淺析習近平黨內法規制度實施體系建設重要論述

鄧小平曾以“制度好可以讓壞人無計可施，制度不好有時會讓好人沒法充分做好事”[1]的論述強調好制度的重要性。目前，中國共產黨黨內法規制度已基本建立，也基本實現了有法可依，但是在制度間的銜接、落實方面還有較大的空白，導致制度成效不佳。黨的十八大以來，習近平把制度治黨作為治國理政的先手棋，緊扣制度落實的重要性，提出“一分部署，九分落實”[2]“法規制度的生命力在于執行”[3]“堅持執行制度沒有例外，制度執行到人到事”[4]“讓制度、紀律成為帶電的高壓線”[5]等論述。習近平在十九屆四中全會上再次明確指出：“要強化制度執行力，加強制度執行的監督，切實把我國制度優勢轉化為治理效能。”[6]這為黨內法規制度的落實指明了方向和目標。

一、黨內法規制度的生命力在于執行

習近平在多個場合都強調落實的重要性，他指出，“法規制度的生命力在于執行，有了好的制度如果不抓落實，只是寫在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里，制度就會成為稻草人、紙老虎”[7]制度落實問題成為新時期習近平制度治黨的重要特點之一，制度唯有落地生根，方能顯示制度的優越性。

（一）一分部署，九分落實

習近平曾用“一分部署，九分落實”的論述來描述落實的重要性，強調要將九分力氣放在落實上。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央按照黨內法規陸續查處了一大批嚴重違反政治紀律、危害黨和國家集體安全的案例，維護了制度的嚴肅性。習近平提出:“我們只有將這些豐富的實踐總結并提煉出來，內化為道德和紀律要求，才能提高黨內法規制度的權威性和影響力”[8]認識從實踐中，又回到實踐中去，只有不斷從管黨治黨的實踐中吸取養分，以實踐成果的嚴肅性襯托黨內法規的權威性，才能徹底地實現“將權力關進制度的籠子”

（二）有規必執是貫徹黨的思想路線和群眾路線的根本要求

黨的思想路線即認識路線,是黨的重要思想法寶,實事求是是其核心內容。黨的群眾路線即工作路線，是黨的重要工作法寶，為人民服務是其核心內容。這兩者具有一以貫之的共性,都是對辯證唯物主義和歷史唯物主義的精辟總結，都是對馬克思主義世界觀和方法論的辯證統一概括。“若離開‘實事求是’和客觀真理,黨的群眾路線就成了無本之木、無源之水，黨就會陷于迷惘，失去無產階級先鋒隊性質，社會主義事業就有可能陷于混亂；若撇開群眾路線，單一地談思想路線,黨就會犯脫離群眾的錯誤,喪失事業的基礎,阻礙社會主義事業的發展”[9]在中國共產黨成立初期，黨的群眾路線早早地被確立，而黨的思想路線是在遵義會議之后被確立的，實踐證明，這兩者如魚水關系，不可分割。進入新時代以來，習近平用“三個重大”和“三個必然要求”來概括黨的群眾路線教育實踐活動的意義。黨的思想路線和群眾路線貫穿黨的建設的始終，在新時代下黨內法規的制定和執行也同樣需要他們的參與，反之，這也是思想路線和群眾路線在新時代發展的必然要求。

（三）執規必嚴是加強黨的全面領導工作中的一個重要環節

黨的十八大以來，黨中央制定和修訂了140多部黨內法規，基本實現了有規可依，下一步的重點是執規必嚴，使黨內法規真正落地生根。習近平同志多次強調:“這些年，我們在干部管理上不可謂不重視，也出臺了不少制度規定。為什么還存在那么多問題？我看，一個重要原因是講“認真”不夠”[10]同時他也在多個場合提出:“我們共產黨人最講認真，講認真就是要嚴字當頭，一切何必當真的觀念，一切干一下得了的想法，一切得過且過的心態，都是萬萬要不得的”[11]新時代下，加強黨對依法治國的全面領導，首要的前提就是黨的領導制度化、法治化，即依規治黨，這是新時代對黨領導方式的新要求。其次，將黨的領導納入法治軌道，使黨依法執政、依法領導。共產黨近70年的執政經驗表明，制度才是管根本、管長遠的東西，制度一經形成，必須嚴格遵守和執行，否則會失去它的效力。

二、科學的原則遵循是黨內法規制度實施的前提

社會發展具有規律性，黨內法規制度實施體系建設的發展也不例外。習近平強調各級黨委要學好用好黨內法規制度，以自覺認識和遵循其發展規律為前提，不斷推進黨內法規制度的落實工作。

(一）堅持以黨章為根本依據

習近平指出:“建立健全黨內制度體系，要以黨章為根本依據”[12]早在建黨初期，中國共產黨就以立法形式確立了黨章的重要地位，在后期探索過程中逐步形成以黨章黨規為本、黨內監督為主、治黨從嚴為要的自我革命機制。馬克思、恩格斯非常強調綱領的重要性，馬克思清楚地指出:“一個原則性的綱領，是可供人們用以判斷政黨運動水平的界碑”[13]由此可見，黨章這個原則性的綱領，就是研究黨的歷史變化的最佳“政治標本”。黨章是實現黨的綱領、開展黨的活動、規定黨內事務的根本法規，是黨賴以建立和活動的法規體系的基礎。

(二）堅持中國共產黨的全面領導

黨的全面領導是一切政治制度的核心，集中力量辦大事是中國獨特的政治優勢，也是社會主義制度優越性的突出體現，而黨的全面領導是其前提和基礎，換言之，要將制度優勢轉化為實際效能，不能缺少黨這個領導核心。從馬克思主義的觀點來看，權威是一種客觀存在的社會現象，而一個社會的運轉必須要這種客觀存在，即“能處理一切所管轄問題的起支配作用的意志，不論體現這個意志的是一個代表，還是一個大多數人的委員會”[14]

(三）堅持德規并舉

在實現全面依規治黨的過程中，要善于將道德與法律結合起來，既發揮理想信念的指引作用，又發揮黨紀黨規的約束作用，實現軟硬兼施。習近平明確指出:“在全面從嚴治黨過程中，堅持依規治黨和以德治黨相統一，堅持高標準和守底線相結合，逐步把從嚴治黨的實踐成果內化為道德規范和紀律要求”[15]習近平強調，“依規治黨，首先是把紀律和規矩立起來、嚴起來，執行起來”[16]，這也為管黨治黨提出了總依據，要以強硬的紀律和規矩來保障黨內政治生活的穩定和恒久。“以德治黨是思想建黨的重要體現，其實質就是要充分發揮道德的力量，利用道德的特有作用對黨員進行激勵和引導，從而達到治黨管黨的目的”[17]實際上，這也是黨自成立以來一直所努力的方向。全面從嚴治黨政策的提出，就已經內在地包含了德規并舉，一方面，中國共產黨是一個有崇高理想信念和嚴格紀律規矩的政黨；另一方面，中國自古以來就強調德治禮序與德法相依。

三、從根本上扎緊制度的籠子是筑牢黨內法規制度實施體系的基礎

黨的十八大以來，習近平明確提出“要加快構建內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系”的要求，在實際操作中提出要“牢牢抓住質量這個關鍵，按照立得住、行得通、管得了的目標指向”[18]進一步扎緊制度的籠子，為黨內法規制度的落實打好堅實的基礎。

(一）本著于法周延、于事有效的原則

良規是善治的前提。習近平明確強調:“要以黨章為根本遵循，本著于法周延、于事有效的原則，制定新法規，完善已有法規，廢止不適應法規制度”[19]首先，黨章是黨根本大法，是一切制度的根本遵循。健全黨內法規制度必須要以黨章為根本遵循，突出黨內法規的政治性，這是習近平治國理政思想的一個突出特點，即將政治建設放在首位。其次、所謂于法周延，就是要厘清黨內法規的內部邏輯，制度與制度之間要強調系統性、銜接性、配套性，增強執行效力。最后、“于事有效”則是側重于黨內法規的外部效力，確保制度具體管用。“于法周延和于事有效是一個統一的有機整體，前者是基礎，后者是目的和關鍵”[20]這兩者共同發力，體現了邏輯與實踐的統一、形式與實質的統一。

(二）全面推進“立改廢釋”并舉

習近平指出:“制定黨內法規制度必須牢牢抓住質量這個關鍵”，這就明確了質量在整個黨內法規制度體系的作用。習近平指出:“要在堅持于法周延、于事有效的原則下，制定新的法規制度，完善已有的法規制度，廢止不適應的法規制度，扎緊黨紀黨規的籠子”[21]這里面包含兩層含義:一要堅持黨內法規建設的總原則:于法周延、于事有效。二要實施黨內法規“立改廢”工作。“立”是指要結合現實情況，有針對性地查漏補缺，補齊當前黨內法規的短板。“改”是指對當前的法規制度進行完善，增強各項法規制度的針對性、可操作性和科學性。“廢”是指廢除不合時宜的、與當前黨內法規相沖突和重疊的、落后于當前發展形勢的法規制度。“釋”即解釋制度，承擔誰落實，誰監督，誰負責等一系列問題的解釋權。

四、加強黨內法規的學習教育宣傳是厚植“良好執行環境土壤”的重要環節

習近平提出；加強黨內法規制度實施體系建設，必須要以厚植良好執行環境土壤為保障，通過在全黨內進行廣泛的學習宣傳教育，夯實黨組織和黨員對法規制度的了解、認知和認同基礎，從根本上擰緊思想的“總開關”，讓制度成為真正帶電的“高壓線”，不斷加大黨內法規制度信息的公開透明力度，為黨內法規制度實施體系建營造一個“山清水秀”的制度執行生態環境。

(一）擰緊思想的“總開關”

黨性教育作為共產黨人的“心學”，永遠沒有止境，必須常態化制度化，這也是共產黨人的優良傳統。在新時代下，黨性教育說到底就是黨員的理想信念，習近平生動地將其比作共產黨員精神上的鈣。“這一比喻，深刻地詮釋了在革命戰爭年代，以瞿秋白為首的無數共產黨人能夠鐵骨錚錚，不惜以生命為代價來捍衛和追求心中的理想，爭取民族的解放。同時也從側面反映出貪污腐敗產生的主觀根源，一旦理想信念滑坡，哪怕才高八斗，在物質利益的誘惑和腐蝕下，也會成為沒有骨氣、卑躬屈膝的‘軟骨病’患者”[22]“理想信念是每一名黨員自身發展的‘燈塔’，也是黨的建設的精神指引”[23]毛澤東指出:“思想教育工作，是進行偉大政治斗爭的中心任務。如果這個任務不解決，其他一切政治任務就是天方夜譚”[24]理想信念的動搖是最根本的動搖，習近平指出:“要把解決思想問題和解決制度問題串聯起來，在堅定理想信念的同時貫穿制度建設”[25]。

(二）上緊制度規矩的“發條”

面對黨內出現的一系列如理想信念不堅定、作風不正派、紀律意識淡薄等思想問題，習近平提出要以作風建設為突破口，開展專題思想教育活動。習近平強調:“中央的八項規定，只是我們改進作風的第一步”[26]習近平多次強調:“黨紀國法面前沒有例外，不管涉及到誰，都要一查到底，決不姑息”[27]習近平提出，在全面從嚴治黨的過程中，領導干部要做嚴明政治紀律的排頭兵、作風過硬的領頭雁、尊法守法的領頭羊、嚴守黨內政治生活的帶頭人，以上率下，形成層層傳導力。針對黨內政治生態問題，習近平曾多次提及“防微杜漸”的道理，強調要從小處著手，抓早抓小。

(三）加大黨內法規制度信息宣傳的公開透明力度

讓權力在陽光下運行，是加強對權力運行的制約和監督的一個重要方面。在黨的十九大報告中，習近平指出:“加強人民群眾的監督力度，讓權力在陽光下運行”“建設覆蓋紀檢監察系統的檢舉舉報平臺”[28]近年來，隨著移動互聯網的快速發展，“兩微一端”短視頻平臺、知識分享平臺等類型多樣的政務新媒體不斷涌現，這不僅擴展了政務公開的途徑，也成為貫徹和執行群眾路線的新方式。

五、狠抓監督執紀問責是以實際行動防止破窗效應的關鍵著力點

狠抓監督執紀問責是習近平抓制度落實的重點。習近平強調指出，“只有把監督檢查、目標考核、責任追究有機結合起來，才能形成法規制度執行的強大推動力”[29]，這也為當前黨內法規制度實施體系建設指明了方向。

（一）綜合運用監督執紀“四種形態”，做細做長日常監督和長期監督

日常監督和長期監督相結合是黨的十八大以來制度治黨的一個重要特點，無論是在制度制定方面，還是在制度執行方面，都兼顧到了當下和長遠。習近平在中央紀委三次全會上強調指出，“做實做細監督職責，要著力在日常監督、長期監督上探索創新、實現突破”[30]習近平多次強調:“我們的制度不少，可以說基本形成，但缺乏有力的監督，致使制度未得到應有的重視，成為‘稻草人’，形成‘破窗效應’”[31]。

監督執紀“四種形態”為新形勢下深化強化監督執紀問責，指明了方向、提供了遵循。這四種形態堅持“懲前毖后、治病救人”的總原則，遵循“量的積累”到“質的變化”的聯系，將黨內日常行為貫穿于監督檢查、審查調查和案件審理工作全過程，使監督更加聚焦、更加精準、更加有力。這四種形態是一個循序漸進的過程，前兩種形態是要“管住大多數”，后兩種形態是要“懲治極少數”[32]，監督執紀“四種形態”環環相扣，銜接有序，維護了黨內政治生態的健康發展，對推進國家紀檢監察機關的現代化進程也有重大意義。

（二）緊抓兩個“全覆蓋”，填補黨內監督的真空地帶

為改變“上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督太難”的現狀，黨中央提出了兩個“全覆蓋”，即巡視和派駐。巡視監督制度就是要對地方、部門、企事業單位進行全覆蓋地監督檢查。習近平多次強調巡視制度的重要性，強調要充分擦亮巡視這把利劍，在其過程中發現和聚焦問題、形成震懾，通過社會各界的監督，形成“不能腐”的共同意識。派駐監督即派專人進行針對性監督。黨的十八大以來，中央紀委共設置47家派駐機構，其中，綜合派駐27家、單獨派駐20家，實現了對139家中央一級黨和國家機關派駐機構全覆蓋。

在巡視制度層面，要充分利用好巡視這把“利劍”，突出發現問題，強化震懾作用，搞好巡視三部曲，即發現問題，負責任地提出解決問題的意見，推動問題解決。對巡視中發現的問題要如實匯報，落實責任制度，嚴格按照制度辦事。“巡視發現的問題，既要叫板，也要較真。如果發現了跟沒發現問題一樣，問題還一直存在，還不如不巡視”[33]“巡視成為全面從嚴治黨的重要支撐，凸顯了黨內監督制度的力量”[34]在派駐監督方面，派駐機構作為紀委的重要組成部門，要明確職責定位，做到不越位不缺位不錯位。在工作方式方法上，要有針對性，抓住主要矛盾，做到嚴格執紀，創新工作方法；在轉變工作作風方面，要嚴格要求自己，進行自我監督，擺正位置，廉潔自律。要將巡視這把利劍落到實處，擦亮巡視利劍，聚焦發現問題、凸顯黨內監督制度的震懾力。

（三）抓“關鍵少數”，落實監督責任制

為政之要，莫先乎人；成事之要，關鍵在人。實現中華民族偉大復興的關鍵是中國共產黨的領導，而中國共產黨又是由千千萬萬個黨員組成的團體，領導干部在其中發揮著關鍵作用。所謂抓“關鍵少數，管絕大多數”，就是要抓黨員隊伍中的少數黨員領導干部，特別是高級領導干部。“全面從嚴治黨、推進標本兼治，最根本的就在于各級領導干部要把管黨治黨的責任擔當起來”[35]在黨內法規制度執行隊伍建設方面，習近平提出要樹立正確的用人導向和完善的用人機制，堅決落實監督責任制度。他也在多個場合提及落實監督責任制的重要性，“不明確責任，不落實責任，不追究責任，從嚴治黨是做不到的”[36]。

要抓住領導干部這一“關鍵少數”。一要實行權責對應，堅決反對特權。堅持權責對等，就必須要有一個權力清單。習近平提出:“黨員干部出現不守紀律、不講規矩現象的一個重要原因是管理過軟過寬，言行缺乏具體約束”[37]]因此，要圍繞法規制度，構建責任執行體系，做到責任清晰、主體明確、制度管用、行之有效，避免留下制度的空缺。二要建立“兩個責任”領導體制，實現精準問責。習近平提出要構建兩個責任體系，即“黨委負主體責任，紀委負監督責任”，兩者相互配合。黨委的主體責任就是帶好領導班子，選好用好干部，堅決處理違法違紀行為，同時自己也要做好廉潔從政的表率，將黨風廉政建設與個人政績相結合，實行權責相對，種好自己的責任田。紀委主要負監督責任，其次協助黨委加強黨風廉政建設的懲治和預防工作。三要加大對黨風廉政建設的問責力度，讓失責必問成為常態。習近平指出，“有些法規制度為什么執行不了、落實不下去？就是因為責任不明確、獎懲不嚴格”，要明確責任主體，確保可執行、可監督、可檢查、可問責，領導干部就要做出表率，自覺接受群眾和社會監督。要發揮各級領導干部的監督執紀功能，充分利用好“巡視”這把利劍，規范權力的公開運行，預防腐敗鏈條的產生，及時解決工作中的障礙和困難，嚴肅杜絕“最后一公里”出問題的現象發生，讓人民群眾感受到真真切切的獲得感。