新中國成立以來國家審計及其職能的歷史演進

楊丹

摘要：國家審計作為政府管理的工具，同時也是管理政府的工具。新中國成立以來，隨著我國經濟、政治體制改革的不斷進行與完善，對政府監管系統的要求也越來越高，國家審計作為一國的免疫系統，在未來必將發揮更加重要的作用。本文采用歷史研究方法，將國家審計的發展劃分為五個階段，并對每個階段國家審計的職能做出分析。是對我國審計事業的評價與肯定。

關鍵詞：國家審計;國家審計職能;歷史研究法

中圖分類號：F23文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.25.046

0引言

國家審計是指有專門的國家審計機關對我國政府及國企事業單位以及行政機構等的會計信息與資料進行審核、查證的一種經濟活動。我國國家審計起源于西周，到宋代出現了審計院，是首次將審計一詞用在政府機構的朝代。到清朝，中國古代國家審計體制已經基本健全，采用內外部共同監督的形式來保障審計的順利進行，后來隨著國內社會的動蕩變遷與國際時代的不斷發展，我國國家審計也被賦予各種特殊的形式與不同的地位，但無論是哪個時期審計的意義與作用，均是當時社會經濟、民主、政治環境的反映。長久以來，人們對于國家審計缺少全面系統的認識，理論、現實與實踐發展的不對稱使得國家審計沒有充分發揮其應有的作用。新中國成立以來，我國從成立之初的一窮二白逐步努力過渡到了中國特色社會主義新時代。截至目前，我國進行的政治和經濟體制改革均取得了突破性的進展，社會主義各項事業在黨中央的正確領導下穩步前進。我國國家審計屬于行政型審計制度，運行的主旋律是服務經濟平穩發展，監督保障政府工作順利進行，推動受托責任在企業與政府之間積極履行。國家審計制度模式是由一國政治模式決定的，在此基礎上依賴經濟發展的大環境加以實施和完善。而審計職能是審計本質的具體體現，審計最基礎的職能是監督，功能性職能隨著審計內容的深入而拓展。基于此，本文采用歷史研究方法，先剖析新中國成立以來我國重要的制度改革，再從改革視角出發研究國家審計的發展以及國家審計職能的演化規律。

1繼承與融合

“國家審計的繼承與融合”：1949-1958。新中國成立之初，我國各項事業百廢待興，為了促進經濟的快速發展，我國實行的是計劃經濟體制，投資建設大量國企，由國家掌握一切資源并統一向社會分配，這一時期的審計主要是依照我黨在解放區與根據地時的工作，將國家審計合并于財政部等的監查之中，審計作為經濟發展的后續保障受到了極大地重視。此時基于受托責任理論，國家審計發展的模式為委托人為全國的社會公眾， 受托人則為國家掌握下使用社會公共資源的各級政府、國企及事業單位，主要審查資源的利用情況。此時，我國并未設立專門的國家審計機構，審計工作主要依賴于財政、銀行、稅務及金融機構本身的業務往來來進行。審計表現的功能性職能主要是揭示經濟往來之間的真實性、合法性，認證被審單位提交的報告，查處經濟犯罪。

2削弱與功能喪失

“國家審計制度的削弱與功能喪失”：1959-1977。1959年，審計機構隸屬的財政部監察部被撤銷，隨著“文革”的開始，我國的經濟發展面臨困難，國家審計在這樣的大環境中也受到了重大打擊。從新中國成立我國的審計工作就只是依賴于監察工作而存在的，審計職能是審計工作的具體體現，這一時期監察部的取消也就意味著審計已形同虛設，毫無職能可言，國家審計在我國完全失去了作用。

3重建與探索

“國家審計的重建與探索”：1978-1992。1978年，改革開放的偉大決策正式啟動，由此我國的工作重心轉移到了經濟建設，改革開放是以經濟分權為突破口，將以前由國家掌握的財政資源公平分配到各級政府、企事業單位及個人手中，在經濟分權進行的同時，黨中央也逐步下放手中的權力，由各級政府去管理地方事務，中央做好統籌協調工作，隨著權利的不斷分散，經濟不正之風也隨之而來，作為國家免疫系統的政府審計又被重新提上議程。此外，1982年《憲法》要求重新建立國家審計機構以及之后頒布的與審計有關的條例、法律等國家社會行為，促進了社會主義市場經濟體制下國家審計的恢復與重建;同時，央地分權也在穩步進行，中央與地方的關系調整為放權讓利，這也極大地推動了國家審計的發展。在這一階段，我國國家審計的職能觀由公共行政過渡為公共管理，審計監督對國家財產的維護與公共管理對政治目標的重視二者相互響應，有效平穩了我黨及廣大人民群眾在改革初期摸著石頭過河的不安焦慮情緒。國家審計的發展以政府理念轉變為先決條件，進而在現實壓力的需求下進一步完善。該階段國家審計主要憑借審計的專業性與職位趕緊盯財政中的違法行為，并向政府公開由人大進行認證。然而，由于我國初期的審計理論體系研究處于缺乏狀態，在機構建立時主要借鑒外來理論，實踐中理論與現實的沖突也給審計工作帶來很大的困難。

4規范發展

“國家審計的規范發展”：1993-2005。在改革開放浪潮的推動下，隨著國有企業改革的不斷進行，我國審計署根據國家及市場需要，相應調整審計資源，建立農資審計、社保審計等一系列措施都促進了國家審計的規范發展。1994年出臺的審計法、國稅與地稅的分稅制改革及上收政府預算管理權的財政體制促進了社會主義市場經濟體制下審計的制度化規范化。該階段，在這一時期，由于我國走社會主義市場經濟的道路，政府不再躋身于市場之上，而是要服務建設市場，國家審計職能拓展為認證、建設。但是這種政府角色的轉變對政府工作的要求更高，政府要做好全局把控，加強經濟政策的研究，借鑒經濟特區的成功經驗，在全國范圍內推動改革試點。政府與市場的關系變為服務與被服務的關系，在管理企業時，要將民營企業與國有企業放在同一天平上，減少市場與公共資源的壟斷，加強市場良性競爭，重視提高企業經營效率;中央與地方政府的關系進一步改變，由垂直型領導變為屬地化管理機制，實現各級政府政務、財務自由，加強同級政府博弈。政府的這種轉變要求國家審計積極融入市場，改變自身定位，做好垂直審計與水平審計，加強審計對政府的監督，保證政務、經濟、民生平衡發展。在這一階段，審計職能也變化為我國權力關系變化的現實需求。

5全面深化

“國家審計的全面深化”：2006-至今。隨著改革開放的不斷深入，國家審計也已經進入到了全面深化階段。首先是審計目標的變化，具體表現為：（1）政府會計改革，在政府會計改革的引領下，國家審計所針對的政府財務報告必將變化，這種轉變是提高國家審計質量與水平的一大突破，政府會計改革主要是在會計核算基礎上進行變動，將原來的收付實現變為權責發生制，這一改革從2014年國家首次批準到2019年正式執行，且執行以來鮮有成效。隨著會計改革的持續進行，國家審計也在不斷調整。（2）準確定位后的政府轉型。本著更好的服務人民的宗旨進行的政府轉型，從新中國成立初期的單一政府結構逐漸調整為多元型具有統一組織結構的政府機構，同時，政府的體制與功能也在結構轉型中不斷適應社會，適應市場。這種轉型是我國全面深化改革的主干線。我們要正確定義政府的地位，明確責任，做好政府對全局得宏觀把控，為社會創造良好競爭、公平和諧的市場環境。這表示國家審計目標也要與政府職責相適應，突出全局意識，做好宏微觀相輔相成。（3）監察委員會的正式確立。2018年，我國首次正式將監察委員會寫入憲法，本著從嚴治黨的決心和信心，凈化黨內空氣，提升全體黨員素質，建設清廉政治。監察委員會的設立是國家審計順利進行的又一保障。二者互相作用，實現黨內監察全覆蓋，增強人民對我黨的信心。（4）審計法適時加緊修訂。全面深化改革的新時代已經進入關鍵階段，舊的《審計法》難免桎梏新時代中國特色社會主義的發展。因此，修訂新的審計法已經迫在眉睫，這也是為全面建設小康社會、實現中國夢增磚添瓦。（5）國有企業改革。國有企業改革從1978年就已經開始，到現在國企改革進入到了關鍵階段，發展國有企業潛力是促進我國經濟的重要一環，將國企與民營企業公平放入市場，重視企業而不是重視政治這是國企改革深入推進的主線，這就要求國家審計與民間審計共同服務國有企業，保證國民經濟命脈。其次是服務國家治理的國家審計轉化，表現為：（1）深化效益審計，在重建與探索期間我國國家審計的重點是真實、合法>效益，在規范化階段表現為真實、合法=效益，在全面深化階段真實、合法<效益。（2）與監察委員會發揮協同作用，審前相互配合，發揮協同效應，審中，二者通過信息與資源共享，共同發揮國家監督系統作用。審后交叉監督，共同遏制經濟與政治領域的不正之風。（3）經濟責任審計的正式確立。經濟責任審計作為我國特色社會主義的一種審計形式，主要是加強對領導干部任期內的工作監督，促進廣大干部積極履行經濟責任，加強了干部監督管理工作，服務于組織部門選拔優秀干部的管理活動。最后是四個全面下的國家審計發展，（1）為防污攻堅戰設立的資源環境審計，在不以GDP增長論英雄的觀念提出后，各國政府對于資源環境審計越來越重視，這是事關七十億人口的大計;（2）中央審計委員會的設立是我國國家審計發展的新里程碑。由國家主席習近平牽頭組建的中央審計委員會是對我國審計工作的統籌協調，也是審計最高頂層建設，我黨充分重視審計在我國經濟社會發展中的作用，以及審計對社會發展的貢獻。這一階段我國國家審計的職能表現為建設者與鑒證者，具體體現在治理理念的滲透與新發展布局的現實需求。隨著我國改革的不斷深入與改革對象的不斷擴大，我國的貧富差距及有著“特殊利益”光環的公民在不斷減少，全民一起治理已經成為深入人心的觀念，治理能力也被作為我國的重要發展目標。堅持五位一體與四個全面是解決我國新矛盾的有效途徑，國家審計作為這一路徑上的關鍵一環，不僅是保證建設清正廉明政府的助力，也是建設有序市場，保障我國經濟更好更快發展的動力。

6結論

通過上述文章進行的分析，我們了解到新中國成立以來國家審計的發展以及職能的演化歷程，縱觀國家審計發展的歷史，國家審計經歷了繼承、削弱、重建、規范發展以及全面深化階段，在國家審計內容不斷深化和拓展的過程中，國家審計功能性職能在社會的發展過程中有此長彼長的歷史性變化。了解新中國成立以來我國國家審計的變化，以史為鏡，在未來中國建設的道路上，我們會走得更快、更遠、更好。

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