西班牙民族區域自治制度研究

齊付清

摘要：民族區域自治制度作為多民族國家解決國內民族問題，協調族際關系的重要手段，已為不少國家所采用。西班牙《區域自治法》實施四十年以來，有效的緩解了國內民族關系的緊張狀態，在一定程度上實現了民族和解。然而，近年來西班牙國內民族問題不斷，少數民族問題如加泰羅尼亞地區、巴斯克地區民族問題的不斷涌現都顯現了西班牙的民族區域自治制度的設計缺陷，亟需西班牙中央政府盡快推動民族區域自治制度的革新，更有效回應當地少數民族的自治訴求。

關鍵詞：西班牙 民族區域自治制度 加泰羅尼亞問題

西班牙實行民族區域自治制度，西班牙現行憲法是1978年憲法，憲法“承認并保障組成西班牙國的各民族和各地區的自治權利及其團結?！?979年10月，西班牙通過了《區域自治法》，將西班牙本土劃分為17個自治區和50個省，將省置于自治區管轄之下，加泰羅尼亞自治區、加利西亞自治區和巴斯克自治區都屬于少數民族自治區，各自治區的“自治章程是各自治區的基本法規，國家把這些章程作為自己的法律程序的組成部分予以承認和保護?！?/p>

加泰羅尼亞位于西班牙東北部，加泰羅尼亞人占人口絕大部分，使用加泰羅尼亞語，是西班牙最富裕、工業化最高的地區之一。在1978年西班牙王國憲法中，加泰羅尼亞、巴斯克和加利西亞一起被定義為“nationality”，這三個自治區實行少數民族自治管理，自治權高于其他自治區。近年來，加泰羅尼亞地區尋求獨立自治的呼聲日漸高漲，不斷進行獨立公投。加泰羅尼亞問題已成為西班牙的熱點問題，甚至成為世界上最為棘手的民族問題之一。

一、西班牙民族區域自治制度的制度安排

西班牙是一個多民族國家，少數民族問題也比較嚴重。作為一個民主憲政國家，西班牙形成了一個較為完善的處理民族問題的政策框架，西班牙雖然沒有頒布國家級的關于區域民族自治制度的總體法規，但區域民族自治制度體現在西班牙國家憲法中，西班牙建立了中央政府和自治區政府在憲法框架下的分權模式，實現“民族自治”與“地方自治”的共存。

1978年頒布的《西班牙憲法》規定：“各民族和地區有組成自治共同體的權利，并由此允許各自實行自我統治。”在這樣的背景下，西班牙1979年出臺了《區域自治法》，在西班牙本土建立50個省和17個自治區，將省置于自治區管轄之下，各自治區政府享有較高的自治權。在西班牙的自治區中，包含三個少數民族自治區（加泰羅尼亞、加利西亞、巴斯克），在1978年西班牙王國憲法中，加泰羅尼亞、巴斯克和加利西亞一起被定義為“nationality”，在具體實踐中，這三個少數民族自治區享有極大的自治權，自治政府和議會享有立法權、司法權等，可以選擇自己的官方語言，還可以制定自己的法律等。

二、加泰羅尼亞問題

（一）加泰羅尼亞自治區的“獨立公投”

1975年，佛朗哥去世之后，西班牙開始走上了民主化的道路。通過了1978年新的《西班牙王國憲法》，新憲法正式承認了加泰羅尼亞人享有自治權，加泰羅尼亞自治區以憲法為準則，在1979年《區域自治法》的基礎上制定了自治條例，滿足了加泰羅尼亞人自治的要求。

2017年10月1日，加泰羅尼亞自治區再次舉行“獨立公投”，約226萬人投票，投票率約為42.3%，其中90%投票支持脫離西班牙獨立。但西班牙首相否認加泰羅尼亞“獨立公投”。2017年10月21日，西班牙政府召開內閣緊急會議并宣布：解散加泰羅尼亞自治區議會、自治區政府并罷免其領導人，6個月內選出新的自治區議會。

（二）加泰羅尼亞尋求獨立的動因

1.歷史層面——“自治”與“集權”的對抗長期存在

自治——集權之間的對抗貫穿于加泰羅尼亞的歷史。加泰羅尼亞地區有自己的語言、文化、歷史傳統，加泰羅尼亞地區擁有極強的民族性，民族主義一直存在，從某種程度上來說，歷史上一直存在于加泰羅尼亞的民族性是其獨立的一個重要原因。

2.經濟層面——“地區平衡機制”引發加泰人不滿

經濟上，加泰羅尼亞自治區是西班牙經濟最發達的地區之一，面積約占全國的6.3%，人口約占西班牙總人口的16%，卻貢獻了西班牙GDP的20%左右。西班牙中央政府為促進各地區協調發展，縮小地區之間經濟發展的不平衡性，一直奉行“地區平衡機制”的財政政策，增加對經濟落后地區的財政支持力度，以維護國家統一和地區團結。一直以來，加泰羅尼亞都在為西班牙中央政府“輸血”，中央政府向落后地區傾斜的財政政策不可避免的引起了經濟發達地區人民的不滿。

3.文化層面——對西班牙文化和加泰文化認同失衡

加泰羅尼亞人是歐洲典型的跨界民族，分布在歐洲多個國家和地區，加泰羅尼亞人在全世界的總人口約700萬，其中五百多萬加泰羅尼亞人生活在加泰羅尼亞地區。他們大多說加泰羅尼亞語，對加泰羅尼亞文化有著強烈的認同感。加泰羅尼亞語言和文化一直貫穿于加泰羅尼亞歷史脈絡之中，歷史上一直存留著文化差異，尤其是加泰羅尼亞人對加泰羅尼亞文化的認同高于對西班牙民族文化的認同也是加泰羅尼亞地區尋求獨立的一個非常重要的動因。

三、西班牙民族區域自治制度存在的問題——以加泰羅尼亞問題為例

西班牙民族區域自治制度作為一種政治體制，既有其深刻的歷史淵源，又迎合了各少數民族地區與中央政府之間權力斗爭的現實需要，是西班牙人民集體智慧的結晶?！段靼嘌劳鯂鴳椃ā穼嵤┙氖陙?，在化解民族矛盾，實現國家整合，維護國家統一的過程中發揮了積極作用。但近年來，少數民族問題不斷涌現，也顯示了西班牙民族政策存在一些亟需解決的問題。

（一）少數民族地區地位的法律定位問題

西班牙對三個少數民族占主體的自治區加泰羅尼亞、巴斯克和加利西亞的法律定位也存在著一些未解決的問題。1978年《西班牙王國憲法》“總綱”第二條中提到：《西班牙王國憲法》的基礎是西班牙國的團結，并承認和保障各少數民族的自治權利。這意味加泰羅尼亞、巴斯克和加利西亞等自治區，都是西班牙王國不可分割的一部分。雖然西班牙政府保障了他們的自治權，但沒有明確承認西班牙是一個多民族國家，并沒有賦予少數民族人民的民族身份。

（二）分權體制存在問題

西班牙的分權體制和區域自治制度是相輔相成的。西班牙存在的分權問題主要指國家權力在中央和地方的分配問題。中央和地方政府都希望保障自己的權力，為了追求和保障自己利益的最大化，地方政治精英和中央政府都盡自己最大的可能來限制對方的權力。同時實行中央與地方分權和民族地方自治的國家更容易在權力劃分問題上產生分歧和沖突。這些分歧和矛盾不僅體現在政治體制、經濟利益方面，也蘊含在社會制度，文化差異之中。

（三）少數民族自治區區域自治制度設計存在缺陷

西班牙政府雖然在少數民族自治區實施了民族區域自治制度，給予了他們較大的自治權。但是西班牙中央政府過度強調“國家民族”，在整個民族區域自治制度的設計中并沒有重視少數民族的意愿與呼聲，為保障中央政府的權力，并沒有賦予少數民族自治區權力機關“民族性”，對于少數民族“民族自決權”這一民族集體性權力的忽略成為了西班牙民族區域自治政策最大的缺陷與漏洞。

四、“統一”與“自治”的兩難與抉擇：西班牙民族區域自治制度反思

西班牙的民族區域自治制度實行近四十年來，取得了很大的成效，它基本解決了多民族國家轉型期間出現的重大問題——整合與民主之間的矛盾。加泰羅尼亞“獨立公投事件”的爆發，表明西班牙民族區域自治制度在運行過程中也存在著一些亟需修改的問題。探討西班牙民族區域自治制度實施近四十年的得與失，對西班牙民族區域自治制度以及加泰羅尼亞事件進行反思，不僅有利于西班牙民族問題的解決，也可以為世界上其他多民族國家解決民族問題提供一些值得借鑒的經驗。

（一）值得借鑒的經驗

第一，西班牙民族區域自治制度作為處理國內民族問題的典范，解決了現代多民族國家民主轉型過程中所出現的整合與民主的對立問題。第二，在具體的政策實施過程中，西班牙中央政府在對待極端民族分裂主義勢力時表現出了民主的妥協精神。民主社會的妥協精神在西班牙解決巴斯克民族問題上表現得淋漓盡致，不僅緩和了少數民族自治區人民民族分離主義的情緒，減少了暴力事件的發生，還提升了中央政府的威望，加強了少數民族對國家的認同。

（二）多民族國家應如何處理國內民族問題

作為一個多民族大國，我們應借鑒西班牙處理民族問題時的經驗和教訓。一方面，現代多民族國家要運用民主妥協精神處理民族問題，中央政府回收權力和下放權力同時進行，既要保證中央權威，也要維護少數民族的權利和訴求。另一方面，當代多民族國家在處理國內民族問題時要妥善處理團結統一與獨立自治之間的矛盾關系問題，將民族主義融合進國家民族的建設中，讓團結統一成為國家發展的主流。西班牙民族自治制度實施四十年來所取得的成效和出現的問題，可以給我們一些警示。我國應不斷加強各族人民對“中華民族”的認同感，鑄牢“中華民族共同體意識”，構建團結統一的中華民族大家庭，實現中華民族偉大復興的“中國夢”。

結語

目前西班牙的民族區域自治制度還存在一些需要完善的地方，西班牙依然面臨著加泰羅尼亞和巴斯克等地的民族分離主義運動。未來，西班牙中央政府和少數民族自治區應當保持理性的溝通與協調機制，摒棄陳舊觀念，與時俱進，調整各自的目標和行為，形成良性互動，增進中央政府與民族自治區之間的信任與協調，有效解決加泰羅尼亞、巴斯克等地區的民族問題，增強國家凝聚力，促進國家統一和民族團結。

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