邊遠地區本土社會工作服務機構發展困境與出路研究

胡鑫玲 徐礪

摘 要：四川省社會工作的快速發展源于2008年汶川地震災難，此后，社會工作服務機構作為社會工作存在的載體，在四川省社會公共服務中的地位和作用不斷增加。但其社會工作發展并不均衡，除去地震災區與省會及其周邊城市有所發展以外，四川省較偏遠的市州，社會工作尚未起步或者處于起步艱難階段。本文基于社會組織培育孵化的視角，以“三社聯動”為切入點，在已有的研究基礎上以廣安市鄰水縣為案例，通過實地研究與文獻研究的方法分析出鄰水縣本土社會工作服務機構發展的現實困境與深層原因，提出關于其發展困境的對策建議，為社區基層治理創新提供較為清晰的理論方向，切實服務當地民生建設。

關鍵詞：偏遠地區;社會工作服務機構;三社聯動

1 研究背景與現狀

全國各地政府和組織圍繞社區居民自治、社會組織參與、社區服務專業化等目標進行了大量“三社聯動”的實踐探索。鄰水縣首當其沖，成為廣安市首個大力發展社會工作的縣級區域，利用“三社聯動”為切入點，發展本土社會工作，完善社區治理是該縣民生工作的重中之重。

四川省廣安市鄰水縣，距離省會成都市三百多公里。總人口達到103萬人。其中，農業人口86萬余人。由于農業人口比重大，部分社區失地農民較多，社會利益分配沖突造成部分社區信訪形式比較嚴峻，鄰水縣基層民政壓力較大;大量農民在轉變成準城市居民的過程中，其生活狀態無法與城市環境良性結合;社區殘疾人和“三留守”等特殊人群較多，專業化與多元化的社區服務需求量大;同時，鄰水縣的社會工作發展專業力量薄弱。在民政部“三區計劃”協助下，成都P社會工作服務中心入駐鄰水，與當地民政局合作孵化培育本土社會組織，已有三家社會組織（社會工作專業類組織）在鄰水縣民政局登記注冊，鄰水縣社會組織服務中心也已驗收完成。持證人員總共18人（初級與中級社工師），但這18位持證者并非全日制從事專職社會工作的人員，他們均在本縣黨政單位從事著原有的工作。綜合來看，鄰水縣的社會工作服務機構發展面臨困境。

2 本論文研究方法

1）實地研究：本文主要采取實地研究中的無結構訪談方法，通過實習生的角色，對政府部門、社會工作服務機構成員以及接受社會工作專業服務的人員多次進行無結構式訪談，親身參與該縣相關會議與培訓講座交流。

2）文獻研究：根據本文根據研究對內容，通過對有關社會服務機構發展，會議報告的搜集與二次分析，再結合國家或地方的政策文件進行內容分析。

3 鄰水縣社工機構發展困境與原因分析

3.1 社工機構未來發展方向困境

鄰水縣目前社工機構發展方向呈現單一化，可以看作是政府推動“三社聯動”下的衍生“產品”，主要是針對本土社區治理而作用，該地基層信訪壓力比較大，那么社會組織的重點是協助政府解決基層社會事務，服務當地群眾。再者，三家社會工機構發展方向相互間功能有重合，在日常與社區兩委職能發揮中也容易重疊。鄰水縣社會組織孵化的機構中，基本都針對鄰水縣“三留守”群體、社會救助與社區治理，缺乏康復、矯正等方向的社會組織，無法全面發揮社會工作的功能，將社會工作這個專業的作用“狹隘化”，即僅限于“社區”，無法滿足多元化的群眾需求。

3.2 社會工作人才發展困境

當地目前有持證人員18人，均為當地黨政單位人員，他們都有本職工作，且不是從事社會工作的專業人員，與鄰水縣人口對比，即使是全日制從事社會工作的專職人員，18人也不足以滿足社會工作服務需求的缺口。

3.3 社會工作專業“知名度”困境

目前，社會工作在該縣區域人口內的知名度并不高，聽說過“社會工作”這個概念的人非常少。同時筆者在工作中旁聽了當地有關部門領導的講座，他們措辭中也將“社工”與“義工”的概念有混淆的現象。在該縣的服務群體意識里，社會工作者與社區工作人員并無差異，正常的小組活動或者個案探訪在他們的意識中是“開會”，參與社工開展的社區活動，可以獲得獎品以貼補家用，參與社區開展的活動要“倒貼”，而非從自身的需求與自我實現角度參考。

3.4 困境原因淺析

鄰水距離省會成都市三百多公里，且不直接通高鐵，該縣沒有機場等重大交通樞紐，直通高速需要四小時，同高鐵轉車用時相同。筆者在鄰水縣實習的三個月中多次與政府相關部門人員和當地社會工作培訓學員交談中提到成都“社區營造”發展，他們均表示很生疏，無論是物資、專業技術交流學習與人才支持方面，地理位置使得這些支持的成本增加。

鄰水縣的社會工作服務機構資金來源主要是依靠政府財政撥款來購買社會服務項目，資金來源單一，不同于其他成熟社會組織的資金來源多元化，包括慈善捐款，企業捐贈或者其他途徑合法所得。這可能與當地的社會組織總體發展不完善有關，還未有效建立起組織內部的財政管理，沒有有效使用鏈接資源等手法。

目前，社會工作人員的地位、薪資待遇沒有明確，適合邊遠地區社工人才的培養和激勵措施無具體成功案例可以參考，一系列設施和條件不能完全滿足社會工作人才隊伍建設的需要，能夠留住本地或外地人才的激勵條件不夠健全，由于地處較為偏遠，留住社工人才更是比大城市困難。

4 社會支持理論下鄰水縣社工機構發展出路

4.1 機構的“自謀出路”

1）完善組織內的人才激勵措施。在組織內部的激勵措施主要是完善關于對社會工作專業人才的薪資條件、辦公環境、考核機制、職責與權威、職業發展前景以及員工參與機構決策機會等方面的人力資源管理。具體內容是指：第一，以技術為基礎，建立依績效為原則的激勵制度和升職制度;第二，參考成都市社會工作行業平均薪資水平，給予工作人員合理的薪資與福利;第三，營造良好的辦公和人際環境，明確工作職責;第四，完善機構決策制度，杜絕“一言堂”等現象產生。

2）明確組織發展方向與注重多元化。社會工作服務機構在未來發展方向上應該不局限于社區治理與社會救助方向，服務對象應該不局限于“三留守”群體與失地農民。基于社會工作的領域和鄰水縣現有社會問題，積極鏈接社會資源，獲得社會企業支持或者捐贈，在合法的范圍內不局限于僅依靠政府購買，完善多元的資金募集渠道。在有足夠的資金條件下，可在有能力范圍內與當地福利組織包括醫院等單位合作發展康復（殘疾人）社會工作、矯正（監獄服刑或刑滿釋放人員）社會工作或優撫（退役軍人）社會工作等，在開展以社區工作為主的同時，重視個案工作與小組工作的次數投入。要有效利用督導機制，在缺少內部督導的條件下，可邀請外地權威的社會工作專業督導，發揮督導的教育與支持作用，結合鄰水縣實際的社會現狀推動總結出一條適合當地的社會組織發展模式，即“鄰水模式”。

3）打造社會組織公關宣傳。社會工作服務機構在平時舉行的大型社區活動或社會活動中要做到積極有效的宣傳，在服務對象招募中不僅僅依賴于社區提供的“低保戶”名單，要自身投入到社區中發掘并與服務對象接觸，宣傳“包裝”組織自身，利用自媒體或者其他媒體渠道做好組織的公關工作。

4.2 政府部門的保障支持

1）政府如今在大力推動簡政放權，那么有些方面就應該有所不為，可以由社會組織承擔的社會事務與專業服務，以市場競標形式，委托給具有足夠能力的社會組織承擔，特別是關注社會工作專業類組織。

2）參照中央財政支持社會組織參與社會服務的做法，在當地可以安排專項資金或者社會公服資金，有重點地扶持一批品牌性的社會工作服務機構，打造特色項目名片。在針對社會工作服務機構的稅收方面，落實完善對社會組織各項稅收優惠政策和公益性捐贈稅前扣除政策。關于社會工作服務機構資金來源方面，在合法條件下，鼓勵社工機構擴大自身資金籌備資源，推動建立福利彩票公益金或者企業捐贈資助社會組織，鼓勵金融機構對符合條件的社會工作服務機構，給予適當金融貸款的支持力度。

3）監督對機構的財政監督、資格審查、績效檢查與人員從業把控等方面。避免部分社會工作服務機構“空吃”財政收入。在專業領域，從競標到項目中后期評估，可以引入第三方社會工作評估機構，對該縣的社會組織結構、績效與制度進行科學的評估。

4）在合理范圍內，加大對社會工作專業人才的各項補貼投入，特別是加大從業持證人員與持證不從業人員的補貼篩選，避免多余的財政浪費，在質量上把控人才儲備。邀請高校專業人員在全縣范圍內的普通高中進行相關專業報考的宣傳與鼓勵，以及在職業學校增設相關專業，或資助相關對象（貧困生、退伍軍人或志愿者義工）就讀社會工作專業接受專業教育，實實在在從本地發現并培育本土人才。再者，做好關于社會工作培訓工作，選拔重點培養對象。

4.3 社會的“鼎力相助”

如上文所述，服務型政府在解決公民需要時，某些環節不得不接受市場調節，公共服務和社會福利資源亦然，如果完全由政府進行組織配置，則有可能會做到資源閑置或浪費，服務提供并不完善的情況出現，且社會工作服務機構在鏈接社會資源，獲取社會支持時，也需要其他行業社會組織的支持與配合，才能完善專業服務。目前可以通過民政部門或者發展水平較高的社工機構來組織建立鄰水縣社會工作協會，在各社工機構負責人的共同商議下建立完善服務細則，并通過協會優化有利于社工行業發展的資源，向政府爭取有利于社工行業發展的支持。將協會發展成行業與政府溝通、與社會其他組織合作交流的橋梁。

5 結語

隨著“三社聯動”的開展與政府簡政放權的腳步加快，社會工作服務機構作為專業助人的社會組織在處理社會問題與增進社會福利層面的作用顯得尤為重要。鄰水縣總體趨勢是政府大力投入推動社會工作發展的資金和人力投入，而當地社會工作服務機構仍舊面臨人才緊缺、機構自身發展獨立性較差以及機構更像一個“空殼”的尷尬困境，由于機構間發展方向同質性較強，機構與社區兩委職能有所重合，缺少多元的發展方向，無法全面發揮社會工作的功能。這就形成了政府大力投入，而社會收效甚微的困境。但正是由于鄰水縣政府相關領導的先見性與政府部門的重視，鄰水縣已經較省內其他縣市優先一步發展了社會工作，目前該縣的社會組織發展規劃已經雛具成形，指導規劃未來四年（2018-2022年）的發展計劃。筆者在該地實習工作中，以社會工作人員的角度對鄰水縣的困境原因展開分析，從政府、組織自身、社區以及服務對象層面總結出四點原因，即有關地理位置、資金來源、人才激勵機制與宣傳力度等方面，并根據原因和實際情況，以社會支持理論為視角，從政府層面、社會工作服務機構以及社會和市場三個方面提出建議。

參考文獻

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