國有文化資產管理體制與文化大部制的協同創新研究

陳庚 李婷婷

摘要：國有文化資產管理體制構建與文化大部制改革是深化文化體制改革的核心議題，也是解決改革中諸多沉疴痼疾的重要路徑和方式。在新時代背景下，全面深化文化體制改革需要推進國有文化資產管理體制與文化大部制的獨立建構與協同創新。二者的系統創新要在黨政協同的基礎上，以整體性治理和合署并管為理念基礎，分別構建以“資產”監管為中心的國家文化資產管理體制和以“業務”指導為原則的文化大部制，同時基于“資產”和“業務”主體的同一性，建立協同關系。

關鍵詞：國有文化資產管理體制；文化體制；大部制；協同創新

中圖分類號：D625文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2020）11-0016-09

Research on the Collaborative Innovation of State-owned Cultural Assets Management System and Cultural Ministry System

CHEN GengLI Tingting

Abstract：The construction of the state-owned cultural assets management system and the reform of culture ministry system are the core issues of deepening the reform of the cultural system，as well as the important paths and ways to solve the many chronic problems in the reform. Under the background of new era，deepening the reform of cultural system in an all-round way requires promoting the independent construction and collaborative innovation of the state-owned cultural asset management system and the culture ministry system.The systematic innovation of the two should be based on the coordination of the party and government，and the idea of holistic governance and joint administration，and build a state-owned cultural asset management system centered on "asset" supervision and a culture ministry system based on "business" guidance.At the same time，it establishs a collaborative relationship based on the identity of "asset" and "business" subjects.

Key Words：state-owned cultural asset management system；cultural system；super-ministry system；collaborative innovation

新世紀伊始，伴隨著我國文化產業由“合法性”建構向“合理化”發展[1]，文化體制改革也不斷向縱深推進和橫向鋪展，已從“邊緣突破”進入“全面改革”“深化改革”的新階段。與全面深入推進文化體制改革相同步，國有文化資產管理體制建構和文化大部制改革日漸凸顯為改革中的兩大重點戰略議題。從2005年中共中央、國務院發出《關于深化文化體制改革的若干意見》，到黨的十九大報告，歷次重要的文化改革政策文件無不對文化體制改革中國有文化資產的管理予以特別強調，并最終確立了“建立黨委和政府監管國有文化資產的管理機構，實行管人管事管資產管導向相統一”的基本政策理念。與此同時，為契合黨的十七大報告提出的“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制”的大部制改革要求，我國文化領域也全面啟動了探索建立文化大部制的改革議程。國有文化資產管理體制建構和文化大部制改革各自作為一個獨立的研究對象，無論是在理論學術界還是在文化業界都是一個初興的課題，相關研究并不多見，且尚無將二者納入到一個理論框架內予以闡釋的研究成果，仍舊表現為兩個獨立的學術理路。但國有文化資產管理體制建構與文化大部制改革既在實踐上存在緊密的內在聯系，又在理論上具有邏輯互洽性，將二者納入到協同創新的理論框架內進行學理闡釋和實證探析，具有重要的現實價值和彌補相關研究不足的理論意義。

一、國有文化資產管理體制與文化大部制的內在關聯

在整個文化領域，國有文化資產管理體制是以文化領域的國有文化企業為監管對象，并以“資產管理”為中心形成管人管事管資產管導向的“四管合一”的管理體制；文化大部制是以大文化領域內的“業務管理”為中心形成的部門管理體制。在管理主體上的獨立性及在實踐上的多重聯系構成了二者獨立建構且協同推進的邏輯基礎。

（一）“資產”監管和“業務”管理既相互聯系又互相區別，構成二者獨立建構的合法性基礎

文化領域的“資產”監管和“業務”管理二者既相互聯系又相互區別。聯系在于二者都具有在“管文化”的目標范疇內相同的管理對象，即文化企業；區別在于二者具有不同的管理重心和偏向，即指向同一個管理對象的不同方面。國有文化資產管理體制以“資產”管理為中心，文化大部制則是以“業務”指導和管理為旨歸。具體而言，國有文化資產管理的重心是“管資產”，目前僅局限于文化企業國有資產，尚未涉及行政文化事業單位的資產管理。這種“管資產”外顯為產權管理職能，其基本要義是以“資產”監管為中心，在實現資產保值增值的同時，完成對國有文化企業管人管事管資產管導向的統一。文化大部制“管文化”的重心是“管業務”，其中“業務”的范圍包括整個文化行業領域，不僅僅局限于經營性文化或文化企業，體現為政府行使行政管理職能，核心在于明確文化業務的范疇和邊界，重新建立職能科學、結構合理的服務型文化主管部門。

同時，“資產”監管和“業務”管理的分開，在深層次意義上體現的是文化領域的“政資分開”[2]。在傳統政資不分、政企不分的體制下，政府部門的社會文化管理職能與資產管理職能混同，不僅使政府對文化企業行使公共管理職能的公正性遭受質疑，而且導致其作為市場主體的商業屬性被弱化。“政資分開”倒逼政府文化行政管理職能與文化資產管理職能的分離，構成管“資產”和管“業務”二者獨立建構的合法性基礎。因此，設立專門的國有文化資產管理機構的方式將“政資分開”，建立行業主管部門履行“業務指導”的行政管理職能和資產管理部門履行“資產監管”的產權管理職能的分類管理模式，有助于理順新形勢下我國的文化管理體制。

（二）大文化部制要厘清與國有文化資產管理體制的邊界

大部制改革已成為我國文化領域行業管理體制改革的必然趨勢。現代信息技術作為一種平臺技術，包容了傳統文化行業技術體系，使文化行業之間的邊界日漸模糊，融合程度日漸加深；而基于“技術分類—專業分工”的傳統行業管理模式與文化行業融合發展的矛盾不斷加深，分割的行業管理模式難以在文化行業邊界中生長出來的“藍海領域”發揮功效。因此，建立超越傳統行業管理體制的大部門管理體制就成為必然。2007年黨的十七大報告明確提出要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制”；2013年黨的十八屆二中全會審議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》，正式拉開了大部制改革的序幕；2018年中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，則進一步推行了大部制改革的實踐探索。

文化領域的大部制探索起步于新世紀初，主要踐行于地市和縣兩級政府。2000年8月，湖北省隨州市把文化局、文物局、體育局、新聞出版局合并統稱為文體局。2005年，浙江省杭州市將原有的文化局、廣播電視局、新聞出版局合并，成立杭州市文化廣電新聞出版局，統一原有三個系統的管理體制和結構體系[3]。2007年大部制改革政策要求出臺后，各地方政府加快了大文化部制的整合改革。上海市、天津市分別于2008年和2009年進行機構改革，設立上海市文化廣播影視管理局、天津市文化廣播影視局。重慶市在2004年將原文化局和廣播電視局整合改革為重慶市文化廣播電視局的基礎上，于2013年再次邁出大文化治理的改革步伐，與重慶市新聞出版局合并組建了重慶市文化委員會（重慶市版權局）。湖北省武漢市于2013年進行了大文化機構整合，成立武漢市文化新聞出版廣電局，統一行使新聞出版和著作權、廣播電影電視、文化藝術、文物等相關領域的行政管理職能。地方政府的改革實踐為中央層面的文化大部制改革提供了重要經驗，促動了中央層面的“大文化部”機構改革。2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》首先推進了文化領域的大部制嘗試，撤銷國家廣播電視電影總局和國家新聞出版總署，組建“國家新聞出版廣電總局”，統籌管理新聞出版廣播影視行業。這次大部制改革具有重要的破冰意義，明確了文化領域改革發展的大部制趨勢。2018年3月，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》進一步推動了文化領域的大部制改革，即中央宣傳部統一管理新聞出版工作和電影工作，組建文化和旅游部，組建國家廣播電視總局，組建中央廣播電視總臺，深化群團組織改革。黨和國家文化管理機構統籌改革的大部門趨勢得以確立。

文化大部制改革的政策實踐使傳統的文化部（文物局）、國家新聞出版總署和國家廣播電視電影總局“三分天下”的管理格局逐漸被打破，逐步向黨委和政府領導下的大文化管理體制演進。文化大部制如何有效建構并發揮出最大的管理效能，關鍵是在加強黨的領導的前提下厘清大文化部門與橫向部門間的功能關系和結構模式，規避與橫向部門在管理事權上的交叉重疊。因此，在實操層面上，文化領域大部制改革不僅要對文化行業主管部門的內部業務合并和管理結構再造，更需要根據當下文化改革的發展趨勢，進行整體功能職能設計，建立科學、明晰的部門職責及其分工機制，進行外部管理邊界的厘定。作為傳統文化管理結構中派生出的一個新興管理范域，國有文化資產管理有著不同的管理對象（文化企業）、管理內容（管人管事管資產管導向）和管理目標（社會效益與保值增值），未來將與文化大部制管理成為我國文化領域的兩大主要管理結構，分別代表著文化事業和文化產業管理的發展方向，二者有著密切的聯系且又相對獨立。因此，文化領域大部制改革既要劃清“大文化部”與宣傳部門、財政部門等傳統部門之間的權責邊界，還需要明確與國有文化資產管理機構之間的管理邊界。

（三）國有文化資產管理要關照文化管理體制的現實結構及大部制改革趨向

從2003年至2012年，我國的文化體制改革基本完成了經營性文化事業單位轉制為文化企業的改革任務。截至2017年底，中央文化企業共計3878戶，同比增長7.4%；資產總額11585.7億元，同比增長24.4%；全年實現利潤總額579.6億元，同比增長11.7%。同期，地方國有文化企業共計12136戶，同比增長8.1%；資產總額34076.5億元，同比增長23.4%；實現利潤總額901.6億元，同比增長5.5%[4]。轉企改制后，國有文化企業作為市場主體不斷成長，在文化產業發展中發揮著越來越重要的作用，由此也引發出國有資產監管和建立相應管理體制的現實需求。從改革的進程看，轉企改制作為第一階段改革的目標已基本實現，傳統的文化事業發展模式也演變裂分為事業和產業并行發展的模式。公益性文化單位仍然在原有的事業體系內進行路徑創新，而轉制為企業的經營性文化單位則需要創設一條新的管理和發展路徑，由此衍生出在文化產業體系和市場體系中如何監管、誰來監管的新問題。國有文化資產管理作為文化體制改革持續推進所生發的新議題，如果自行建立一個單獨的管理系統，而沒有響應文化領域大部制改革趨勢，不但難以實現國有文化資產監管的目標，可能還會與原有的文化管理體制形成疊加，造成新的管理無序和混亂的局面。

因此，國有文化資產管理體制的建構不僅要符合自身的邏輯自洽性，還要關照大部制改革的基本趨向，厘清二者的內在關聯，促進二者的協同推進。

二、國有文化資產管理體制與文化大部制協同創新的理念基礎

理念在影響制度（體制）的建立過程中可以通過路線圖和聚焦點兩個路徑發揮作用[5]，國有文化資產管理體制與文化大部制的協同創新需要進行戰略理念的前置考慮，在理念層面建構協同創新的基礎。

（一）從部門分權管理轉向整體性治理

20世紀七八十年代，西方國家遭遇嚴峻的發展危機，“重塑政府”成為西方各國普遍的改革訴求和發展動向，并掀起了一場以分權化、市場化和競爭性政府為核心思想、以治理為基本理念的新公共管理運動，分權理念廣泛運用于政府管理實踐。新公共管理理論將私營部門和企業強調的競爭、效率導向、顧客導向的管理方法引入公共部門，使僵化的政府傳統科層制得到改良，提高了政府運作效率，但同時也引發了公共部門的碎片化和服務裂解性狀態。在此背景下，20世紀90年代以來，西方國家如英國、新西蘭、澳大利亞、加拿大紛紛將改革重心從結構分權、機構裁減轉向塑造“整體政府”，以增強政府治理的整體性，進而推動治理體系逐步從分權管理向整體性治理轉向。

整體性治理理論的代表人物是佩里·希克斯。1997年，希克斯在其著作《整體政府》一書中提出了整體政府思想，得到英國工黨的認同和采納；1999年，希克斯等學者在《圓桌中的治理——整體性政府的策略》中提出了建構整體政府的具體策略；2002年，希克斯等多位學者所著的《邁向整體性治理：新改革議程》一書的出版，標志著整體性治理理論的正式完善。

整體性治理的倡導者認為，新公共管理理論是一種競爭性治理，強調分散化、競爭、激勵，“往往不自覺地受制于短期的市場價值與經營績效而全然不知，使得政府組織反而更趨向于功能分化與專業分工，并有不斷深化功能裂解型治理的趨勢”[6]。而在21世紀，“政府不應該再放任政府各種不同功能的專業部門間的單打獨斗，而應推動整體性治理，通過制度化落實政府各部門間的溝通協調”[7]。他們認為，協調和整合是整體性治理的主要機制。協調需要各部門之間的溝通和合作，而整體性治理的整合包含“治理層級的整合、治理功能的整合和公私部門的整合”[8]。這種整合意味著“逆部門化和碎片化、大部門式治理和重新政府化”[9]。實質上，整體性治理是對傳統官僚制的一種復歸，但又不是一種簡單的復歸。如果說傳統官僚制采取的是權威性整合，新公共管理采取的是競爭性整合，那么整體性治理所采取的則是合作性整合，亦或是三種整合的有機統一[10]。

整體性治理理論契合了當前我國國有文化資產管理體制建構、文化大部制改革及二者協同創新的理念要求。我國國有文化資產管理體制建構的基本目標是建立“管人管事管資產管導向相統一”的管理體制，涉及組織人事部門、業務主管部門、財政部門、宣傳部門等多個黨政機構，需要這些部門建立有效的協調溝通機制并整合成一個專門的管理機構，這與整體性治理的理念相通。而大部制改革是指通過組織機構的重新設計或機構重組，減少機構重疊、職能交叉等問題，正是整體性治理倡導的“組織機構間的合作與整合，以協調、整合和責任作為核心要點”[11]的實踐體現。無論是國有文化資產管理還是文化大部制管理，在管理主體上都涉及同級的宣傳部門、文化和旅游部門、新聞出版部門、廣播電視部門、財政部門和人事部門等機構，需要這些部門的有效配合和協同管理。因此，盡管國有文化資產管理體制建構與文化大部制改革有著不同的管理對象和目標，但二者均以整體性治理理論為基礎建構理念，且在管理主體上具有較高的重合度，構成國家文化治理體系中的“一體兩翼”，形成國家整體性文化治理的基本組成部分。

（二）從行業分管轉向合署并管

在計劃體制下，我國的文化管理實行的是行業主管主辦制度。所謂“行業主管主辦制度”是指從中央到地方各級政府按文化類型設置部、廳、局等行政系統并配備資源分配渠道，對國有文化企事業單位直接行使管理權的一種行政管理體系。這種行業主管主辦制度的治理結構是行業分管，即不同的文化行業隸屬于不同的文化主管部門。具體而言，是指國家根據文化技術的類型建立不同的文化行業，通過設立行業部門管理類型相同或相近的文化業務，如文化部門通過行政隸屬關系直接管理全國的文藝院團、文藝科研機構、圖書館、博物館等公共文化機構，國家新聞出版部門直接管理新華通訊社、中央廣播事業局、國際新聞局等單位，國家廣電部門直接管理全國的廣播電臺、電視臺等企事業單位。盡管國有文化企業在改革過程中已經逐步由行業主管主辦制度向出資人制度過渡和轉變，但行業分管制度卻仍舊是當前我國文化行業的基本治理結構。

隨著現代信息技術對文化行業邊界的抹平，傳統的文化行業結構被消解和整合，文化治理結構需要進行重構。因此，基于技術革新的治理結構再造就不可避免，合署并管成為根本訴求。在國家文化大部制改革的價值取向上，原文化部與國家旅游總局的合并已經昭示了行業主管部門合流的趨勢。而國有文化資產管理體制的建構，是以“建立黨委和政府監管國有文化資產的管理機構，實行管人管事管資產管導向相統一”為目標任務，治理結構的建立將會融匯黨委宣傳部門、文化主管部門和財政部門，是一種“多部合一”的合署并管理念。因此，文化大部制改革與國有文化資產管理體制建構具有治理結構上的趨同性。

（三）政資分離與政企分開

在文化領域的改革大勢中，國有文化資產管理與文化大部制改革都循道于政資分離、政企分開的基本理路。所謂“政資分離”是指政府的社會經濟管理職能與國有資產所有者職能分開[12]；而“政企分開”是政府行業部門管理的基本理念和思路，以實現保持管理主體與管理對象的有效距離。過去幾十年文化體制改革的主要內容就是改革政府與文化企事業單位的關系，即促進政企分開、政事分開和優化文化企事業單位內部管理體制[13]。而我國的《中華人民共和國企業國有資產法》《企業國有資產監督管理暫行條例》等法律法規也已明確規定，要按照政企分開、社會公共管理職能與國有資產出資人職能分開、不干預企業依法自主經營的原則進行國有資產管理，依法履行出資人職責。這意味著無論是國有文化資產管理，還是大部制改革，政府部門都必須從具體的管理事務中抽離出來，專注于宏觀層面的行業管理指導和資產監管。

盡管政府的資產管理和業務管理側重不同，但又都涉及相同的管理對象，即文化企業，在“三權分離”的改革理念下，二者必須協同推進。在文化大部制改革進程中，職能相近、業務范圍趨同的事項將相對集中并整合至同一個政府部門體系內，以提高服務型政府的行政效率，實現宏觀管理和指導。隨著國有文化企業逐漸引入市場機制，大部制架構的政府不再辦文化，而是管文化，這意味著主管政府不再是所有權、管理權和經營權“三權合一”，而是只保留行政管理權，將經營權下放給文化企業，將作為全民出資人的所有權移交給國有文化資產管理機構。同時，新建立的國有文化資產管理機構作為所有權代表，履行好出資人職能，才能進一步實現政資分離和政企分開。盡管國有文化資產管理體制建構過程在初期促進了政資分離，但其自身依然存在“出資人和監管者”雙重身份、與政府部門權責不清晰等問題，二者必須按照政資分離、政企分開的理念劃分權責和職能，協同創新。

三、國有文化資產管理體制與文化大部制協同創新的路徑設計

當前文化體制改革的趨勢表明，改革需要在黨政協同的基礎上進行體制創新，即基于“資產”監管為核心構建多部門協同管理機制，基于“業務”整合構建大文化部門體制，二者需獨立建構、協同推進。

（一）協同創新的理論思路

2017年，黨的十九大報告明確提出，在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公。深化事業單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離。2018年，《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出，黨的有關機構可以同職能相近、聯系緊密的其他部門統籌設置，實行合并設立或合署辦公，整合優化力量和資源，發揮綜合效益。由此，此次大部制改革的著力點在于通過組建、重組、合并、并入、歸口等方式形成具有“以黨統政”特點的部門體制以及“黨政協同”的多個大部[14]。黨政協同改革已成為當前全面深化改革的一個重要突破口，關系著國家治理體系和治理能力的現代化的實現。文化領域內的黨政關系模式同樣是文化體制中的核心制度內涵[15]。因而國有文化資產管理體制和文化大部制作為全面深化文化體制改革的兩大重要戰略議題，必須在黨政協同改革的基礎上進行全面協同創新。

協同是指“一個擁有大量子系統的復合系統，子系統間以復雜方式相互作用產生協同現象和協同效應”[16]，即各個子系統的協同合作能夠創造出個體所不具備的新功能，以實現整體效果優于部分的總和。國有文化資產管理體制和文化大部制是文化體制改革系統下的兩個子系統，二者必須分別以“資產”監管和“業務”管理為中心構建獨立的管理體系，同時基于以“資產”和“業務”主體的同一性，建立協同關系，最終實現整體優于部分的效果。

與其他物質生產領域不同，形而上的文化與形而下的文化之間具有高度結合性。文化大部制改革與國有文化資產管理體制建構在文化主體同一性的基礎上，可以有效進行協同創新，以實現整體管理效能優于部分總和的結果。因此，我國可以按照“異權分割”①[17]。原則對宣傳部門以及原有的文化藝術、新聞、廣播電視等行業進行權力整合，在新形成的“大文化”部門下重新分配權力體系，并輔以科學合理的管理流程，建立“無縫隙”的文化行政結構，規避“碎片化”管理，從而逐步實現從中央到地方的科層同構，有效解決職能交叉、多頭管理等問題，使系統能夠高效有序運行。在此基礎上，國有文化資產管理體制建立的專司文化資產監督管理機構，不僅需要明確其性質、地位和職責，還需理順其與宣傳部、文化和旅游部、國家廣播電視總局之間的權力關系，構建“自上而下”的國有文化資產管理體制。同時，還應依據國有資產“政治委托、行政委托、經濟委托”[18]的三層次委托代理經驗，建立起由國有文化資產管理機構、資產管理控股公司或國有資產經營公司、文化企業構成的“三層次”管理體系，以解決因法律地位模糊而導致的政資不分問題[19]，將更多的精力投入到宏觀的監管中。

（二）協同創新的路徑設計

國有文化資產管理體制的優化完善以及文化大部制的建構，將是我國文化體制改革和國家文化發展進程中具有里程碑意義的一次重大變革，它們將從根本上打破1949年以來設置并運行了70多年的傳統文化管理體制，建立一種全新的文化管理結構。但這種新型體制模式的施行必須切實厘清二者的相互分工與協作關系，否則將導致新的體制混亂和管理低效。

基于上文對國有文化資產管理體制和文化大部制的戰略設計，課題組認為，可參照目前其他一般性行業已經行之有效的“國資委+行業管理”模式，以“業務”和“資產”作為“邊界標準”，區分國有文化資產管理體制與文化大部制之間的管理分工和協作體系。具體情形如圖1所示：

分工方面，大文化宣傳部整合了對新聞出版工作和電影工作的管理職責，是大文化行業的行業主管機構。國有文化資產管理機構作為專門的監管機構，目前多為同級財政部門或宣傳部門的內設機構，性質定位較低。而在新型文化管理體制設計中，國有文化資產管理機構的性質定位應是一個與其職能相匹配的獨立機構。為避免政府過度介入業務管理和資產管理，文化資產管理部門應在導向、主要干部人事、重要業務投資和資產方面著力，關注文化企業的社會效益實現和資產的保值增值，確保政資分離。文化大部制的業務管理則應聚焦對行業發展規劃、法律法規制定、市場秩序維護等宏觀管理層面，確保政企分開。

協作方面，國有文化資產管理與文化大部制要有機銜接、相互協作。由于文化資產管理機構主要是由黨委和財政部門主導，而大文化部門則主要由宣傳部門和文化旅游、廣電、新聞出版部門三大部門整合而成，二者可以在宣傳部門、財政部門、組織部門、國資委等部門的協同下，尋求建立資產管理機構與大文化部門之間的部門聯動機制和聯席會議制度，以此加強銜接和協作。部門聯動機制和聯席會議制度，可以有效化解兩種管理體制之間的掣肘，打破兩種部門體制之間的封閉，建構共同責任機制，從而在最大程度上推進管理協作。

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責任編輯：馬程