)容不斷深化和拓展的過程中，國家審計功能性職能在社會的發(fā)展過程中有此長彼長的歷史性變化。了解新中國成立以來我國國家審計的變化，以史為鏡，在未來中國建設(shè)的道路上，我們會走得更快、更遠(yuǎn)、更好。

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