怎樣堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，增強微觀主體活力

中共中央黨校（國家行政學院）經濟學部教授 周躍輝

2020年5月18日，《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》（以下簡稱《意見》）發布，明確提出“堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，增強微觀主體活力”，并指出了增強微觀主體活力的方向：“毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，探索公有制多種實現形式，支持民營企業改革發展，培育更多充滿活力的市場主體”。

一、推進所有制改革以增強微觀主體活力是《意見》部署的首要任務

《意見》對新時代社會主義市場經濟體制改革做出了全面的部署，一共部署了七個方面的重點改革任務。這七個方面是一個有機的整體，邏輯是相互貫通的，而“堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，增強微觀主體活力”居于這個七大改革任務的首位，在當前和未來的改革中具有“牽一發而動全身”的戰略意義。

滬蘇通長江公鐵大橋 圖：李博/新華社

（一）從《意見》的整體結構看所有制改革問題

《意見》總計一萬一千余字，一共九個部分。其中，第一部分是文件的總論部分，主要論述文件的指導思想、基本原則。后面是文件的分論部分，分別從堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，增強微觀主體活力；夯實市場經濟基礎性制度，保障市場公平競爭；構建更加完善的要素市場化配置體制機制，進一步激發全社會創造力和市場活力等方面，對在新時代如何完善社會主義市場經濟體制進行了全面部署。

《意見》第二部分的標題為“堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，增強微觀主體活力”，從文件的結構看，這一部分為該文件部署新時代中國特色社會主義市場經濟體制改革的首要任務，也是最重要的任務。因為這一部分的部署，涉及的是所有制問題，而所有制問題是經濟體制改革的核心問題，所有制的形式決定國家的基本形式和制度。

資本主義國家的所有制形式是以生產資料私有制作為主體的，而中國作為社會主義國家，所有制形式是“以公有制為主體、多種所有制并存”的制度結構。正是因為這一制度結構的存在，保證了中國是依據馬克思主義理論而建立的社會主義國家。從這個角度講，所有制改革也是社會主義市場體制改革的最大難點。

（二）從馬克思的科學社會主義理論看所有制改革

大家目前聽得比較多的是“社會主義市場經濟”，不少同志認為，中國經濟奇跡的背后是“社會主義市場經濟”制度的成功。那么，究竟什么是社會主義市場經濟呢？

在馬克思的經典理論里，在工人階級和無產階級聯合起來將資產階級消滅之后，將建立一個嶄新的社會，馬克思將其命名為“社會主義社會”。馬克思關于“社會主義理論”的學說，最主要的是蘊含在他的《共產黨宣言》和《資本論》這兩部光輝著作里面。在馬克思看來，社會主義的經濟制度有三根最重要的“柱子”，即“三位一體”：生產資料的公有制、按勞分配的分配制度、計劃經濟的經濟體制。

尤其是第一根“柱子”——生產資料的公有制，就決定了是社會主義國家還是資本主義國家。我們可以看到，當年蘇聯正是按照馬克思所設想的這套理論來實踐的。從歷史的角度看，當年列寧所領導的俄國“十月革命”，建立世界上第一個社會主義國家——蘇聯，正是實行的生產資料的公有制、按勞分配的分配制度、計劃經濟的經濟體制這一套經濟制度。俄國十月革命一聲炮響，給中國送來了馬克思主義。以毛澤東為代表的第一代中國共產黨領導人，經過浴血奮戰、苦難輝煌，終于建立了中華人民共和國。

（三）從中國的社會主義實踐看所有制改革

在新中國成立之初，我國所實行的體制正是計劃經濟體制。計劃經濟最大的特點是以指令作為配置資源最重要的手段，一個國家或地區的生產、交換、消費等都是依據中央政府和各級政府的指令進行。而實行計劃經濟，需要有“生產資料公有制”和“按勞分配”作為前提條件，這樣，生產資料的公有制、按勞分配的分配制度、計劃經濟的經濟體制這“三位一體”制度，就構成了馬克思經典理論中關于社會主義經濟制度的基本框架。下面我們分開進行闡釋。

新中國成立之初到改革開放之前，我們在所有制上搞“一大二公”。這里的“公”，即指完全的生產資料公有制，廠房、設備、土地等生產資料實行社會公共所有，只要是社會的一分子，也就意味著每個人都占有一份生產資料。這種所有制形式，從理論上看非常完美，也非常公平。但在實踐中卻帶來明顯的“公地悲劇”效應，每人都有一份，也就意味著每個人都不用對經濟資源的使用效率負責。

因此，在生產力水平沒有達到一定高度之前，完全的生產公有制的所有制形式會導致經濟資源配置效率極其低下，浪費嚴重。我們再回顧一下這段歷史就可以看到，從1956 年“三大改造”完成至1987 年底以前，我國基本上實行的是單一的公有制結構，非公有制經濟基本上不存在。實踐證明，經濟績效和國民經濟發展與當時的西方發達國家的差距不是縮小，而是拉大了。中國經濟從1949年到改革開放之前，走過了一段曲折的路程。今天，我們實行以“公有制為主體，多種所有制經濟共同發展”的所有制形式，一方面“以公有制為主體”，就意味著堅持了社會主義制度，堅持了這個社會的絕大多數人掌握著社會和國家生產資料這個基本原則，他們是國家的主人；另一方面，為了提高各種生產要素擁有者的積極性，解放和發展生產力，又客觀要求實行“除公有制之外的其他所有制形式”。這就把社會主義制度和中國的實際國情完整地結合起來了，可以說，這正是社會主義市場經濟體制最大的優勢所在，這也是改革開放40多年來，中國經濟取得“世界奇跡”的最大奧秘所在。

按照《意見》要求，我們要毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展。與此同時，要積極探索公有制多種實現形式，推進國有經濟布局優化和結構調整，發展混合所有制經濟，增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力，做強做優做大國有資本。深化國有企業改革，完善中國特色現代企業制度。形成以管資本為主的國有資產監管體制，有效發揮國有資本投資、運營公司功能作用。而從另一個方面來講，還要進一步加大非公有制經濟的支持力度。要進一步健全支持民營經濟、外商投資企業發展的法治環境，完善構建親清政商關系的政策體系，健全支持中小企業發展制度，促進非公有制經濟健康發展和非公有制經濟人士健康成長。

在海南環島高鐵東段陵水站附近，列車從海邊駛過 圖：新華社

二、《意見》部署推進所有制改革以增強微觀主體活力的四項任務

根據以上分析我們可知，我國作為社會主義國家，就必須堅持公有制的主體地位。但是為了解放和發展生產力，最大程度地調動各個經濟主體的積極性，這又要求我們積極發展其他形式的所有制經濟，比如民營經濟、外資經濟、個體經濟等等，這是對社會主義所有制形式的豐富和拓展，同時也是新時代社會主義市場經濟體制改革的主攻方向。根據《意見》的部署要求，一共有四項重點改革任務，下面我們分別展開闡述。

（一）推進國有經濟布局優化和結構調整

國有企業是我國作為社會主義國家，實行生產資料公有制的最重要基石。毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，就必須理直氣壯地做強做大國有企業，發揮國有經濟在關系國計民生和關鍵領域的控制力和影響力。

但客觀來講，當前，我國的國有經濟分布仍過寬、過散，一般性競爭領域企業數量仍過多。統計數據表明，目前，國民經濟全部行業20 個門類、96 個行業大類中，國有經濟涉及94 個行業，中央企業各級子企業經營的業務涉及19個門類、90個行業大類。中央企業涉足行業大類數量在40個及以上的有44戶，戶數占比達37.3%。相當一部分國有企業處于非重要行業和關鍵領域，規模偏小、實力較弱、技術創新能力不強，對行業的影響力和帶動力有限。總體看，國有資本經營范圍較寬，產權鏈條較長，推進產業整合、優化資源配置任務依然艱巨。

按照《意見》的部署要求，推進國有經濟布局優化和結構調整，有四個方面的著力點：一是堅持有進有退、有所為有所不為，推動國有資本更多投向關系國計民生的重要領域和關系國家經濟命脈、科技、國防、安全等領域。我國作為社會主義市場經濟國家，市場在資源配置中起決定性作用，同時要更好發揮政府作用。國有資本要更“推進七個方面改革舉措，加快構建高水平的社會主義市場經濟體制——學習貫徹《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》”黨課特輯加聚焦經濟服務國家戰略目標，增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力。二是做強做優做大國有資本，有效防止國有資產流失。要防止私人或任何個體，通過各種途徑吞并而損害國有資產的利益。三是對處于充分競爭領域的國有經濟，通過資本化、證券化等方式優化國有資本配置，提高國有資本收益。國有資本是社會主義的重要基礎，必須確保其保值增值。四是進一步完善和加強國有資產監管，有效發揮國有資本投資、運營公司功能作用，堅持一企一策，成熟一個推動一個，運行一個成功一個，盤活存量國有資本。

（二）積極穩妥推進國有企業混合所有制改革

2014 年，國務院國資委選擇中國建材集團、國藥集團開展混合所有制改革試點。截至2017 年底，兩家集團各自70%、90%的營業收入都來自混合所有制企業。2016年以來，國家在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等重要行業領域，先后選擇三批50家國有企業開展混改試點，其中中央企業28 家。2016 年8 月，混合所有制企業員工持股試點正式啟動，目前全國已有近200 家企業開展這一試點。通過各項試點，國有企業積極探索混合所有制改革有效方法，加快形成可復制可推廣的經驗，起到以點帶面的作用。總體看，上述相關改革試點進展良好，達到了預期效果。

通過各國有企業持續不斷努力，目前，國有企業主要優質資產都已實現混合。截至2017年底，國務院國資委監管的中央企業54.5萬億總資產中，大約65%已進入上市公司，比2012 年底的54%增幅明顯；地方層面，一些省份的國有企業，超過45%的總資產已進入上市公司。除了提高混改廣度外，各國有企業還從更好面對市場的角度出發，大力提高貼近市場一線、充分競爭企業的混合程度。

按照《意見》的部署要求，國有企業混改有五個方面的重點工作需要加強：一是在深入開展重點領域混合所有制改革試點基礎上，按照完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率要求，推進混合所有制改革，規范有序發展混合所有制經濟。二是對充分競爭領域的國家出資企業和國有資本運營公司出資企業，探索將部分國有股權轉化為優先股，強化國有資本收益功能。這一政策要求，也為國有企業如何繼續在已有的競爭行業發揮作用，提供了基本遵循。三是支持符合條件的混合所有制企業建立骨干員工持股、上市公司股權激勵、科技型企業股權和分紅激勵等中長期激勵機制。這有利于調動國有企業員工的積極性。四是深化國有企業改革，加快完善國有企業法人治理結構和市場化經營機制，健全經理層任期制和契約化管理，完善中國特色現代企業制度。五是對混合所有制企業，探索建立有別于國有獨資、全資公司的治理機制和監管制度。對國有資本不再絕對控股的混合所有制企業，探索實施更加靈活高效的監管制度。

（三）穩步推進自然壟斷行業改革

如果說上世紀80年代、本世紀初此領域的改革是為了以改革促發展，重在解決供給瓶頸制約問題的話，那么，新時代推進社會主義市場經濟體制改革的主攻方向，就是要在堅持公有制為主體的前提條件下，最大限度地激發市場活力。而深化自然壟斷行業改革，顯然是一塊“硬骨頭”。新一輪壟斷行業改革的最重要目的，是以改革提效率、促創新，而不僅僅是關注發展。

我們的研究認為，深化自然壟斷行業改革的主要內容就是要“打破壟斷，促進競爭，重塑監管”。新一輪改革的方式，既不同于上世紀80年代的增量改革，也有別于本世紀初以產業重組為主的改革，而需要采取增量改革與存量重組相結合的方式。

所謂“增量改革”，就是通過放松市場準入，在發展潛力大、具有全局性影響的領域放開其他企業特別是民營企業進入，進而形成多企業有競爭的市場結構。

所謂“存量重組”，就是對那些方向看得準、條件已具備的產業，下決心繼續推進存量重組改革，以形成有利于公平有效競爭的市場結構。將可競爭環節與自然壟斷環節分開，在可競爭環節引入公平有效競爭，對自然壟斷環節建立有效的政府監管制度。

深化自然壟斷行業改革，迫切需要從四個方面著力：一是深化以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，提高自然壟斷行業基礎設施供給質量，嚴格監管自然壟斷環節，加快實現競爭性環節市場化，切實打破行政性壟斷，防止市場壟斷。這一點，實際上也是構建高水平社會主義市場經濟體制的必然選擇。二是構建有效競爭的電力市場，有序放開發用電計劃和競爭性環節電價，提高電力交易市場化程度。電力屬于典型的自然壟斷性行業，可以積極穩步推進輸配分開，推動實現輸電公司和配電公司相對獨立運營。三是推進油氣管網對市場主體公平開放，適時放開天然氣氣源和銷售價格，健全競爭性油氣流通市場。當然，這個改革牽涉面非常廣，需要積極穩妥地推進。四是深化鐵路行業改革，促進鐵路運輸業務市場主體多元化和適度競爭，努力打破“鐵老大”的自然壟斷格局。此外，從郵政和煙草行業的角度看，還要實現郵政普遍服務業務與競爭性業務分業經營，積極完善煙草專賣專營體制，構建適度競爭新機制。

（四）營造支持非公有制經濟高質量發展的制度環境

強調把公有制經濟鞏固好、發展好，同鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展不是對立的，而是有機統一的。改革開放的實踐有力地證明，非公有制經濟已經成為我國經濟社會發展不可或缺的生力軍和重要依靠。目前，我國已經成為世界第二大經濟體，非公有制經濟功不可沒。事實證明，非公有制經濟和公有制經濟一樣，都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是經濟社會發展的重要基礎，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，已經成為新時代中國特色社會主義必須始終堅持的基本方略。

毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展，是黨和國家的大政方針。我國是中國共產黨領導的社會主義國家，公有制經濟是長期以來在國家發展歷程中形成的，為國家建設、國防安全、人民生活改善作出了突出貢獻，是全體人民的寶貴財富和國家經濟安全的根本保障。非公有制經濟是在黨和國家方針政策指引下實現的，在穩定增長、促進創新、增加就業、改善民生等方面發揮了重要作用，是穩定經濟的重要基礎。

按照《意見》的部署要求，營造支持非公有制經濟高質量發展的制度環境主要有五個方面的重點工作：一是健全支持民營經濟、外商投資企業發展的市場、政策、法治和社會環境，進一步激發活力和創造力。在要素獲取、準入許可、經營運行、政府采購和招投標等方面對各類所有制企業平等對待，破除制約市場競爭的各類障礙和隱性壁壘，營造各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護的市場環境。二是完善支持非公有制經濟進入電力、油氣等領域的實施細則和具體辦法，大幅放寬服務業領域市場準入，向社會資本釋放更大發展空間。要按照習近平總書記的講話精神，樹立非公經濟人士也是“自己人”的觀念。三是健全支持中小企業發展制度，增加面向中小企業的金融服務供給，支持發展民營銀行、社區銀行等中小金融機構。完善民營企業融資增信支持體系。健全民營企業直接融資支持制度。尤其是在當前新冠肺炎疫情的背景下，我們更應該關心和支持中小企業的發展。四是健全清理和防止拖欠民營企業中小企業賬款長效機制，營造有利于化解民營企業之間債務問題的市場環境。五是完善構建親清政商關系的政策體系，建立規范化機制化政企溝通渠道，鼓勵民營企業參與實施重大國家戰略，參與國有企業改革。

討論題：

1.如何充分認識堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，增強微觀主體活力的重要性?2.結合實際，談談怎樣堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，增強微觀主體活力。